Administração Publica no Brasil

Administração Publica no Brasil

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL: Do modelo burocrático ao gerencial1

Jainara de Aguiar Almeida2

Jannine Camara Soares e Soares

Resumo:

Este artigo tem por objetivo analisar a administração pública brasileira, bem como o processo de transição do modelo de administração publica burocrática para o modelo gerencial. Percebendo a importância do tema para compreender o papel do Estado na sociedade atual, trazemos as características de ambos além de seu processo de implantação e de como a partir de suas fragilidades dentro de um contexto histórico se deu a passagem de um modelo para o outro.

Palavras chaves: Reforma do Estado; Modelo Burocrático; Modelo Gerencial

INTRODUÇÃO

Em face às questões sociais, entendemos a substancial importância de perceber as funções do Estado frente às transformações advindas do atual meio de reprodução (capitalismo). Assim, segundo SIMÕES, 2009, p. 44:

“(...) a administração pública é a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para consecução dos interesses coletivos, abrangendo as funções exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atende, concretamente, às necessidades coletivas”.

Diante disso, percebemos que é de suma importância entender a transição do modelo de administração burocrática para o modelo gerencial a fim de entender a atual conjuntura da administração pública brasileira. Neste sentido concebemos este artigo mediante uma análise da caracterização do modelo de administração burocrático e posteriormente do gerencial.

Entendemos a administração burocrática como um modelo associado à burguesia industrial que visava à ampliação do processo de industrialização e no desenvolvimentismo, sendo esta considerada a primeira reforma nos padrões de administração pública. Percebemos que atualmente a administração pública está centrada no modelo gerencial, que emergiu como resposta às questões da crise do Estado nos anos 1980, tendo como objetivo a redefinição das funções do Estado e sua característica burocrática, assumindo um papel de facilitar o ingresso da economia nacional no sistema de competição internacional. Sendo esta uma primeira tentativa. Em 1995, o então Ministro Luis Carlos Bresser trouxe uma nova proposta de implantação do modelo de administração gerencial, a ser analisada neste artigo.

  1. CARACTERIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA E GERENCIAL

    1. Administração Burocrática

Surge na segunda metade do século XIX, vinculada ao Estado Liberal3, onde de acordo com PEREIRA, 1996, p. 4:

“(...) foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos (...) esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares que surgem no século XIX.”

Devido a estes fatores, surge a necessidade da criação de uma administração burocrática. Porém, para entender no que de fato consiste este modelo de administração faz-se necessário, a priori compreender o conceito de burocracia que segundo CHIAVENATO, 2003, p-258 significa: “Uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos”. Constituem princípios orientadores: a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, características estas que culminam no princípio do mérito profissional descrito por Max Weber. (PERREIRA, p- 4, 1996).

A burocracia brasileira, entre 1930 e 1986, estava presente na elite dirigente responsável pela promoção da industrialização, logo ligada aos empresários industriais. Vemos assim, que sempre esteve presente na administração do aparelho estatal, como grupo que integra o Estado e pressiona o mesmo, influindo assim na definição de suas políticas.

Mas, a partir de 1979 este quadro de industrialização entra num processo de estagnação, caracterizado por aumento da inflação e redução da renda per capita. Marcou ainda este período, a questão do choque do petróleo, aumento de juros e a queda das exportações brasileiras. Como afirma NÓBREGA, 2009, p. 2:

“O choque dos preços do petróleo entre 1973-1974 inaugurou uma longa fase de dificuldades para a economia brasileira, expressas no prolongado quadro de restrição externa. As relações de troca do Brasil com o resto do mundo, que haviam atingiram o seu ponto máximo em 1977, começaram a despencar isso não ocorreu em função apenas da elevação do preço do petróleo, como se costuma noticiar, mas principalmente porque os países centrais conseguiram impor o aumento dos preços de seus produtos numa proporção muito superior ao dos produtos exportados pela periferia”.

Percebemos em meio a esses fatores que o Brasil passa por um momento de crise fiscal, ligada ao modo de intervenção do Estado e a crise política que perpassa por três etapas.4

Face a este contexto, notamos um ensaio de reforma em 1967 no governo de Castelo Branco, caracterizada como primeira tentativa de implementação do modelo de administração gerencial, que visava a desburocratização5 e descentralização. Porém, esta não teve efetividade e gera muitas dúvidas se realmente pode ser considerada reforma uma vez que foi revertida.

Em 1994, no governo de Fernando Henrique Cardoso, percebemos que através do Plano Real tem-se inicio uma estabilização dos preços que irá resultar num avanço do crescimento. Posteriormente, em 1995, surge à inquietação de retornar a busca por uma segunda reforma que se denominara gerencial.

    1. Administração Gerencial

Surgiu na segunda metade do século XX, buscando meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado, sendo assim uma estratégia para reduzir custos visando tornar mais eficiente à administração dos serviços que eram de responsabilidade do Estado. Tem como características principais a visão voltada para o cidadão, numa busca por obtenção de resultados, fazendo uso da descentralização, do incentivo a criatividade e a inovação. Segundo Santos (1999 p. 13),

“Na administração gerencial, os resultados a serem alcançados devem ser negociados entre os formuladores da política pública e a instituição encarregada de implementá-la. Nesse sentido, a identificação precisa dos objetivos e metas a serem alcançados, assim como dos responsáveis pelo seu atingimento em todos os níveis da organização, justificará a celebração do contrato de gestão”.

