Avaliação dos danos ambientais e socioeconômicos originados pela queima do gás natural no processo produtivo do petróleo no Brasil

Avaliação dos danos ambientais e socioeconômicos originados pela queima do gás...

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1 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia

Avaliação dos danos ambientais e socioeconômicos originados pela queima do gás natural no processo produtivo do petróleo no Brasil1

Magnum Seixas Sacramento2

Resumo: Este trabalho tem como escopo a análise dos danos ambientais e socioeconômicos gerados pela queima de gás na indústria petrolífera. É apresentado o cenário mediante dados informações da produção de gás no Brasil e sua evolução entre os anos de 2000 a 2010, assim como os avanços da legislação brasileira incidente sobre o setor. O enfoque é direcionado as externalidades geradas pelas atividades petrolíferas e da conseqüente eliminação do gás, um recurso natural não renovável. O estudo demonstra as políticas propostas para inibição da prática e os efeitos que tais medidas podem surtir sobre a produção e a eficácia sobre os distintos sistemas de produção de petróleo no Brasil, a produção em terra e no mar. O resultado tende a ser a adoção de políticas díspar para os sistemas de produção, devido as peculiaridades intrínsecas aos sistemas. Discuti-se especialmente, a adoção de tributos incidentes sobre a queima de gás e de políticas subsidiárias as concessionárias dispostas a mitigarem a subutilização do gás.

Palavras-chaves: Indústria petrolífera. Subutilização do gás natural. Danos ambientais e socioeconômicos. Internalização de externalidades negativas.

1 Artigo elaborado em matéria Política e Planejamento Econômico, do curso de Economia da

Universidade Federal da Bahia (UFBa).

2 Graduando em Economia pela UFBa.( magnumsacramento@hotmail.com)

2 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia

Introdução

Nos últimos anos o Brasil foi marcado pelas descobertas de gigantes campos petrolíferos, podendo figurar com a 6ª maior reserva do mundo e possivelmente um exportador liquido da commodity. Nos campos brasileiros a acumulação do óleo está geralmente associada ao gás, o que submete a uma produção correlata dos hidrocarbonetos. No processo de extração do petróleo, quando este é o objeto fim, uma das técnicas praticadas pela indústria é a queima do gás, que ocorre por diversos fatores. O primeiro e mais habitual é quando a acumulação do produto no reservatório não justifica a instalação de uma infraestrutura para destiná-lo ao mercado consumidor. Outro fator está ligado à contração da demanda e a queda do preço do produto que induz às operadoras a prática de eliminação do gás, assim como controle de segurança da produção, problemas técnicos e de manutenção de equipamentos.

A produção média brasileira de gás em 2009, segundo a Agência Nacional do Petróleo (ANP), foi de 57.921.972 metros cúbicos por dia (m³/dia), enquanto a demanda nacional foi de 51.575.745 m³/dia3. Mesmo possuindo uma produção que seria suficiente para atender a demanda brasileira, em termos absolutos, a importação de gás natural atingiu 23.406.033 m³/dia. Isto decorre do fato de apenas 5% da produção total esta disponível para o mercado, pois 20,4% do gás produzido foram utilizados para reinjeção nos campos de produção, 16,2% foram de queimas e perdas e 14,4% serviram para o abastecimento das próprias unidades de produção4.

Considerando que o preço médio do metro cúbico do gás em 2009 correspondeu a US$ 0,20 e que se descartou mediante queima em todo o ano, 3,5 bilhões de metros cúbicos a perda atingiu aproximadamente US$ 700 milhões, cerca de 40% do valor das importações de gás. Neste mesmo ano o Brasil se colocou com o 8ª lugar em queima de gás no mundo, após ampliar em 65% quando comparado a 2008. Em 2007 ocupava a 17ª posição. No sentido inverso, a Rússia que é a principal poluidora mundial neste segmento, diminui em 10% a queima de gás entre 2008 e 2009.

No Brasil o mercado está fundamentalmente concentrado na Petrobras. A empresa justifica o crescimento da queima de gás em conseqüência de novas instalações que por questões técnicas de segurança exige a eliminação do gás até que se estabilize o escoamento da produção do petróleo. Assim como pelas paradas para manutenção, renovação e certificação de segurança e realização de testes em plataformas. Como o sistema de transporte do gás no Brasil é quase que totalmente realizado por gasodutos, qualquer contingência

3 A demanda interna foi obtida pela soma do gás produzido e disponível internamente acrescido do importado.

4 Refere-se ao consumo das Unidades de Processamento de Gás Natural (UPGN) e áreas de produção.

3 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia logística implica na queima do gás na fonte. Ainda segundo informações da empresa a meta é que 92% do gás produzido sejam aproveitados até o final de 2010, para tanto os investimentos desde 2001 para aproveitamento de gás já se totalizaram aproximados US$ 400 milhões (PETROBRAS, 2010).

