Ação popular

Ação popular

Daniele de Almeida Campos

AÇÃO POPULAR

CONCEITO E FINALIDADE

Qualquer cidadão é parte legitima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe... ART 5º, LXXII.

O art 5º estabelece uma das formas de o cidadão exercer a soberania popular tão bem descriminada no art 1º parágrafo único da CF.

No exercício desta função fiscalizadora o cidadão tem a oportunidade de defender diretamente os interesses de seu patrimônio. É um instrumento de defesa dos interesses da sociedade, utilizável por qualquer de seus membros. Ela não tutela direitos individuais, se restringe somente aos interesses da comunidade, ou seja, os direitos difusos onde o único beneficiário desta ação é o povo. Porém referente a esta posição há varias divergências, onde alguns doutrinadores como José Afonso da Silva coloca que a ação popular consiste num instituto de democracia direta, e o cidadão que a intenta fá-lo em nome próprio, por direito próprio, na defesa de direito próprio. Canotilho entende que a ação popular traduz-se, por definição num alargamento da legitimidade processual ativa a todos os cidadãos, independentemente de seu interesse individual ou da sua relação especifica com os bens ou interesses em causa.

“Ação popular é o meio constitucional posto a disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos - ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais (sociedades de autonomia mista, empresas públicas, serviços sociais autônomos e entes de cooperação) e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público.” Hely Lopes Meireles.

A ação popular tem como finalidade a repreensão e a prevenção de atividades administrativas ilegais e lesivas ao patrimônio público. A interpretação doutrinaria conceitua que como meio preventivo a ação poderá ser ajuizada antes da consumação dos efeitos lesivos, como meio repressivo, poderá ser proposta depois da lesão para reparação dos danos.

REQUISITOS

  • Cidadania: Devido ao fato de que esta ação se funda essencialmente no direito político do cidadão, caracteriza-se um requisito subjetivo, onde somente tem legitimidade para propor a ação popular o cidadão brasileiro, munido de seu titulo eleitoral.

  • Ilegalidade ou ilegitimidade do ato a invalidar: Que o ato seja obrigatoriamente lesivo ao patrimônio público, seja por ato de ilegalidade, ou imoralidade.

  • Lesividade do ato ao patrimônio público: O ato ou omissão necessita causar danos ou prejudicar a Administração pública, bem como ofender bens ou valores artísticos, culturais, ambientais ou históricos da sociedade.

Estes requisitos pressupõem a ação, sem eles não se viabiliza a ação popular.

OBJETO DA AÇÃO

O objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público, praticado por entidades públicas centralizadas ou não, bem como, pelas pessoas jurídicas de direito privado que o Estado tenha interesses econômicos predominantes.

Ainda poderão estar sujeitos à extinção por meio de ação popular os atos que contenham alguns dos seguintes vícios: incompetência de quem os praticou; vícios de forma; ilegalidade do objeto; inexistência dos motivos; ou desvio de finalidade, ou tenham sido praticados por autoridade incompetente (lei nº4. 717\65 art 1º).

Ainda em relação ao objeto Hely Lopes Meirelles aponta que “dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio publico podem estar até mesmo a lei de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as conseqüências imediatas de sua atuação, como a que desapropria bens, a que concede isenções, a que desmembra ou cria municípios, a que fixa limites territoriais e outras desta espécie”. Também ressalta que é incabível ação popular contra lei em tese.

PARTES

LEGITIMADO ATIVO

Com efeito, qualquer cidadão, seja brasileiro, naturalizado (e inclusive o português equiparado ao brasileiro no gozo de seus direitos políticos), poderá promover a ação popular.

A legitimação ativa pressupõe o livre gozo dos direitos políticos do cidadão.

Neste sentido, cabe observar o disposto no parágrafo terceiro do art. 1o da Lei 4.717/65, ao mencionar que a prova da cidadania, para o ingresso da ação, será feita com a apresentação do título eleitoral ou de documento correspondente, como é o caso do português equiparado necessitando de certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e título de eleitor.

Quanto à natureza da legitimidade ativa, a doutrina tem se dividido acerca do caráter extraordinário ou não de tal legitimidade, como exposto no tópico Conceito e finalidade desta presente pesquisa.

De forma majoritária, no entanto, tem se entendido pela caracterização de espécie de substituição processual, tendo em vista que o cidadão, como autor da ação, estaria agindo em nome da coletividade na proteção ao patrimônio público.

Nas palavras de Hely Lopes Meirelles “tal ação é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus membros. Por ela não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficiário direto e imediato desta ação não é o autor; é o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidadão promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição Federal lhe outorga”.

Alexandre de Moraes, no entanto, discorda da opinião majoritária, ao defender a natureza da ação popular como um instrumento de soberania popular, consoante a previsão contida nos artigos 1o e 14 da Constituição Federal. Deste modo, tratar-se-ia, simplesmente, de uma “legitimidade ordinária ampliada”, já que o cidadão, na defesa de direito individual próprio (o de participação e de fiscalização do patrimônio público), poderia ingressar com a ação. Segundo Vicente Greco Filho, trata-se de uma defesa de direito individual, caracterizada pela sua forma indireta.