Assim, no modelo gerencial percebemos a definição dos setores de atuação do Estado, além de competências e modalidades de administração adequadas a cada setor. Esta Reforma Gerencial teve três dimensões: institucional, cultural e de gestão.

Sua realização se utiliza de dois instrumentos: o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, e uma emenda constitucional, esta foi parte essencial da Reforma Gerencial, pois esta implicava mudanças institucionais fundamentais. Porém, o documento primordial para a reforma foi o Plano Diretor que continha o diagnóstico situacional.

Por se tratar de uma situação de interesse de toda a sociedade brasileira, foi necessário a realização de um debate nacional de enfrentamento e crítica a cultura burocrática, que até então dominava a administração pública. Onde também foram acentuados alguns aspectos da reforma sendo estes, a proposta de nova estrutura do aparelho do Estado, baseada na descentralização e a nova forma de gestão apoiada não na chamada à responsabilização através da gestão.

Segundo Luis Carlos Bresser Pereira, 2007, p-3, mentor, juntamente com sua equipe, da Reforma Gerencial de 1995:

“A solução para os grandes problemas brasileiros não era substituir o Estado pelo mercado, como a ideologia liberal propunha, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse ser um agente efetivo e eficiente de regulação do mercado e de capacitação das empresas no processo competitivo internacional”

Vemos que a necessidade de uma administração pública gerencial surge em meio a graves problemas relacionados a questões estruturais numa complexa pauta de mazelas sociais a serem solucionadas. Assim para que o Estado pudesse garantir os direitos sociais, seria necessário o fornecimento dos respectivos serviços de educação, saúde, previdência e assistência social para que os mesmos fossem realizados com eficiência. A eficiência de tais serviços tornava-se, inclusive, condição de legitimidade do Estado e de seus governantes.

Percebemos que no modelo de administração burocrática ocorria à estabilidade dos funcionários com a intenção de proteger os funcionários e o Estado em relação às práticas patrimonialistas6. Vemos que em muitos casos, o patrimonialismo gerava certo comodismo e ineficiência nos profissionais, além da existência de vínculos empregatícios ligados a questões políticas. Logo, esta característica resulta na inviabilidade na implantação de uma administração pública eficiente.

“No Brasil a extensão da estabilidade a todos os servidores público, ao invés de limitar apenas as carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimento dessa estabilidade de uma forma tal que a ineficiência, a desmotivação, a falta de disposição para o trabalho não pudessem ser punidos coma demissão, implicaram em um forte aumento da ineficiência do serviço público”

Com a Constituição Federal de 1988, visualizamos uma quebra nessa prática de empreguismo público ao pontuar a obrigatoriedade do concurso publico para ingresso em cargos públicos.

“(...) o retrocesso burocrático da constituição de 1988 foi uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis com ethos burocrático. Foi, além disso, uma conseqüência de uma atividade defensiva da alta burocracia, que, sentindo – se acuada, injustamente acusada, defendeu – se de forma irracional”.

REFERENCIAS

CARNEIRO, João Geraldo Piquet. Histórico da desburocratização. Desburocratização – Idéias Fundamentais. Brasília: Presidência da República, 1982

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração: uma visão abrangente da moderna administração das organizações - 7. ed. rev. e atual. - Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.

NÓBREGA, Leonardo Bruno Nascimento. Reflexões sobre o cenário econômico brasileiro na década de 1980. Disponível em: http://www.ebah.com.br/reflexoes-sobre-o-cenario-economico-brasileiro-na-decada-de-1980-doc-a24093.html Acesso: 03/06/10

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administração pública burocrática à gerencial. In: Revista do Serviço Público n° 47. Brasília, 1996.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Burocracia pública e reforma gerencial. In: Revista do Serviço Público n° comemorativo dos 50 anos. Brasília, 2007.

SANTOS. Alba Conceição Marquez dos. A administração pública gerencial. Artigo apresentado para a disciplina Administração Pública e Governo, ministrada pelo Prof. Mestre Gilcemar Oliveira, agosto de 2003.

SIMÕES, Carlos. Biblioteca básica do Serviço Social: Curso de direito do Serviço Social. 2 ed. – São Paulo: Cortez, 2009.

1 Artigo apresentado a disciplina de Administração e Supervisão em Serviço Social, ministrado pela Profª Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa, do departamento de Serviço Social da Universidade Federal do Maranhão.

2 Alunas do 6° Período do curso de Serviço Social da Universidade Federal do Maranhão

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4 De acordo com Pereira, 1996, p. 3: A crise política teve três momentos: primeiro, a crise do regime militar – uma crise de legitimidade; segundo a tentativa populista de voltar aos anos 50 – uma crise de adaptação ao regime democrático; e finalmente, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor de Mello – uma crise moral.

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5 Os primeiros anos da Reforma Administrativa de 1967 foram desburocratizantes, no sentido que o termo viria a adquirir anos mais tarde: a ênfase na descentralização administrativa, na delegação de competência e no reforço da autonomia das entidades da administração indireta, em particular das empresas estatais. (CARNEIRO, 1997, p. 3)

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