Orçamento publico mpu tecnico 2010

Orçamento publico mpu tecnico 2010

(Parte 1 de 2)

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AULA 04 – ORÇAMENTO PÚBLICO

1 – LEGISLAÇÃO DE DIREITO ORÇAMENTÁRIO

Quem já estudou direito constitucional sabe que no Brasil vige o princípio da hierarquia constitucional, pois temos um modelo de constituição rígida, onde a carta política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo qual todas as normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além de rígida, a nossa constituição é analítica, ou seja, adentra em vários aspectos da vida estatal de forma minuciosa. Assim, o ordenamento orçamentário pátrio é altamente calcado em sua matriz constitucional que está nos artigos 165 a 169. O estudante deve ler atentamente estes artigos para se situar na questão orçamentária nacional.

Além da Constituição, outra fonte importante para o direito orçamentário pátrio é a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Orçamento e Contabilidade Pública. A Lei 4.320/64, que se aplica à administração pública das três esferas e dos três poderes, foi publicada originalmente como lei ordinária, entretanto, em face de atual constituição exigir para as matérias que ela regulamenta lei complementar, a Lei 4.320/64 foi recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 como lei complementar. Senão vejamos:

“Art. 165, § 9º Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e da LOA”

É bom ter atenção a este fato. A Lei 4320/64 é uma lei ordinária, mas tem status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por lei complementar e não mais, desde a vigência da nova constituição, por lei ordinária nem por medida provisória.

A Lei 4320/64 não se aplica às empresas estatais que não recebam recursos da

União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas à Lei 6404/76 (Lei das sociedades anônimas – SA).

Cumpre ressaltar que as leis orçamentárias (lei orçamentária anual, lei de diretrizes orçamentárias e plano plurianual) são leis ordinárias, mas possuem rito processual de tramitação e aprovação no Poder Legislativo diverso do das demais leis ordinárias, como veremos no tópico sobre o Ciclo Orçamentário. A título de exemplo dessas diferenças, podemos citar o fato de que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas, separadamente, em cada uma das casas.

Além disso, é preciso lembrar que a CF/8 veda a edição de medida provisória sobre planos plurianuais (PPA), diretrizes orçamentárias (LDO), orçamentos anuais (LOA) e créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1º, I, d).

Assim, matérias orçamentárias não podem ser regulamentadas por medida provisória, exceto a abertura de créditos extraordinários para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou

PROF. FERNANDO GAMA w.euvoupassar.com.br w.epicocursos.com calamidade pública. Os créditos extraordinários podem, nos termos da Lei 4.320/64, como veremos no tópico sobre o princípio da legalidade à frente, ser abertos por decretos em Estados e Municípios. A lei delegada, sem exceções, não pode tratar destes assuntos.

Resumindo:

1) A Lei 4.320/64, editada como lei ordinária, hoje trata de normas gerais de direito financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar pelo atual ordenamento jurídico constitucional, não podendo mais ser alterada por lei ordinária ou medida provisória.

2) O PPA, LDO e LOA são leis ordinárias, em que pese terem tramitação e aprovação no Congresso Nacional diversa das leis ordinárias comuns: por exemplo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas, separadamente, em cada uma das casas.

É vedada a edição de medida provisória sobre questão orçamentária, à exceção de créditos extraordinários. Lei delegada também não pode tratar de assuntos orçamentários.

1.1 - INSTRUMENTOS NORMATIVOS DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO (Artigos 165 a 169 da Constituição Federal)

A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento, em seu artigo 165:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; I - as diretrizes orçamentárias; I - os orçamentos anuais”.

IMPORTANTE: O PPA e a LDO são inovações da CF/8.

Cabe a lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e da LOA.

Os projetos de lei desses instrumentos de planejamento são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da República, no caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e Municípios respectivamente, podem encaminhá-los ao Congresso Nacional.

IPC – A CF/8 veda a edição de medida provisória sobre: PPA, LDO, LOA e créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1º, I, d).

Assim essas matérias não podem ser regulamentadas por MP, exceto abertura de créditos extraordinários para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as

ATENÇÃO: Os projetos do PPA, LDO e LOA são de iniciativa exclusiva do chefe do poder executivo.

PROF. FERNANDO GAMA w.euvoupassar.com.br w.epicocursos.com decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A lei delegada, sem exceções, não pode tratar destes assuntos.

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

1.1.1 - Plano Plurianual – PPA

A lei que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada: DOM.

- as Diretrizes

- os Objetivos e

- as Metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

FIQUE LIGADO, é importante decorar o DOM, pois os examinadores tentam confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO.

O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira.

ATENÇÃO CONCURSEIRO! Quando as bancas examinadoras falam em planejamentos estão se referindo ao PPA e quando falam em orçamento estão se referindo à LOA.

