Estatuto da cidade

Estatuto da cidade

(Parte 1 de 4)

29ESTATUTO DA CIDADE: OS INSTRUMENTOS

134Direito de Preempção (arts. 25 a 27) 134Significado e Finalidade 135Requisitos para Aplicação 139 Responsabilidade Administrativa

1516 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 1516.1 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA – COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS 151Sobre os Instrumentos de Regularização Fundiária 151O Conceito dos Instrumentos 153Objetivos dos Instrumentos 153Como Implementar os Instrumentos 154 Alertas 155Zonas Especiais de Interesse Social 156O Conceito do Instrumento 156 Objetivos 157Trajetória de Implementação do Instrumento 1616.2 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA – COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS 161Direito à Moradia e Direito à Cidades Sustentáveis – Bases Legais da Política de Regularização

Fundiária 162Regularização Fundiária nas Favelas e Cortiços – Proteção do Direito à Moradia – Questão de Justiça Social 165Usucapião Especial de Imóvel Urbano 165Significado e Finalidade 166Requisitos para a Aplicação do Usucapião Urbano 174A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia 174Significado e Finalidade 175Requisitos para a Aplicação da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia 186A Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) 186Significado e Finalidade 187Requisitos para a Aplicação da Concessão de Direito Real de Uso no Estatuto da Cidade 189Zonas Especiais de Interesse Social 189Significado e Finalidade 189Requisitos para a Aplicação das Zonas Especiais de Interesse Social

1927 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO URBANA 1927.1 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO URBANA - COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS 193Órgãos Colegiados de Política Urbana; Debates, Audiências e Consultas Públicas; Conferências sobre Assuntos de Interesse Urbano (arts. 43 a 45)

193 O Conceito dos Instrumentos 194Objetivos dos Instrumentos 194Como Implementar os Instrumentos 195 Alertas 196Trajetória da Implementação dos Instrumentos 198Estudo de Impacto de Vizinhança (arts. 36 a 38) 198O Conceito do Instrumento 199Objetivos do Instrumento 199Como Implementar o Instrumento 199 Alertas 200Trajetória de Implementação do Instrumento 2037.2 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO URBANA - COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS 203Pressupostos Constitucionais da Gestão Democrática da Cidade 205Conselhos – Sistemas de Gestão Democrática da Política Urbana 205Pressupostos Constitucionais dos Conselhos 206Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano 207Aspectos Legais e Administrativos dos Conselhos 208Audiências e Consultas Públicas 208Finalidade das Audiências Públicas 209A Questão da Obrigatoriedade das Audiências Públicas 211Efeitos Jurídicos das Audiências Públicas 212Conferências sobre Assuntos de Interesse Urbano 213 Iniciativa Popular 214O Veto ao Plebiscito e Referendo 215Gestão Orçamentária Participativa 217Gestão Participativa Metropolitana

2188 | DISPOSIÇÕES GERAIS 2188.1 | COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS 218 Consórcio Imobiliário 218Tributos e Taxas 218Concessão de Direito Real de Uso 218Prazos para Expedição de Licença 219Prazo para Edição do Plano Diretor 219Responsabilidade Administrativa do Governador do Distrito Federal 219Improbidade Administrativa e Lesão à Ordem Urbanística 220Alterações na Lei de Registros Públicos

223ANEXO 1: CATÁLOGO – INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA NO ESTATUTO DA CIDADE, NA CONSTITUIÇÃO E NA LEGISLAÇÃO FEDERAL 223Plano Diretor 224Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU 224Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios 224 Desapropriação 225 Consórcio Imobiliário

225Operações Urbanas Consorciadas 225Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso 226Direito de Superfície 226Transferência do Direito de Construir 226Direito de Preempção 227Usucapião Especial de Imóvel Urbano 227Concessão de Direito Real de Uso 228Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia 228Instituição de Zonas Especiais de Interesse Social 229Assistência Técnica e Jurídica Gratuita para as Comunidades e Grupos Sociais Menos Favorecidos 229Gestão Democrática da Cidade 229Órgãos Colegiados de Política Urbana 230Debates, Audiências e Consultas Públicas 230Conferências sobre Assuntos de Interesse Urbano 230Iniciativa Popular de Projeto de Lei e Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Urbano 230Estudo de Impacto de Vizinhança 231Plano Plurianual 231Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual 231Gestão Orçamentária Participativa 231Referendo Popular e Plebiscito 232Outras Legislações Relacionadas ao Estatuto da Cidade 232Das Diretrizes Gerais 232Dos Planos Nacionais, Regionais e Estaduais de Ordenação do Território e de Desenvolvimento Econômico e Social 233Do Planejamento das Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microregiões 233Dos Instrumentos de Planejamento Municipal em Especial 235Das Disposições Gerais 236 Registros Públicos