O debate concernente aos danos ambientais e socioeconômicos em conseqüência da produção petrolífera vem adquirindo proporções relevantes na comunidade internacional, ampliando as pressões pela internalização dos problemas pela indústria do petróleo. Dois aspectos fundamentais estão no cerne do debate, o primeiro de caráter ambiental e está diretamente ligada a emissão de gases poluentes na atmosfera e suas implicações. O segundo refere-se à eliminação de um recurso natural não-renovável, com fortes implicações socioeconômicas tanto para a atual geração como para as futuras.

O consenso a cerca da necessidade de mitigar a queima de gás pelas petroleiras, avançam com o comprometimento destas ultimas de alcançarem taxas aceitáveis de emissão de poluentes. Entre os governos o sentido é da elaboração de políticas que articulem mecanismos que internalizem aos custos das empresas os problemas causados pela eliminação do gás e sejam capazes de inibir a prática deste processo. Criação de fundos para reparação de possíveis danos e tributos sobre a produção descartada pela queima do gás surgem como instrumentos amplamente difundidos e propostos. No estado do Rio de Janeiro, uma das propostas posta a apreciação na Assembléia Legislativa estadual é a incidência de uma alíquota de ICMS 6% sobre o gás descartado por queima (ESTADÃO, 2010).

Por mais tentador que seja a criação de tributos, especialmente no Brasil, não é a melhor solução apontada para os casos no geral. A existência de duas formas distintas de produção de petróleo e gás no país, em campos terrestres (basicamente maduros) e nos campos off shore, revela que as políticas governamentais devem ser conduzidas com instrumentos distintos nos dois modelos de produção. Em grandes campos de produção, como os das bacias marítimas, as políticas de expansão tributária podem surtir efeito com o encarecimento da queima do gás, gerando um maior aproveitamento do recurso que no Brasil esta concentrando nestas regiões. Contudo, nos campos maduros políticas de apoio e bonificação para os produtores que utilizam o gás para métodos de recuperação de reservas podem gerar resultados mais eficientes, adquirindo caráter de estímulo, uma vez que se trata de produções menos rentáveis e com participação crescente de pequenos operadores.

A legislação Nacional direcionada a queima do gás

A prática da queima de gás no Brasil atravessou por transformações nos últimos anos, em especial após a emergência de marcos regulatórios mais

4 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia penosos economicamente aos agentes praticantes. Segundo PEREIRA e LIMA (2010), “Em princípio, em função da relevância dada ao óleo cru, à queima deu-se muitas vezes indiscriminadamente. Hodiernamente, os excessos constatados já fazem com que apareçam iniciativas que apregoem a mudança desse comportamento nocivo da indústria.”

A Lei 9478/1997, conhecida como Lei do Petróleo, criou a ANP que possui função reguladora, fiscalizadora e concedente das atividades relacionadas aos hidrocarbonetos fósseis no Brasil. A agencia possui critérios jurídicos para regular e autorizar a queima do gás. Segundo estes critérios a concessionária não arcará com compensações quando a queima for realizada por questões de segurança ou de comprovada necessidade operacional. Isto é, não será incluída nos cálculos dos royalties a produção de gás destinado a queima que estiver nos limites de razoabilidade e compatíveis as praticas usuais da indústria do petróleo, fato que não extingue a exigência prévia da ANP. (PEREIRA e SILVA, 2010, pg.9) Em caso contrário ao apresentado nos critérios da ANP, se caracterizado a queima fora do padrão, há de se computar a produção descartada para incidência de royalties.

Apesar dos avanços no campo regulatório, a queima de gás na produção de petróleo é persistente e se amplia no Brasil. Demonstrando que a condescendência da ANP as solicitações de queima de gás e a incidência dos royalties sobre aqueles que descumprem os critérios da agência, não conseguem desempenhar o papel de inibidor do processo de subutilização do recurso natural. A expansão da eliminação de gás pelas petroleiras no Brasil cresceu 4% entre os anos 2000 e 2009.

