Baixe Entendendo o Processo de Mudança econômica - Douglass C. North e outras Manuais, Projetos, Pesquisas em PDF para Economia, somente na Docsity! 1 ENTENDENDO O PROCESSO DE MUDANÇA ECÔNOMICA DOUGLASS C. NORTH ÍNDICE UM ESBOÇO DO PROCESSO DE MUDANÇA ECONÔMICA ............................................ XX INCERTEZA NUM MUNDO NÃO-ERGÓDIGO .............................................................. XX CRENÇAS, CULTURA E COGNIÇÃO ........................................................................... XX A CONSCIÊNCIA E A INTENÇÃO HUMANA ................................................................ XX ESTRUTURAS DE CRIAÇÃO HUMANA ..................................................................... XX INVENTARIANDO ................................................................................................. XX O CAMBIANTE AMBIENTE HUMANO ........................................................................ XX AS FONTES DA ORDEM E DA DESORDEM .................................................................. XX EPÍLOGO .............................................................................................................. XX 2 UM ESBOÇO DO PROCESSO DE MUDANÇA ECONÔMICA A história do ser humano se caracteriza por um esforço deliberado para mudar o seu ambiente. Esse esforço histórico de mudança resultou de transformações no número e na qualidade dos seres humanos; no estoque de conhecimento, especialmente de conhecimento aplicado no domínio da natureza; e nas instituições que regem os incentivos de uma sociedade. O ser humano convive diuturnamente com a incerteza. Para reduzi-la nas interações humanas, criamos uma estrutura complexa de restrições ao comportamento, formais e informais—e as consolidamos na linguagem e em nossas crenças. Mas podemos apenas reduzir a incerteza, não eliminá-la, porque nosso entendimento sobre o ambiente que nos cerca é imperfeito e, portanto, imperfeitos são as regras e mecanismos informais que criamos para lidar com a incerteza. Convivemos também diuturnamente com a competição pelo uso de recursos escassos para atender a fins alternativos. Para regular essa competição criamos “regras do jogo” econômico. Essas regras tanto podem ser boas e levar à eficiência no uso dos recursos escassos, como podem ser más e levar-nos à estagnação econômica. A formatação dessas regras do jogo se dá no mercado político, e são elas que explicam o desempenho econômico das nações. Este livro trata do esforço deliberado do ser humano para mudar o seu ambiente, nesse processo procurando reduzir a incerteza que o cerca e criar instituições que produzam incentivos a uma alocação o mais eficiente possível dos recursos disponíveis—sempre escassos. INCERTEZA NUM MUNDO NÃO-ERGÓDIGO Incerteza e risco têm uma longa história na literatura econômica. Usualmente os economistas reservam o termo “risco” para os eventos a cujos resultados se pode atribuir uma probabilidade de ocorrência. O termo “incerteza” é reservado para os eventos a que não se pode atribuir uma distribuição de probabilidade de sucesso. Se conviver com a incerteza tem sido nossa sina ao longo da história, essa história é também a de nosso esforço para tornar nosso ambiente o mais 5 importante papel cognitivo das instituições sociais. Uma melhor especificação da forma como as crenças individuais se relacionam com o contexto social nos permite entender melhor os mecanismos através dos quais a cultura e as instituições sociais explicam a mudança econômica. É essa estrutura, que compreende crenças, instituições, ferramentas, instrumentos e tecnologia, que molda as escolhas dos agentes em uma sociedade e também nos informa sobre a dinâmica do sucesso ou fracasso através do tempo. A longo prazo, quanto mais rico o contexto cultural capaz de criar um ambiente para múltiplos experimentos e para a competição criativa, maior a redução da incerteza no processo de escolha e maior a possibilidade de sobrevivência da sociedade. É o que tem ocorrido com o aumento do entendimento sobre o ambiente. Em contraste, em um ambiente em desordem as rotinas se desorganizam e a incerteza cresce. O declínio e o colapso são as consequências desse estado de coisas. A CONSCIÊNCIA E A INTENÇÃO HUMANA As ações humanas são o produto complexo da forma como a consciência interage com a variedade de experiências humanas, produzindo indivíduos com características específicas e crenças que levam a padrões variados de comportamentos sociais. Esses comportamentos deram e continuam a dar forma à mudança econômica. A complexa estrutura que