Instrumentos de políticas ambientais, casos de aplicação e seus impactos para as

Instrumentos de políticas ambientais, casos de aplicação e seus impactos para as

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251Rev. Ciênc. Admin., Fortaleza, v. 14, n. 2 , p. 251-262, dez. 2008.

Instrumentos de políticas ambientais, casos de aplicação e seus impactos para as empresas e a sociedade

Introdução

O objetivo deste trabalho é analisar os instrumentos de políticas ambientais existentes, suas aplicações e conseqüentes impactos.

A discussão sobre o uso de ferramentas de gestão pública passa pelo conceito de externalidades, da microeconomia neoclássica. Externalidades são consideradas falhas no sistema de mercado; ocorrem quando as atividades de produção e/ou consumo geram custos (ou benefícios) que não são adequadamente contabilizados pelo mercado.

O uso de recursos ambientais, normalmente, gera custos externos (externalidades) negativos intra e intertemporais (SERÔA DA MOTTA, 2006).

Em nosso dia a dia ocorrem inúmeras externalidades ambientais. Os problemas aparecem quando temos que decidir como corrigi-las. É nesse contexto que entra o debate sobre qual o melhor instrumento de política ambiental a ser utilizado.

As dificuldades surgem, porque o ar, a água, etc., são considerados bens de propriedade comum e seus direitos de propriedade não são bem definidos pela legislação.

Segundo PINDYCK & RUBINFELD (2006; 570), subentende-se por direito de propriedade “...o conjunto de leis que descreve o que as pessoas e as empresas podem fazer com suas respectivas propriedades. Por exemplo, quando os

Instrumentos de políticas ambientais, casos de aplicação e seus impactos para as empresas e a sociedade

Instruments of environmental politicies: cases of application and their impacts for companies and society

Carmen Augusta Varela1

Resumo

No início, deste artigo apresenta uma discussão teórica sobre os instrumentos tradicionais de política ambiental, como as regulações e os incentivos econômicos. Depois, relata novos avanços políticos que veem sendo utilizados para tratar a complexidade das mais urgentes pressões sobre o meio ambiente: o uso apropriado de pacotes de políticas e os acordos negociados. O trabalho também analisa algumas experiências nacionais e internacionais com a implementação desses instrumentos de políticas ambientais, levando em consideração os impactos causados por sua aplicação.

Palavras-chave: Políticas ambientais. Aplicações. Impactos

Abstract

This paper, a in its very starting, presents theoretical discussion about tradicional environmental policy instruments, like regulations and economic incentives. Afterwards, it reports new political developments that have been used to deal wift the complexity of many of the most urgent pressures on the environment: the use of appropriated policy packages and negotiated agreements. The work also analyses some national and international experiences in implementing these environmental policy instruments, taking into account their impacts.

Keywords: Environmental policies. Applications. Impacts Professora da FGV-SP

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Carmen Augusta Varela indivíduos possuem direito sobre um terreno, eles podem construir nele ou podem vendê-lo, estando protegidos contra possíveis interferências alheias”.

Os bens de propriedade comum são considerados não-excludentes, isto é, estão disponíveis para todos os indivíduos, inclusive para os que não pagaram por eles, e são parcialmente rivais, o que significa que o uso desses bens por um indivíduo afeta a sua disponibilidade para os outros indivíduos. Em função de suas características, esses bens tendem a ser utilizados em excesso.

De acordo com VARELA (2000;04-05), “um exemplo tradicional de recurso de propriedade comum é o de um lago com trutas, em que muitos pescadores têm livre acesso à exploração de seus recursos e nenhum deles leva em conta que a quantidade pescada individualmente pode afetar a disponibilidade de peixes para os demais pescadores. Isso acarreta uma ineficiência, ou melhor, a pesca excessiva de animais, levando ao seu esgotamento...”.

Segundo ANUATTI NETO (1998;238), para que o uso dos bens de propriedade comum seja feito de forma racional, é necessário um “...sistema que garanta que a decisão do uso do recurso seja tomada por um único agente, mesmo que a propriedade possa continuar comunal ou estatal. Somente nesse caso, pode-se garantir, por atribuição de direito de alocação exclusivo, que tal recurso não será superexplorado”. PINDYCK & RUBINFELD (2006) também afirmam que, no caso de recursos em que as pessoas têm livre acesso aos recursos e tendem a utilizá-los em excesso. O ideal seria que um único proprietário administrasse tal recurso, estabelecendo um preço para sua utilização, preço este igual ao custo marginal de seu esgotamento. Segundo os autores, como em termos práticos a propriedade única normalmente não funciona, dado que a quantidade dos bens de propriedade comum, na maioria das vezes, é muito vasta, esse tipo de recurso deveria ser de propriedade do governo ou ter seu uso diretamente regulamentado por ele.