Este trabalho tem como objetivo apoiar a ação de todos aqueles que estão envolvidos na implementação do Estatuto da Cidade, seja a partir das Câmaras Municipais e Prefeituras e outros níveis de governo, seja através do Poder Judiciário ou das organizações e entidades da sociedade civil e movimentos populares. Optamos por apresentar uma leitura interdisciplinar, que aborda tanto os aspectos jurídicos e administrativos como os urbanísticos e financeiros, procurando sempre incorporar referências, que permitirão ao leitor trilhar um caminho de aprofundamento e ampliação das informações. Desta forma, o guia não pretende esgotar as possibilidades de leitura da lei, mas, sempre que possível, contextualizar as informações e indicar metodologias e procedimentos de aplicação, discutindo suas implicações. O processo de formulação e negociação do Estatuto da Cidade foi bastante longo e coincidiu com um movimento de renovação de práticas de planejamento local no país. Assim, boa parte do conteúdo do Estatuto foi experimentada concretamente por municípios. Por esta razão incluímos no Guia referências a algumas destas experiências municipais apresentando não só sua formulação, mas procurando trazer também alguma informação sobre os processos de implementação e seus resultados. Os exemplos mencionados não cobrem, de forma alguma, a totalidade das práticas locais, nem foram selecionados por qualquer critério de qualificação do tipo “melhores práticas”. São apenas referências que exemplificam as diferentes formas de interpretar e aplicar os instrumentos, procurando ilustrar os argumentos que demonstram, em cada um dos itens analisados, as conseqüências advindas desta interpretação. Estes exemplos estão incluídos ao longo do Guia sob a forma de caixas de texto.

O Guia está organizado em três grandes partes: uma primeira de introdução geral à discussão; uma segunda parte contendo os comentários da lei propriamente ditos; e uma terceira, de anexos.

A INTRODUÇÃO qualifica a realidade urbana e a prática de planejamento e gestão sobre a qual o Estatuto da Cidade pretende incidir. Aponta também o processo de renovação que vem ocorrendo nas últimas décadas e que se consolida com a entrada em vigência do Estatuto.

A segunda parte – Estatuto da Cidade: os INSTRUMENTOS – está organizada em seções, organizando os comentários de todos os artigos da lei de acordo com a natureza do instrumento: diretrizes gerais, Plano Diretor, instrumentos de indução, instrumentos de financiamento, instrumentos de regularização, instrumentos de democratização e disposições gerais. Para cada uma das seções, são apresentados “COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS” e “COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS”, que são diferenciados no texto através do tipo de fonte utilizada e cor da página. Os “COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS” estão sempre organizados da seguinte forma: O QUE É O INSTRUMENTO e sua origem (o conceito e de onde surgiu este conceito), COMO IMPLEMENTAR (passos e requisitos necessários para definir a forma específica de aplicação na cidade), ALERTAS (cuidados que se deve tomar com possíveis efeitos negativos), TRAJETÓRIA DE IMPLEMENTAÇÃO DO INSTRUMENTO (quais municípios já os aplicaram, com quais resultados).

Os “COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS”, apresentados nas páginas de cor cinza, estão sempre organizados em três partes: o SIGNIFICADO E FINALIDADE do instrumento, os REQUISITOS PARA APLICAÇÃO (as providências legais e administrativas que devem ser tomadas para a sua aplicação) e a RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA dos agentes públicos envolvidos na aplicação do instrumento.

É importante ressaltarmos que o Guia do Estatuto da Cidade deverá servir para públicos de várias áreas de atuação profissional e social. Dessa maneira, constitui mais uma obra de referência do que um texto corrido, a ser lido do princípio ao fim. O leitor perceberá que o Guia eventualmente retornará a temas já antes tratados, sempre que uma abordagem ou esclarecimento específico forem necessários.

A terceira parte – ANEXOS – contém um CATÁLOGO apresentando a referência de cada um dos instrumentos nos artigos do Estatuto da Cidade, assim como as leis federais que se relacionam a estes. Em seguida é apresentada uma LISTAGEM – preliminar – de leis municipais que contêm uma formulação local dos instrumentos, seguida por uma tabela que indica as legislações municipais aplicadas. Nos anexos apresentamos também um LEVANTAMENTO BIBLIOGRÁFICO que incorpora não apenas os textos e livros citados ao longo do Guia, mas também outras obras e documentos, constituindo um ponto de partida para uma pesquisa na área. Finalmente, os anexos contêm a íntegra do capítulo de Política Urbana da Constituição Federal, da Lei no 10.257/2001 e a Medida Provisória no 2.220/2001.