denominamos consciência resulta de sucessivos estágios da cultura humana que são enxertados na arquitetura genética. O estágio mítico é caracterizado pela tradição narrativa construída pela linguagem. Mas a história não é somente a crônica, mas uma interpretação, englobando hipóteses sobre causas e valores. A ciência surgiu da história como tentativa de descrever, com muito menor incerteza, as fronteiras do mundo— suas restrições e leis físicas, que não substituem a história ou o curso atual de vidas individuais. A enorme variedade de experiências humanas em diferentes situações produziu uma grande variedade de culturas resultantes de diferentes combinações de 6 crenças e instituições. São essas variadas experiências que nos dão o ponto de partida no entendimento do processo de mudanças em sociedades. A poderosa influência dos mitos, superstições e religiões na formação das sociedades antigas veio de seus papéis de estabelecer ordem e conformidade. A conformidade ideológica até hoje é uma força importante na redução dos custos de manutenção da ordem. O problema é o custo social adicional de conter mudanças institucionais punindo dissidentes e constituindo fonte de infindáveis conflitos humanos, como os confrontos de religiões que competem entre si. A expansão da consciência, portanto, é não somente a fonte das maravilhas da criatividade humana e das ricas civilizações que criamos, mas também a fonte de intolerância, preconceito e conflito humano. A conformidade pode ser cara num mundo de incertezas. No longo prazo, produz estagnação e decadência porque os seres humanos se confrontam sempre com novos desafios num mundo não-ergótico que requer constante inovação institucional, já que ninguém sabe o caminho certo para a sobrevivência. A força motriz do desenvolvimento do ambiente humano tem sido a expansão do estoque de conhecimento, que revolucionou as tecnologias de produção e mostrou o potencial de um mundo de abundância. Mas, igualmente, o desenvolvimento institucional resultante criou estruturas cada vez mais complexas para lidar com os novos problemas que desafiam as sociedades. Do ponto de vista da consciência, tais atrativos expandiram o potencial da criatividade humana, e em diversas culturas produziram uma variedade de respostas a novos problemas resultantes das mudanças originais. Mas as respostas nem sempre foram criativas e produtivas. Às vezes, a maneira como a experiência interage com a consciência gera instituições que conduzem à estagnação, resultando em frustração humana num contexto de sociedades mais dinâmicas. Infelizmente, nada de automático assegura que tal transição seja bem-sucedida. Exemplo disso é o intrigante diferencial na aplicação de tal conhecimento, levando a um hiato cada vez maior entre países ricos e pobres. 7 A diversidade que observamos na condição humana através dos tempos, dos desenvolvimentos criativos e imaginativos da Renascença, ao lado do fanatismo, da selvageria e de guerras sem fim, é igualmente parte da nossa história, tendo como origem a maneira como a mente age e reage aos problemas fundamentais dos sistemas de crenças, tentando fazer a transição de uma construção que lida com o ambiente físico a uma construção capaz de lidar com o ambiente humano. Podemos fazer algum progresso no entendimento dessas questões revisando a evidência empírica a respeito da natureza do aprendizado e da interação humana na absorção do aprendizado em várias situações sociais. O lugar para começar essa explicação é na arquitetura genética que se desenvolveu nos milhões de anos em que os seres humanos viveram como caçadores e coletadores. Um comportamento cooperativo inato em grupos pequenos parece ser traço genético. Mas até onde vai tal cooperação em grupos maiores? Segundo os antropólogos, tudo depende de como um dado sistema de crenças filtra informação originada em experiências e das diferentes experiências que indivíduos e sociedades confrontam em diferentes tempos. Se quisermos entender o hiato grande e crescente entre países ricos e pobres teremos que explorar as diferentes experiências das sociedades através do tempo e as implicações dessas diferentes experiências no desenvolvimento dos diferentes sistemas de crenças que produziram habilidades muito diversas para lidar com os problemas do ambiente humano. Precisamos de um entendimento mais profundo do processo incremental de mudança através do tempo. ESTRUTURAS DE CRIAÇÃO HUMANA Todas as atividades humanas geram estruturas que definem as “regras do jogo”, feitas de instituições – regras formais, normas informais e as características de como são aplicadas. Essas estruturas criadas para ordenar o ambiente político- econômico são um determinante básico do desempenho de uma economia e criam os incentivos que moldam as escolhas. Como nas regras do futebol, a força das normas informais e a efetividade do seu cumprimento são a chave da história. A origem dessas regras e normas informais e a efetividade de seu cumprimento são crenças dos seres humanos. 