Diante deste cenário de ineficiência dos mecanismos que buscam suavizar os impactos, não internalizados, causados pela indústria petrolífera, alavanca as pressões internacionais em prol da produção ambientalmente sustentável e abre caminho para a tentadora e oportunista ampliação da carga tributária sobre o segmento no Brasil.

O avanço neste campo está relacionado à incidência do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que possui como principal beneficiário os estados. É uma discussão nada trivial e os principais imbróglios estão da dimensão jurídica do tributo e a sua validade para a atividade de queima de gás. Para a corrente jurista contrária, a vinculação não é valida e seria inconstitucional, uma vez que, embora o conceito de “circulação” possa ser bem empregado na atividade, o de “mercadoria” não se aplica, visto que não há comercialização. Segundo PEREIRA e SILVA (2010), “Se o possuir com a finalidade de vendê-lo dando impulso à cadeia produção-consumo, então, se caracterizará como mercadoria, do contrário, será somente um bem móvel.”

5 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia

Aos grupos favoráveis a incidência do tributo a produção de gás eliminada, justifica que quando o Estado concede reservas de recursos naturais para a exploração por terceiros, são os interesses da sociedade e o desenvolvimento da nação que estão em jogo. Ainda para PEREIRA e SILVA (2010), “É tal que o contrato de concessão é cercado de instrumentos jurídicos que estabelecem obrigações relativas ao cumprimento de metas de desenvolvimento dos campos, prevendo a sua retomada pela União em caso de descumprimento das metas pelo concessionário.” Desta forma a concessionária deve ter sempre em vista a disponibilidade do recurso no mercado, pois não é de interesse social a subutilização de recursos naturais não-renováveis. Assim sendo, quando a empresa encara o processo de licitação das áreas de petróleo e gás tem o conhecimento que a lavra deve ser realizada, e o recurso extraído utilizado e disponibilizado ao mercado, dando continuidade a cadeia que tem por sentido produtor-consumidor.

Este trabalho não comporta e nem é foco de uma discussão dessa magnitude no âmbito jurídico da tributação do gás eliminado pelo processo de produção do petróleo. Esta breve consideração foi resgatada para se discutir o impacto de uma possível tributação sobre a queima de gás nos dois diferentes processos de produção de petróleo e gás no Brasil, em campos em terra e nos campos localizados em mar. A próxima seção traçará o cenário da produção de gás nessas distintas modalidades.

Os números da produção e queima de gás no Brasil

O quadro 1 aponta que entre os anos 2000 e 2009 houve uma elevação significativa da produção de gás natural no Brasil, um crescimento na ordem de 60%. Embora tenha sido expressivo o crescimento não acompanhou o crescimento da demanda no período, que superou os 175%, e foi notadamente suprida com o crescimento das importações (elevação superior a 400% na série histórica). A necessidade de importação não esta fundamentada exclusivamente no descompasso entre demanda e produção, mas sim na oferta disponível internamente. A produção anual em 2009 foi de 21,1 bilhões de m³, superior a demanda interna que correspondeu a 18,8 bilhões de m³.

6 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia Quadro 1- Evolução da produção de gás no Brasil

A necessidade expansiva de importação é decorrente da atual capacidade de aproveitamento da produção, equivalente a apenas 80%. Como apresentado no Gráfico 1, as queimas e perdas representaram em volume 40% de todo o gás importado em 2009, sendo um indicador significativo, uma vez que apenas 48% da produção nacional esta disponível no mercado. Isto porque 20,6% da produção foi reinjetada nos poços para ampliar a produção de petróleo, e mais 14,6% foi utilizada para alimentação das próprias unidades de produção.

Grafico1 – Evolução da importação e queima de gás (em US$)

Fonte: Elaboração própria com base em informações da ANP

A relação queima/produção de gás a partir de 2002 passou a recuar, saindo naquele ano de 18,7% para a faixa de aproximadamente 10% entre os anos de 2003 e 2008, voltando a elevar-se em 2009, quando atingiu 16%5. O resultado apresenta ligeira melhora no quadro, uma vez que durante este período conseguiu ampliar a produção destinada ao mercado interno. A ampliação do aproveitamento do gás no período mencionado está diretamente relacionada à ascensão do preço do gás, tanto que a própria reinjeção também foi reduzida. Este fato deixa explícito que o cenário econômico, assim como os preços

5 Nos quatro primeiros meses de 2010 a relação queima/produção de gás esteve em 17%.

7 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia relativos destas commodities, está também determinando o grau de aproveitamento de gás pelas concessionárias, ao contrário das justificativas destas últimas, e que se comprovado, mostra um descumprimento dos critérios jurídicos da ANP para inibir a queima do gás por questões mercadológicas. Como verificado no gráfico 2, no ano de 2009 o preço médio do gás caiu em 25% em relação a 2008 ,a queima foi ampliada em 56%6.