A organização deste Guia procurou atender simultaneamente a demandas de apoio e leitura de várias ordens, que foram sendo captadas através da participação do Instituto Pólis nas atividades do Fórum Nacional de Reforma Urbana e em encontros, seminários, debates, assessorias e cursos sobre o tema. Reflete, portanto, a contribuição de um grande número de pessoas – muito além daquelas que estão citadas nos créditos ou notas de rodapé. Agradecemos aqui a todos que com suas lutas, reflexões, questões, observações e práticas construíram o conhecimento que se encontra registrado nestas páginas.

19 INTRODUÇÃO introdução 1 | O QUE É O ESTATUTO DA CIDADE

Durante o processo de consolidação da Constituição de 1988, um movimento multissetorial e de abrangência nacional lutou para incluir no texto constitucional instrumentos que levassem à instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades. Retomando a bandeira da Reforma Urbana, este movimento reatualizava, para as condições de um Brasil urbanizado, uma plataforma construída desde os anos 60 no país. As tentativas de construção de um marco regulatório a nível federal para a política urbana remontam às propostas de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano nos anos 70, que resultaram no PL no 775/83. Como resultado dessa luta, pela primeira vez na história, a Constituição incluiu um capítulo específico para a política urbana, que previa uma série de instrumentos para a garantia, no âmbito de cada município, do direito à cidade, da defesa de da função social da cidade e da propriedade e da democratização da gestão urbana (artigos 182 e 183). No entanto, o texto constitucional requeria uma legislação específica de abrangência nacional: para que os princípios e instrumentos enunciados na Constituição pudessem ser implementados, era necessária, por um lado, uma legislação complementar de regulamentação dos instrumentos; por outro, a construção obrigatória de planos diretores que incorporassem os princípios constitucionais em municípios com mais de 20.0 habitantes. Iniciou-se, então, na esfera federal, um período de mais de uma década de elaborações, negociações, idas e vindas em torno de um projeto de lei complementar ao capítulo de política urbana da Constituição. Esse projeto de lei (Projeto de Lei no 5.788/90), que ficou conhecido como o Estatuto da Cidade, foi finalmente aprovado em julho de 2001, e está em vigência a partir de 10 de outubro desse mesmo ano. A partir de agora, o capítulo de política urbana da Constituição de 1988, em combinação com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisória no 2.220/01, dão as diretrizes para a política urbana do país, nos níveis federal, estadual e municipal. Por outro lado, vários municípios não esperaram a promulgação desta lei federal para instaurar práticas e implementar os princípios expressos na Constituição, de tal forma que, durante a década de 90, enquanto se discutia e construía o Estatuto, acontecia em âmbito local, um processo rico de renovação no campo da política e do planejamento urbanos. A redação, finalmente aprovada e sancionada, de certa maneira, incorpora esta experiência local, consagrando práticas e instrumentos já adotados, além de abrir espaço para outros que, por falta de regulamentação federal, não puderam ser implementados. Este Guia do Estatuto da Cidade propõe-se a auxiliar a todos aqueles que, em sua prática cotidiana, deparam-se com os desafios de conhecer e implementar as diretrizes e instrumentos que o Estatuto da Cidade regulamenta, na direção de uma cidade mais eqüitativa, sustentável e democrática. É, portanto, um material de consulta e referência que não pretende ser exaustivo ou esgotar as possibilidades de leitura e interpretação dos dispositivos legais. O Estatuto abarca um conjunto de princípios – no qual está expressa uma concepção de cidade e de planejamento e gestão urbanos – e uma série de instrumentos que, como a própria denominação define, são meios para atingir as finalidades desejadas. Entretanto, delega – como não podia deixar de ser – para cada um dos municípios, a partir de um processo público e democrático, a explicitação clara destas finalidades. Neste sentido, o Estatuto funciona como uma espécie de “caixa de ferramentas” para uma política urbana local. É a definição da “cidade que queremos”, nos Planos Diretores de cada um dos municípios, que determinará a mobilização (ou não) dos instrumentos e sua forma de aplicação. É, portanto, no processo político e no engajamento amplo (ou não) da sociedade civil, que repousará a natureza e a direção de intervenção e uso dos instrumentos propostos no Estatuto. Aqueles que estão engajados na transformação da cidade rumo à superação de uma ordem urbanística excludente, patrimonialista e predatória podem ter no Estatuto da Cidade um instrumento importante. Entretanto, como já é sabido entre nós, aprovar um marco legal é apenas o começo, e jamais a conclusão de uma trajetória. Fazer a lei ser implementada, universalizando a aplicação de seus princípios na reconstrução do território do país, é o desafio que marcará os primeiros anos de vigência do Estatuto da Cidade. Este Guia pretende ser uma das contribuições para um período que, esperamos, seja de renovação de práticas e de efetiva democratização das cidades brasileiras.