10 trocas impessoais e o necessário e crescente uso de arquivos simbólicos externos em tais complexos ambientes humanos induzem tais mudanças. Qualquer discussão do papel das crenças e valores influenciando mudanças inevitavelmente evoca o trabalho pioneiro de Max Weber. Seu livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo enfatiza a origem religiosa de tais valores. Mas apesar da volumosa literatura sobre esse assunto, estamos ainda distantes de um entendimento definitivo das fontes e implicações das diversas tradições culturais. A discussão anterior deixa clara a maneira como instituições formais e informais, e as características de sua aplicação, determinam a eficiência de organizações econômicas e, juntamente com os custos de produção, a eficiência econômica. Custos de transação nos permitem medir os custos das trocas e nos dão uma ferramenta para analisar os custos das organizações econômicas e uma melhor compreensão das fontes do pobre desempenho econômico. Como as instituições podem mudar? Cinco proposições sobre mudanças institucionais são: (1) a chave das mudanças institucionais é a contínua interação entre instituições e organizações num ambiente de escassez e, portanto, de competição; (2) a competição força as organizações a continuamente investirem em qualificação e conhecimentos para sobreviver. Os tipos de qualificação e conhecimentos que indivíduos e organizações adquirem formarão as percepções em evolução sobre oportunidades e, portanto, sobre as escolhas que irão incrementalmente alterar as instituições; (3) a estrutura institucional fornece os incentivos que ditam que tipos de qualificação e conhecimentos são percebidos como de máximo valor; (4) as percepções são derivadas das construções mentais dos agentes; e (5) as diversificações sinérgicas, complementaridades e externalidades de redes de uma matriz institucional tornam a mudança institucional muito incremental e dependente do passado. Cada uma dessas proposições comporta elaboração. 1. O estudo das instituições e da mudança institucional requer primeiramente a separação conceitual entre instituições e organizações. Instituições são as regras do jogo, organizações são os jogadores; é a interação 11 entre organizações e jogadores que dá forma à mudança institucional. Instituições são as restrições à interação humana. Organizações são grupos de indivíduos unidos por objetivos comuns. As oportunidades proporcionadas pela matriz institucional determinam os tipos de organizações que virão a existir; e os empreendedores induzem mudanças institucionais para fazer face à concorrência decorrente da escassez. 2. Novas oportunidades podem resultar de mudanças no ambiente externo, ou podem ser consequência da competição entre organizações que induzem a expansão do conhecimento e das inovações. Em qualquer caso, a chave do sucesso é aumentar a eficiência da organização relativamente às rivais. 3. As organizações refletem a estrutura de retornos, da mesma forma que seus investimentos em conhecimento também refletem a subjacente estrutura de incentivos. Se há altos retornos em atividades produtivas, deveremos esperar que organizações dediquem recursos para investir em qualificação e conhecimento que irão aumentar a produtividade. 4. As percepções dos indivíduos determinam suas escolhas: esta é a maneira como a mente interpreta a informação que recebe. A construção mental que os indivíduos desenvolvem para explicar e interpretar o mundo à sua volta resulta de sua herança cultural, dos problemas diariamente enfrentados e do aprendizado. A mistura dessas fontes na autointerpretação do ambiente obviamente varia de sociedade a sociedade. Indivíduos com diferentes formações interpretarão a mesma evidência de forma diferente e, em consequência, farão diferentes escolhas. Mas, com uma compreensão imperfeita num mundo em constante processo de mudança entenderemos errado com muita frequência. O resultado é que múltiplos equilíbrios são possíveis e prevalentes. 