Gráfico 2 – Evolução do preço de importação do gás (em US$)

Fonte: Elaboração própria com base em informações da ANP

O descarte do gás ocorre com intensidade maior na produção off shore. Como observado no quadro 2, a produção de gás natural no Brasil esta atualmente concentrada no mar, representaram em 2009, 71,4% de toda produção nacional e 84,4% da produção disponível internamente, mas também, foram responsáveis por 91,3% das queimas e perdas de gás natural. Este indicador expressivo para campos off shore, que elimina sem aproveitamento cerca de 20% da do gás produzido, é justificado pelas empresas produtoras ao elevado custo de estabelecer infra-estrutura ligando a produção no alto mar ao consumidor.

Já os campos terrestres representaram 28,6% da produção nacional, mas apenas 8,7% das queimas e perdas do gás produzido e a relação queima/produção destes campos, equivalente a 4,9%, foi bastante inferior a nacional (2,7%). Este acontecimento esta relacionado à característica dos campos de produção em terra, a maior parte deles são maduros. Como são campos que se encontram em estágios avançados de produção demandam de estímulos artificiais para elevação da produção, que sob suas condições naturais tendem ao declínio. Os estímulos artificiais comumente utilizados, também conhecidos como métodos de recuperação secundária, que envolve a

6 Em 2008 a queima representava 10,1% do gás produzido, em 2009 passou a 16,2%.

8 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia injeção de água ou gás e conseguem elevar a recuperação em até 45% de óleo do campo (Rocha et al, 2003).

Este aspecto peculiar auxilia a explicar a menor queima de gás em campo terrestre, alem de naturalmente ter um custo inferior para estabelecer infraestrutura de transporte do gás. A aplicação de métodos de recuperação de óleo é fundamental para a manutenção das atividades com rentabilidade nos campos maduros e até por isso 59,1% do gás produzido nestes campos são reinjetados, representando 82,1% da reinjeção de gás no Brasil. Quadro 2 – Produção de gás natural no Brasil segundo localização, ano 2009

Os quadro 3 e 4, apresentam a evolução de 2000 a 2009 da produção de gás natural nos campos em mar e nos campos terrestres. A série histórica aponta para uma evidente tendência de centralização da produção de gás nos campos marítimos. A produção em terra que em 2004 chegou a representar 48% da nacional representou em 2009 apenas 28%. Isto porque, enquanto o gás nacional originado no mar cresceu 87,5% entre 2000 e 2009, a produção em terra expandiu-se somente 15,5% no mesmo período. O indicador mais relevante nesta tendência é que a produção disponível para o mercado dos campos terrestres caiu 32% em conseqüência da maior reinjeção de gás nos campos, que no período cresceu 80%. O fato positivo é que a produção on shore conseguiu recuar a queima de gás em 17,1% e manteve praticamente estável o consumo realizado pelas próprias unidades de produção (evolução de 6,8%). No sentido contrário, nos campos off shore houve aumento de 5,5% da queima e perdas de gás e de 109% de consumo realizado nas unidades produtoras. Quadro 3 – Evolução da produção de gás em campos marítimos no Brasil

9 Política e Planejamento Econômico – Universidade Federal da Bahia Quadro 4 – Evolução da produção de gás em campos terrestres no Brasil

Externalidades negativas da produção de gás no Brasil

Para KNIGHT e YOUNG (2006), “Externalidade é quando as ações de alguns agentes interferem no bem estar dos demais, sem que haja a devida incorporação dos benefícios ou custos criados por parte dos responsáveis por essas ações. No primeiro caso a externalidade é dita positiva e no segundo é negativa”. As atividades petrolíferas geram externalidades, positivas e negativas. As positivas mais evidentes são de caráter econômico, quando em diversas situações a implementação destas atividades geram economias externas as demais firmas (correlatas, de apoio ou não), provocando dinamismo econômico na região de atuação.

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