introdução 2 | URBANIZAÇÃO DE RISCO:

A imensa e rápida urbanização pela qual passou a sociedade brasileira foi certamente uma das principais questões sociais experimentadas no país no século X. Enquanto em 1960, a população urbana representava 4,7% da população total – contra 5,3% de população rural – dez anos depois essa relação se invertera, com números quase idênticos: 5,9% de população urbana e 4,1% de população rural. No ano 2000, 81,2% da população brasileira vivia em cidades. Essa transformação, já imensa em números relativos, torna-se ainda mais assombrosa se pensarmos nos números absolutos, que revelam também o crescimento populacional do país como um todo: nos 36 anos entre 1960 e 1996, a população urbana aumenta de 31 milhões para 137 milhões, ou seja, as cidades recebem 106 milhões de novos moradores no período. A urbanização vertiginosa, coincidindo com o fim de um período de acelerada expansão da economia brasileira, introduziu no território das cidades um novo e dramático significado: mais do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar – e reproduzir – de forma paradigmática as injustiças e desigualdades da sociedade. Estas se apresentam no território sob várias morfologias, todas elas bastante conhecidas: nas imensas diferenças entre as áreas centrais e as periféricas das regiões metropolitanas; na ocupação precária do mangue em contraposição à alta qualidade dos bairros da orla nas cidades de estuário; na eterna linha divisória entre o morro e o asfalto, e em muitas outras variantes dessa cisão, presentes em cidades de diferentes tamanhos, diferentes perfis econômicos e regiões diversas.1 O quadro de contraposição entre uma minoria qualificada e uma maioria com condições urbanísticas precárias é muito mais do que a expressão da desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela é agente de reprodução dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a porção legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precária, a população que está em situação desfavorável acaba tendo muito pouco acesso às oportunidades de trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que já vivem melhor, pois a sobreposição das diversas dimensões da exclusão incidindo sobre a mesma população faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja cada vez menor. Esse mecanismo é um dos fatores que acabam por estender a cidade indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, é impossível para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez só, pelo acesso a toda a infra-estrutura que já está instalada. Em geral, a população de baixa renda só tem a possibilidade de ocupar terras periféricas – muito mais baratas porque em geral não têm qualquer infra-estrutura – e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar áreas ambientalmente frágeis, que teoricamente só poderiam ser urbanizadas sob condições muito “Segundo os dados levantados pelo IBGE , foram encontradas favelas em 27,6% dos municípios brasileiros. (...) Em 56,6% dos municípios com população entre 50 mil e 100 mil habitantes existem favelas, o mesmo acontecendo em 79,9% daqueles com população entre 100 mil e 500 mil habitantes e na totalidade dos municípios com população superior a 500 mil habitantes”. François E. J. Bremaeker, O Papel do Município na Política Habitacional Rio de Janeiro, Série Estudos Especiais n 32, IBAM, junho de 2001, p.7.

mais rigorosas e adotando soluções geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo. Tal comportamento não é exclusivo dos agentes do mercado informal: a própria ação do poder público muitas vezes tem reforçado a tendência de expulsão dos pobres das áreas mais bem localizadas, à medida que procura os terrenos mais baratos e periféricos para a construção de grandes e desoladores conjuntos habitacionais. Desta forma, vai se configurando uma expansão horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação ambiental, que caracteriza nossa urbanização selvagem e de alto risco. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades de emprego em um fragmento da cidade, e estender a ocupação a periferias precárias e cada vez mais distantes, essa urbanização de risco vai acabar gerando a necessidade de transportar multidões, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulação. E quando a ocupação das áreas frágeis ou estratégicas, sob o ponto de vista ambiental, provoca as enchentes ou a erosão, é evidente que quem vai sofrer mais é o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminação dos mananciais e os processos erosivos mais dramáticos atingem a cidade como um todo. Além disso, a pequena parte melhor infraestruturada e qualificada do tecido urbano passa a ser objeto de disputa imobiliária, o que acaba também gerando uma deterioração dessas partes da cidade. Este modelo de crescimento e expansão urbana, que atravessa as cidades de Norte a Sul do país, tem sido identificado, no senso comum, como “falta de planejamento”. Segundo esta acepção, as cidades não são planejadas e, por esta razão, são “desequilibradas” e “caóticas”. Entretanto, como tentaremos sustentar a seguir, trata-se não da ausência de planejamento, mas sim de uma interação bastante perversa entre processos sócio-econômicos, opções de planejamento e de políticas urbanas, e práticas políticas, que construíram um modelo excludente em que muitos perdem e pouquíssimos ganham.