5. A viabilidade, a lucratividade e a sobrevivência das organizações dependem da existência de uma matriz institucional. Essa estrutura institucional criou sua complexa rede de contratos interdependentes e outros relacionamentos. A mudança institucional é incremental, porque mudanças em grande escala criariam muita oposição entre as organizações prejudicadas, que se oporiam a tais mudanças. Mudanças revolucionárias somente ocorrerão no caso de impasse entre competidores. 12 INVENTARIANDO Nosso estudo se inspira na teoria evolucionista, mas é importante enfatizar duas distinções significativas entre evolução biológica e econômica. Na evolução biológica as mudanças ocorrem através de mutações e recombinações na linha Mendeliana. Não há tal analogia na evolução econômica. Os mecanismos de seleção na teoria evolucionista não são informados por crenças sobre as eventuais consequências, como acontece na evolução econômica. E na evolução econômica o que define o desempenho é a intencionalidade dos agentes, expressa nas instituições criadas pelos próprios agentes—a estrutura de incentivos que orientam o comportamento humano. Mas uma estrutura de incentivos requer uma teoria de como a mente percebe o mundo e seu funcionamento, de tal forma que as instituições de fato provejam esses incentivos. Mesmo dentro de um sistema de crenças as instituições são sempre sistemas imperfeitos de incentivos. Regras formais, restrições informais e características de efetivo cumprimento variam. De fato, sabemos muito sobre política, mas não como mudá-la; será que a democracia provê um ambiente ideal para o crescimento econômico, ou um regime autoritário é mais condutor a mudanças sociais favoráveis? O dilema é real. O governo não é uma parte desinteressada na economia. Pela própria natureza do processo político, o governo tem um grande incentivo para se comportar oportunisticamente e maximizar os benefícios daqueles com acesso ao processo decisório governamental. Em alguns casos isso implica que o governo se torne uma cleptocracia; em outros casos, significa que o governo irá cartelizar a atividade econômica em favor dos partidos políticos mais influentes. Em raros casos o governo cria e faz cumprir um conjunto de regras do jogo que encoraja a atividade produtiva. O tempo envolve a interação entre experiência e aprendizado, e por sua própria natureza o processo de aprendizado impõe limites à previsão humana e a qualquer teoria de mudança dinâmica. Dito de forma simples, quanto mais rica a estrutura, mais provavelmente teremos sucesso em resolver os problemas. É 15 incluindo as interações recíprocas entre os motores da análise (mudança demográfica, estoque de conhecimento e instituições). Os desenvolvimentos institucionais—políticos, econômicos e sociais, por sua vez, refletiram o desenvolvimento de um sistema de crenças. De onde veio o sistema de crenças? Suas origens estão nas crenças religiosas (e nas reações a essas crenças) que evoluíram na alta idade média européia e na forma em que essas crenças, por sua vez, foram muito influenciadas pelas experiências específicas que caracterizaram essa parte do mundo. 2. As características de desempenhos diferentes das economias no lidar com o ambiente físico e com o ambiente humano levantam questões fundamentais sobre os padrões divergentes com que evoluíram essas economias e que resultaram no crescimento econômico, por um lado, e na estagnação, de outro. O tema envolve a dinâmica da mudança na qual as experiências de uma sociedade gradualmente modificam as crenças existentes e, portanto, o seu arcabouço institucional; o resultado pode ser instituições adaptativamente eficientes que respondem de maneira eficaz a mudanças no ambiente humano, ou estagnação e crescentes atitudes e políticas disfuncionais. É possível traçar os padrões sequenciais que produziram esses distintos padrões? 3. Entender o crescimento econômico moderno implica situar a análise realizada até aqui em um contexto mais amplo. Existe uma relação complexa entre a melhoria na nutrição, que permite que os seres humanos sejam mais produtivos; o crescimento do estoque de conhecimento útil aplicado à solução de problemas de escassez humanos; as instituições políticas formais e informais que induzem os seres humanos a se envolverem em atividades produtivas; as instituições econômicas que tornam os mercados de fatores de produção e de produtos eficientes, em um momento do tempo como ao longo do tempo; e o investimento em educação para aprimorar o capital humano—todos esses elementos contribuíram para o crescimento econômico moderno. Mas há também crenças não-racionais; tecnologias que produzem armas de destruição cada vez mais poderosas; e a persistente intolerância de crenças divergentes, com o consequente padrão de autodestruição humana. Quanto do crescimento econômico resultou de julgamentos acertados em contraste simplesmente com a sorte? 