A elaboração dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim como a elaboração das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, serão realizados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

No caso da União, o projeto do PPA será encaminhado, pelo presidente ao legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato.

Os Estados, o Distrito Federal e os municípios poderão fixar, nas suas constituições e leis orgânicas, respectivamente, prazo diverso do estabelecido na Constituição Federal, em caso omisso deverá ser obedecido o prazo estabelecido na CF/8.

O poder legislativo deverá devolver o PPA aprovado para sanção até o encerramento da sessão legislativa (2/12, conforme artigo 57, da CF/8). Atenção: o período de encerramento da sessão legislativa foi alterado recentemente pela EC 50/2006.

FIQUE LIGADO! Legislatura - Período de 4 anos (parágrafo único, art. 4, CF)

Sessão Legislativa - Será de 02 de fevereiro a 2 de dezembro (art. 57, CF).

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Período Legislativo - 1º período: vai de 02 de fevereiro a 17 de julho (art. 57, CF). 2º período: vai de 1º de agosto a 2 de dezembro (art. 57, CF).

O projeto do PPA poderá receber emendas dos parlamentares, apresentadas na

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que depois de votado na comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na forma de regimento comum.

A vigência do PPA é de quatro anos, porém inicia-se no segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo, e termina no primeiro ano do mandato subseqüente. Assim, apesar da duração do plano plurianual ser de quatro anos não coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo. O objetivo dessa metodologia é assegurar um mínimo de continuidade administrativa.

(CESPE – ACE/TCU – 2004) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Afirmativa incorreta, a vigência do PPA não coincide com a do mandato do chefe do Poder Executivo.

Vigência do Mandato atual 1º Ano 2007 2º Ano 2008 3º Ano 2009 4º Ano 2010

Novo mandato

Vigência do PPA atual 1º Ano 2008 2º Ano 2009 3º Ano 2010 4º Ano 2011

Vigência do PPA anterior 1º Ano 2004 2º Ano 2005 3º Ano 2006 4º Ano 2007

1.1.2 - Lei De Diretrizes Orçamentárias – LDO

A lei de diretrizes orçamentárias conterá, segundo o art. 165 da Constituição Federal:

as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; orientará a elaboração da lei orçamentária anual, e

MUITO COBRADO EM CONCURSOS: o presidente da república pode encaminhar mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no projeto do PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

PROF. FERNANDO GAMA w.euvoupassar.com.br w.epicocursos.com disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A LDO, inovação da Constituição Federal de 1988, é o instrumento norteador da

LOA, ela é responsável pela conexão entre o plano estratégico das ações governamentais (plano plurianual) e o plano operacional (orçamento anual).

O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder executivo, ocorrerá até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, até o dia 15/04, e será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que ocorre no dia 17/07, que não será encerrada sem a aprovação do projeto.

A doutrina majoritária defende que a vigência da LDO é anual, ou seja, vigora por um período de 12 meses, porém muitos entendem que a LDO possui eficácia formal por mais de um ano, tendo em vista que ela começa a vigorar no segundo período legislativo de cada ano e vai até o término do período legislativo seguinte.

No congresso nacional, o projeto da LDO poderá receber emendas dos parlamentares, desde que compatíveis com o PPA. As emendas serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde receberão parecer prévio para serem submetidas ao plenário do congresso, na forma de regimento comum.

O Presidente da República, a exemplo do que ocorre no PPA, também poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto da LDO, enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

Com a edição da Lei complementar 101 de 04 de maio de 2000, a LDO teve a suas funções ampliadas, por força do artigo 4º, passando a ter maior relevância. Entre suas novas funções destacam-se:

equilíbrio entre receita e despesa; critérios e formas de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos orçamentários; anexo de metas fiscais e de riscos.

Destaque especial merece o § 1º, do artigo 4º, da LRF que define que Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, que conterá as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

ASSUNTO RECORRENTE EM PROVAS DE CONCURSOS: a LDO deverá conter o anexo de metas fiscais e de riscos fiscais, também é bastante cobrado em concursos o conteúdo do anexo de metas fiscais.

O § 2º do artigo 4º determina ainda que o anexo conterá:

PROF. FERNANDO GAMA w.euvoupassar.com.br w.epicocursos.com avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

avaliação da situação financeira e atuarial dos:

• regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

• demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

17/07/X117/07/X2

1.1.3 - Orçamento Anual – LOA

A lei orçamentária anual compreende a programação das ações a serem executadas, visando atingir as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no plano plurianual. É o cumprimento ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonância com a LDO e com a LRF.

A constituição federal trata dos orçamentos públicos anuais estabelecendo que a lei orçamentária compreenderá:

o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

IMPORTANTE! A lei de diretrizes orçamentárias conterá: Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

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A constituição federal inovou ao criar três esferas de orçamento: esfera fiscal, de investimentos das empresas estatais e da seguridade social. O orçamento fiscal e o orçamento de investimento, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

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