introdução 3 | ORDEM URBANÍSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO:

Como tem sido enfrentado o tema do controle da cidade e da expansão urbana nas cidades brasileiras? Em primeiro lugar, estabelecendo uma contradição permanente entre ordem urbanística (expressa no planejamento urbano e legislação) e gestão. O planejamento – principalmente por meio de Planos Diretores e de zoneamentos – estabelece uma cidade virtual, que não se relaciona com as condições reais de produção da cidade pelo mercado, ignorando que a maior parte das populações urbanas tem baixíssima renda e nula capacidade de investimento numa mercadoria cara – o espaço construído. O planejamento urbano, e sobretudo o zoneamento, define padrões de ocupação do solo baseados nas práticas e lógicas de investimento dos mercados de classe média e de alta renda e destina o território urbano para estes mercados. Entretanto, embora estes mercados existam, sua dimensão em relação à totalidade do espaço construído e da demanda por espaço urbano corresponde à menor parcela dos mercados. Desta forma, os zoneamentos acabam por definir uma oferta potencial de espaço construído para os setores de classe média e alta muito superior a sua dimensão, ao mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de localização para os mercados de baixa renda, já que praticamente ignora sua existência. Desta forma, definem-se no âmbito local os interlocutores dos planos e zoneamentos, destinando para os mais pobres o espaço da política habitacional e a gestão da ilegalidade. Produzidos de forma autoconstruída nos espaços “que sobram” da cidade regulada – ou seja, áreas vedadas para o estabelecimento dos mercados formais (como beiras de córrego, encostas, áreas rurais ou de preservação), os assentamentos precários serão, então, objeto da gestão cotidiana. Esta trata de incorporar, a conta gotas, estas áreas à cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura e nunca eliminando definitivamente a precariedade e as marcas da diferença em relação às áreas reguladas. Perpetua-se assim uma dinâmica altamente perversa sob o ponto de vista urbanístico – de um lado, nas áreas reguladas, são produzidos “vazios” e áreas subutilizadas; de outro, reproduz-se ao infinito a precariedade dos assentamentos populares. A despeito de sua aparente irracionalidade urbanística, esta dinâmica tem alta rentabilidade política. Separando interlocutores, o poder público pode ser, ao mesmo tempo, “sócio” de negócios imobiliários rentáveis e estabelecer uma base política popular nos assentamentos. A base popular, de natureza quase sempre clientelista, sustenta-se no princípio mesmo da contraposição entre cidade legal e ilegal. A condição de ilegalidade e informalidade dos assentamentos populares os converte em reféns de “favores” do poder público, a serem reconhecidos e incorporados à cidade, recebendo infra-estrutura, equipamentos, etc. Esta tem sido a grande moeda de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentação popular e governos e, o que é mais perverso, de manutenção de privilégios na cidade, definidos no marco da política urbana “dos planos”. A visão tecnocrática dos planos e do processo de elaboração das estratégias de regulação urbanística completa o quadro. Isto significa o tratamento da cidade nos planos como objeto puramente técnico, no qual a função da lei é estabelecer padrões satisfatórios, ignorando qualquer dimensão que reconheça conflitos, como a realidade da desigualdade de condições de renda e sua influência sobre o funcionamento dos mercados urbanos.

Finalmente, é importante apontar que os modelos de política e planejamento urbanos adotados pelas cidades nos anos 70 em princípio dos 80 também foram marcados por uma visão bastante estadista da política urbana. Formuladas e implementadas durante o período do milagre brasileiro, estas práticas foram marcadas pelo autoritarismo do regime político em vigor e por uma forte crença na capacidade do Estado em financiar o desenvolvimento urbano então praticado. Esta visão foi tensionada não apenas pelo processo de redemocratização, mas também pela crise fiscal do Estado. Não vamos aqui desenvolver a natureza desta crise e suas origens, apenas ressaltar que o modelo de desenvolvimento urbano então praticado tinha como um de seus pressupostos a possibilidade de altos investimentos estatais, algo que hoje não se coloca da mesma forma. Se nos países do primeiro mundo, que já haviam estabelecido um patamar básico de urbanidade e inclusão em suas cidades, o impacto da crise do Estado gerou a necessidade de revisão das práticas de planejamento, entre nós o desafio é ainda mais complexo. Sob o contexto de privatização de serviços públicos, desmonte de máquina pública e corte nos gastos sociais, a necessidade de construção de uma nova ordem urbanística, redistributiva e includente é ainda mais urgente. O Estatuto da Cidade responde de forma propositiva a este desafio de reconstrução da ordem urbanística, sob novos princípios, com novos métodos e concepções e novas ferramentas.