No que se refere à execução, caberá ao Ministério Público, de forma subsidiária, promover na forma do art. 16 da lei 4.717/65.

O Ministério Público é incumbido de zelar pela regularidade do processo e de promover a responsabilidade civil e criminal dos responsáveis pelo ato ilegal e lesivo ao patrimônio público, manifestando-se em relação ao mérito com total independência funcional, conforme dispõe o art 127 §1º da Constituição. Porém este enquanto instituição não possui legitimação para o ingresso de ação popular.

LEGITIMADO PASSIVO

Conforme o art. 6º da Lei 4.717/95, a ação popular será proposta “contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo”.

O art. 6º § 2º dispõe que em qualquer caso, a ação deverá ser dirigida contra a entidade lesada, os autores e participantes dos atos e os beneficiários do ato lesivo ao patrimônio público.

COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO

Hely Lopes Meirelles tem uma visão bem ampla da competência para processar e julgar ação popular, onde a seu ver esta competência é determinada pela origem do ato a ser anulado, aplicando-se as regras constitucionais e legais de competência.

Se este foi praticado, autorizado, aprovado ou ratificado por autoridade, funcionário ou administrador de órgão da União, entidade autárquica, ou paraestatal da União ou por ela subvencionada a competência é do Juiz Federal da Seção Judiciária em que se consumou o ato. Se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade do Estado ou por ele subvencionado a competência é do Juiz que a organização judiciária estadual indicar como competente para julgar as causas de interesse do Estado. Se por sua vez foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade de Município ou por ele subvencionado a competência é do Juiz da comarca que a que o município interessado pertencer e que, de acordo com a organização judiciária do Estado respectivo, for competente para conhecer e julgar as causas de interesse da Fazenda Municipal (Lei n. 4.717, art 5º, e Lei n. 5.010/66, arts. 10 a 15).

NATUREZA JURÍDICA DA DECISÃO

A natureza da decisão na ação popular ensina Alexandre de Moraes, visa tanto à anulação do ato impugnado quando à condenação dos responsáveis e beneficiários em perdas e danos.

Sendo a ação popular procedente as conseqüências condenatórias são:

  • Invalidade do ato impugnado;

  • Condenação dos responsáveis e beneficiários e perdas e danos;

  • Condenação dos réus às custas e despesas com a ação, bem como honorários advocatícios;

  • Produção de efeitos coisa julgada erga omnes.

Por outro lado quando esta é julgada improcedente, devem-se perquirir a razão da improcedência, para se analisarem seus efeitos. Avaliada a improcedência, esta pode resultar em coisa julgada, ou haverá a possibilidade de ajuizamento de nova ação popular com o mesmo objeto e fundamento em busca da verdade real.

POSSIBILIDADE DE MEDIDA LIMINAR OU CAUTELAR

A possibilidade de concessão de medidas liminares encontra previsão legal no parágrafo 4º do art. 5º da Lei 4.717/65 (introduzido pelo art 34 da Lei 6.513 de 20.12.77), que assim dispõe: “Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”. Porém para Hely Lopes Meirelles não se pode aplaudir o citado artigo, visto que ele foi feito sem a exigência de requisitos mínimos para a concessão de liminar, nem fixação de prazo para sua vigência, nem indicação de resumo cabível neste despacho.

Na visão de Hely Lopes sem estes condicionamentos, a liminar ao disponibilizar-se como instrumento de proteção ao bem jurídico tutelado, pressupõe uma ameaça à administração, pela sempre presente possibilidade de paralisação de suas obras e serviços (sem limites legais e sem prazo) dependendo única e exclusivamente da decisão judicial. A lei n. 8.473, de 30.06.92 que determina em seu art 1º parágrafo 3º, que: “Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação” tem o intuito de tornar menos amplo o campo de atuação dos magistrados, regulamentando em parte a existencia da medida liminar.

PRESCRIÇÃO

 A ação popular prescreve em cinco anos, conforme previsão expressa do art. 21 da Lei 4.717/65.

POSSIBILIDADE DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE

Vide Anexo I e II

Res pública ( República) é patrimônio do povo. Alexandre de Moraes, edição 23, 2008, Direito Constitucional PG 183.

Lesividade: Esta lesão tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida,visto a presunção de lesividade estar regulamentada em lei. STF, REsp n. 400.075-MG, Rel.Min. Luiz Fux, DJU 23.9.2002, p. 244.

Bibliografia

Meirelles, Hely Lopes, MANDADO DE SEGURANÇA, MALHEIROS EDITORES LTDA, SP, 2003, 26º EDIÇÃO ATUALIZADA.

BASTOS CELSO RIBEIRO, CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, 22 ED ATUALIZADA , SP, SARAIVA, 2001.

MORAES, ALEXANDRE DE, DIREITO CONSTITUCIONAL, 23 ED , SP, ATLAS, 2008.

JOSÉ AFONSO DA SILVA, CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO, MALHEIROS EDITORES LTDA, SP, 30º ED 2008.

VADE MECUM , SARAIVA, SP, 2007.

ANEXO I

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