16 AS FONTES DA ORDEM E DA DESORDEM Estabelecer e manter a ordem social no contexto da mudança dinâmica tem sido um dilema antigo das sociedades, e continua a ser um problema central no mundo moderno. A mudança econômica produz mudanças na renda absoluta e relativa, no status econômico e na segurança dos indivíduos e grupos em uma sociedade e, portanto, cria um terreno fértil para a desordem. Ela é endêmica a todas as sociedades, pelo menos em algum ponto do tempo; mas, enquanto algumas sociedades rapidamente restabelecem uma ordem estável, em outras a desordem persiste por longos períodos de tempo e, mesmo quando a ordem é restabelecida, sua sobrevivência é extremamente frágil. A persistência da desordem é, em face disso, surpreendente, porque a desordem aumenta a incerteza e torna perdedora a maioria dos agentes. Não é tão surpreendente, contudo, quando é examinada no contexto da consciência humana. Temos não somente uma visão da forma com que uma economia e uma sociedade funcionam, mas uma visão normativa de como ela deveria funcionar e visões sobre como ela deveria ser reestruturada para funcionar melhor. Portanto, a consciência pode levar à criação de um conjunto de crenças que induzem os agentes a crer que a revolução é uma alternativa preferível à continuação do que é percebido como uma situação em deterioração. No outro extremo, a consciência pode levar a um conjunto de crenças na “legitimidade” da sociedade. A ordem é uma condição necessária, mas não suficiente, para assegurar o crescimento a longo prazo. É igualmente uma condição necessária, mas não suficiente, para o estabelecimento de uma variedade de condições subjacentes à liberdade pessoal e ao direito de propriedade que geralmente associamos com uma sociedade consensual ou democrática. A ordem pode ser estabelecida ou mantida por uma regra autoritária sem o consentimento dos governados, ou pode ser estabelecida e mantida pelo consenso dos governados. Os dois tipos constituem pólos opostos de um espectro possível de organização política e ocorrem raramente, se é que ocorrem, em sua forma pura. Governos autoritários e consensuais tendem a mesclar-se um com o outro no meio desse espectro, onde uma mistura de 17 coerção e normas sociais constitui a base da ordem. A coerção é uma parte essencial da ordem política consensual em que decisões que afetam os membros de uma sociedade são feitas por um número menor que a unanimidade dos membros. A desordem aumenta a incerteza porque os direitos e privilégios dos indivíduos e organizações ficam indefinidos, implicando a destruição dos relacionamentos de troca existentes tanto no mercado político como econômico; e a conformidade desaparece em consequência da desintegração das normas e/ou mudança no seu efetivo cumprimento. Ela pode resultar de mudanças que levam a uma redução do grau de coerção ou de regras, ou de um enfraquecimento das normas de cooperação que induz as organizações a tentar mudanças radicais nas regras do jogo. A chave para a manutenção da ordem ao longo de longos períodos de tempo e o rápido restabelecimento da ordem quando uma sociedade produz mudanças radicais é o estabelecimento de instituições de troca impessoal que imponham limites aos jogadores e ao jogo político. Esses limites incluem, primeiro, um sistema de crenças partilhadas sobre os fins legítimos do governo e os direitos dos cidadãos. Segundo, constituições bem- sucedidas limitam pelo menos em parte o papel da política, ao assegurar direitos aos cidadãos e impor limites ao processo de decisão do governo. Terceiro, direitos de propriedade e direitos pessoais devem estar bem definidos, de forma que fique evidente aos cidadãos quando esses direitos forem transgredidos. Quarto, o estado deve assumir compromissos críveis de respeitar esses direitos, assegurando assim proteção contra o oportunismo e a expropriação pelos governantes. Subjacente a essas proposições está uma matriz institucional que não somente especifica essas condições em regras formais, mas, igualmente importante, está apoiada em normas sociais fortemente aceitas e que imergem esses valores na cultura da sociedade. Como esse condicionamento cultural de uma sociedade geralmente se dá ao longo de gerações, torna-se difícil estabelecer uma ordem consensual estável em sociedades que passaram por persistente desordem.