introdução 4 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES

O Estatuto da Cidade dispõe, no seu artigo 3°, as competências da União sobre a política urbana com base na repartição das competências constitucionais sobre essa política atribuída aos entes federativos. A Federação Brasileira tem como característica fundamental a definição das funções e dos deveres das entidades federadas, direcionados para assegurar os direitos e garantias fundamentais das pessoas, por meio da implementação de políticas públicas que atendam os objetivos fundamentais de promover a justiça social, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais, tornar plena a cidadania e a dignidade da pessoa humana. A Constituição tornou exigência a formação do sistema de normas de direito urbanístico, que deve ser composto pelas normas constitucionais referentes à política urbana, lei federal de desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a política urbana estabelecidas nas Constituições dos Estados, lei estadual de política urbana e a legislação estadual urbanística, e o conjunto de normas municipais referentes à política urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas dos Municípios, no Plano Diretor e na legislação municipal urbanística. A União, de acordo com o artigo 21, inciso X, tem a competência para estabelecer as diretrizes para a habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Com base no artigo 24, inciso I, a União, no âmbito da competência concorrente sobre direito urbanístico, tem como atribuição estabelecer as normas gerais de direito urbanístico por meio da lei federal de desenvolvimento urbano. Essa lei deve conter as diretrizes de desenvolvimento urbano, os objetivos da política urbana nacional, a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição e instituir os instrumentos urbanísticos e o sistema de gestão desta política. A União tem ainda a competência privativa de acordo com o artigo 21, inciso IX da Constituição, para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. De acordo com o § 4° do art. 182, a lei federal de desenvolvimento urbano é necessária para a regulamentação dos instrumentos urbanísticos do parcelamento ou edificação compulsórios, do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbanos progressivo no tempo, e a desapropriação para fins de reforma urbana; que devem ser aplicados pelo Município para garantir o cumprimento da função social da propriedade urbana com base no Plano Diretor. O Estatuto da Cidade é a lei federal de desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de política urbana que devem ser aplicados pela União, Estados e especialmente pelos Municípios. Os Estados, com base na competência concorrente com a União, podem editar uma lei estadual de política urbana na ausência de lei federal. O Estado pode editar normas gerais de direito urbanístico, na ausência da lei federal visando a capacitar os Municípios para a execução da política urbana municipal. Essas normas gerais terão sua eficácia suspensa se ficarem em desacordo com as normas gerais estabelecidas pela União por meio da lei federal de desenvolvimento urbano, com base no artigo 24, parágrafo 4º da Constituição. Os Estados podem editar uma lei estadual de política urbana, de modo a aplicar essas políticas de forma integrada com seus Municípios. Aos Estados cabe instituir um sistema de política urbana metropolitana com organismos e instrumentos próprios, cuja política deve ser destinada em especial para as áreas metropolitanas.

Com relação ao Município, a Constituição atribui a competência privativa para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, e de promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, de acordo com o artigo 30, incisos I,I, e VII. O Município, com base no artigo 182 e no princípio da preponderância do interesse, é o principal ente federativo responsável em promover a política urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade urbana cumpra sua função social, de acordo com os critérios e instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento básico da política urbana.

instrumentos1 | DIRETRIZES GERAIS

De acordo com o artigo 21, inciso XIX da Constituição, é competência privativa da União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos, cabendo à União estabelecer as normas gerais de direito urbanístico, no âmbito da competência legislativa concorrente com os Estados (artigo 24,I). Segundo Hely Lopes Meirelles: “norma geral é a que estabelece princípios ou diretrizes de ação e se aplica indiscriminadamente a todo território nacional”.2 Para este autor, “legislar é editar regras gerais de conduta; não é intervir executivamente nas entidades federadas, impondo padrões estandartizados nos mais mínimos detalhes. O que se reconhece à União é a possibilidade de estabelecer normas gerais de Urbanismo, vale dizer, imposições de caráter genérico e de aplicação indiscriminada em todo o território nacional”.3 Diogo de Figueiredo Moreira Neto sintetiza as características das normas gerais aplicadas à matéria urbanística da seguinte forma: I – estabelecem princípios, diretrizes, linhas mestras e regras jurídicas gerais; I – não podem entrar em pormenores ou detalhes nem esgotar o assunto legislado; I – devem ser regras nacionais, uniformemente aplicáveis a todos os entes públicos; IV – devem ser regras uniformes para todas as situações homogêneas; V – devem referir-se a questões fundamentais; VI – são limitadas, no sentido de não poderem violar a autonomia dos Estados (e ainda menos dos Municípios).4

Apesar da complexidade para identificar se as normas do Estatuto da Cidade são normas gerais, que não interferem na autonomia dos entes federativos, especialmente dos Municípios, a identificação das normas do Estatuto serem adequadas como normas gerais deve ter sempre como critério básico a adequação destas à Constituição, em especial aquelas interrelacionadas com as normas da política urbana e com as competências constitucionais atribuídas aos entes federativos. As diretrizes gerais da política urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade como normas gerais de direito urbanístico são, em especial para os Municípios, as normas balizadoras e indutoras da aplicação dos instrumentos de política urbana regulamentados na lei. O Poder Público somente estará respeitando o Estatuto da Cidade, quando os instrumentos previstos forem aplicados com a finalidade de atender as diretrizes gerais previstas na lei. A aplicação pelos Municípios do Plano Diretor, da operação urbana consorciada, do direito de preempção, da outorga onerosa do direito de construir, tem que atender às diretrizes como a de combater a especulação imobiliária, da gestão democrática da cidade, da implementação do direito a cidades sustentáveis, da promoção da regularização urbanização e regularização fundiária das áreas urbanas ocupadas pela população de baixa renda. A possibilidade do uso desses instrumentos pelos Municípios de forma a contrariar as diretrizes gerais da política urbana poderá ser questionada até mesmo por via judicial, em razão do pleno desrespeito à lei federal de desenvolvimento urbano e às normas constitucionais da política urbana. Com base no próprio Estatuto da Cidade poderá esta Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, p. 107, nota 53. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, p. 388. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Competência concorrente limitada: O problema da conceituação de normas gerais, tese apresentada ao XIV, p.43.

prática ser considerada uma lesão à ordem urbanística nos termos do artigo 53,5 possibilitando que as entidades da sociedade civil utilizem o instrumento da ação civil pública visando a responsabilizar os agentes públicos e privados pelo uso indevido dos instrumentos de política urbana que acarrete lesão às funções sociais da cidade e ao direito a cidades sustentáveis.

No capítulo I – Diretrizes Gerais, o Estatuto da Cidade estabelece os parâmetros que devem orientar a construção da política urbana, em todas as instâncias do poder público. A seguir, mencionamos cada uma das diretrizes constantes no art. 2o do Estatuto.

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

A primeira diretriz do Estatuto reconhece e qualifica o direito às cidades sustentáveis, que passa a ter vigência como um dos direitos fundamentais da pessoa humana, incluído no conjunto dos direitos humanos. A Constituição brasileira, pelo § 2° do artigo 5°, estabelece que os direitos e garantias expressos na Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil participe. O direito à cidade tem como fonte de origem os princípios constitucionais das funções sociais da cidade e da propriedade, norteadores da política urbana. Pertencente à categoria dos direitos difusos, como o direito ao meio-ambiente, o direito a cidades sustentáveis preconiza a meta fundamental da República Brasileira para o desenvolvimento urbano: tornar as cidades brasileiras mais justas, humanas, democráticas e sustentáveis. O direito à cidade é um novo direito fundamental positivado, oriundo da fonte legitimadora das normas constitucionais da política urbana, que incorporaram a emenda popular de reforma urbana apresentada na Assembléia Nacional Constituinte, que já apontava a necessidade do reconhecimento constitucional dos direitos urbanos. Assegurar o pleno exercício do direito à cidade é a diretriz chave da política urbana que deve ser implantada nas cidades brasileiras, tendo as pessoas humanas como a prioridade desta política. O pleno exercício do direito a cidades sustentáveis compreende condições dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os direitos humanos (direitos civis e políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais), de participar da gestão da cidade, de viver numa cidade com qualidade de vida, sob os aspectos social e ambiental.

I – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; A gestão democrática da cidade é reconhecida como uma diretriz para o desenvolvimento sustentável das cidades, com base nos preceitos constitucionais da democracia O Artigo 53 altera o artigo 1° da Lei n° 7.347/85, que é a lei de ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos. Este artigo inclui na lei da ação civil pública a possibilidade de acionar na Justiça os responsáveis por danos morais e patrimoniais à ordem urbanística. Esta ação poderá ser promovida por associação civil legalmente constituída há pelo menos um ano que tenha a previsão de promover a ação civil pública em seu estatuto, bem como pelo Ministério Público.

instrumentos participativa, da cidadania, da soberania e participação popular. Potencializar o exercício dos direitos políticos e da cidadania deve ser o objetivo que deve ser respeitado nos processos de gestão nas cidades. O direito à participação popular será respeitado quando os grupos sociais marginalizados e excluídos tiverem acesso à vida política e econômica da cidade. Para ser exercido, este direito para pressupõe a capacitação política dos diversos grupos sociais. Na gestão democrática da cidade, deve ser assumido politicamente que existem diversos atores sociais com concepções conflitantes de vida e de cidade. O desafio é construir uma cultura política com ética nas cidades, viabilizando que os conflitos de interesse sejam mediados e negociados em esferas públicas e democráticas. Assume-se como princípio básico da política urbana o imperativo de se discutir os rumos das cidades com os vários setores da sociedade. Garante-se, dessa forma, a participação da população nas decisões de interesse público, por meio dos instrumentos estabelecidos na Lei. A comunidade e o Estado atuam assim, conjuntamente, na gestão e fiscalização da coisa pública. A gestão democrática da cidade pressupõe a organização da sociedade civil para interferir no processo político em nome das demandas sociais por meio do exercício da cidadania. Assim, a democracia participativa é um instrumento de garantia dos direitos fundamentais, reunidos, por sua vez, no direito à cidade.

I – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

Expõe-se aqui a dimensão da necessidade de parcerias entre o poder público e os vários setores da sociedade civil no planejamento, execução e fiscalização da política urbana, por meio de cooperação entre os investimentos públicos e privados, sempre tendo em vista o interesse da sociedade como um todo. Esta diretriz contrapõe-se a uma noção de parcerias entre o poder público e a iniciativa privada, cujo principal beneficiário seja o capital imobiliário.

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

O Estatuto da Cidade compreende o crescimento e desenvolvimento urbano como um processo que pressiona o equilíbrio social e ambiental. A prática do planejamento urbano, portanto, mais do que estabelecer modelos ideais de funcionamento das cidades, deve contemplar os conflitos e possuir uma função de correção dos desequilíbrios de todas as ordens que são causados pela urbanização. Nesse sentido, deve haver uma compreensão integrada do desenvolvimento urbano e econômico, incluindo as relações entre as regiões urbanizadas e as áreas sob sua influência direta.

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

O Estatuto estabelece como diretriz a necessidade de estabelecer uma política de investimentos públicos baseada na equidade e universalização do acesso aos serviços e equipamentos públicos. Desta forma busca-se evitar a concentração da oferta de serviços e equipamentos em apenas um setor da cidade. Esta diretriz pressupõe também a ruptura com a idéia de homogeneização dos padrões urbanísticos, em total dissonância com as condições concretas dos territórios, que são distintas de acordo com as condições ambientais e históricas específicas.

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; a deterioração das áreas urbanizadas; a poluição e a degradação ambiental;

Na abordagem tradicional, a Lei de Uso e Ocupação do Solo é vista como um mecanismo de regulação dos usos urbanos baseado principalmente em modelos ideais de distribuição de densidades e compatibilidade de usos. Aqui, complementa-se essa visão com uma nova maneira de tratar o uso e a ocupação do solo, incorporando a dimensão de seus efeitos sobre o processo de formação de preços no mercado imobiliário e na adequação entre as reais condições das diferentes partes da cidade e a ocupação que essas áreas podem receber. A Lei de Uso e Ocupação do Solo, portanto, pode passar a induzir usos e ocupações específicos, quando identifica distorções entre a capacidade e a real utilização de cada parcela da cidade. Da mesma maneira, a lei pode mediar conflitos entre usos e ocupações incompatíveis na cidade.

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento sócio-econômico do Município e do território sob sua área de influência;

Leva-se em conta a relação de dependência entre as regiões urbanas e rurais, estendendo as premissas do Estatuto para além da região urbanizada do município. Esta diretriz afirma a responsabilidade do município em relação ao controle do uso e ocupação do solo das zonas rurais, na perspectiva do desenvolvimento econômico do município.

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;

Coloca-se a idéia do direito às cidades sustentáveis, como um dos princípios norteadores da política urbana. A sustentabilidade, aqui, é percebida no seu sentido mais amplo, indo além do equilíbrio ambiental e incorporando as dimensões econômicas e sociais.

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização.

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