Os responsáveis pelos efeitos externos podem não ter noção de em como seus atos afetam a lucratividade ou o bem-estar de outras pessoas. Quando uma fábrica libera fumaça, seus proprietários não estão preocupados com os efeitos, e sim em vender seus produtos no mercado e obter ganhos. Eles só vão se importar com a poluição gerada se a própria produtividade for afetada ou se forem punidos de alguma forma. Se não, apenas considerarão a fumaça como um infortunado subproduto. De acordo com MISHAN (1976), se uma externalidade nociva pudesse ser evitada sem custo algum, dificilmente se poderia chamá-la por esse nome e, certamente, nenhum problema surgiria.

Numa economia competitiva, uma alocação de recursos que maximiza o seu bem-estar, estará também maximizando o bem-estar, da sociedade como um todo (SERÔA DA MOTTA, 1990).

Se houver mercados perfeitamente competitivos e os efeitos externos inexistirem, cada uma das situações de equilíbrio geral atenderá ao requisito de um ótimo de Pareto, isto é, ter-se-á uma situação na qual não é possível fazer com que ao menos um outro agente fique em situação pior. A preocupação com as externalidades surgiu, porque sua existência implica que, a menos que medidas especiais sejam tomadas e seus efeitos internalizados (preços devidamente fixados), as soluções de equilíbrio podem não alcançar o ótimo de Pareto.

Quando há externalidades ligadas a bens de propriedade comum e a um grande número de indivíduos e/ou empresas, fica difícil conseguir um acordo entre as partes. Nestes casos, o governo deve atuar, punindo os causadores das externalidades e agindo em favor dos interesses das vítimas.

Existe um grande número de instrumentos de políticas ambientais possíveis de serem utilizados para solucionar os problemas relativos ao meio ambiente, mas, normalmente, os governos utilizam um número bastante limitado. Qualquer que seja a solução escolhida, a finalidade é sempre tentar internalizar os custos dos problemas ambientais (externalidades).

De acordo com HANLEY; SHOGREN & WHITE (1997;01), “...every economic action can have some effect on the environment, and every environmental change can have na impact on the economy...”. Assim sendo, podemos dizer que existe um link entre as questões ligadas à economia e ao meio ambiente. Portanto, qualquer que seja o instrumento de política ambiental adotado, ter-se-á tanto efeitos econômicos quanto ambientais. Autores como GUIMARÃES; DEMAJOROVIC & OLIVEIRA (1995;73) complementam, afirmando que “...não basta a identificação de parâmetros para o controle ambiental e para a manutenção/incremento dos recursos naturais; requer-se também a avaliação do custo com que a sociedade incorre para a obtenção dos resultados almejados”.

O item a seguir apresentar um apanhado teórico sobre as ferramentas de gestão ambiental existentes. Posteriormente, são analisados alguns casos de aplicação desses instrumentos e seus impactos.

1 Instrumentos de política ambiental

Como foi dito anteriormente, existe toda uma série de ferramentas que poderiam ser utilizadas para gerir os problemas ambientais. Todavia, a maior parte dos países, inclusive o Brasil, se utiliza somente de alguns desses instrumentos, às vezes pelo fato de a legislação vigente não permitir o uso de parte deles e, às vezes por acomodação ou incerteza em relação aos resultados.

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Na sequência, apresentamos os instrumentos de políticas ambientais mais importantes.

1.1 Tipos

Os instrumentos de políticas ambientais podem ser diretos ou indiretos. Os instrumentos diretos são aqueles elaborados para resolver questões ambientais. Os indiretos, por sua vez, são desenvolvidos para resolver outros problemas, mas que, de uma forma ou de outra, acabam colaborando para as soluções e ou agravamento dos problemas relativos ao meio ambiente. De acordo com ESKELAND & JIMENEZ (1991), os instrumentos indiretos podem afetar seriamente o meio ambiente, apesar de muitas vezes não serem intencionais, como no caso de políticas de finanças públicas que agem sobre os preços relativos e indiretamente causam grande impacto à poluição.

As políticas de comando e controle são determinadas legalmente; não dão aos agentes econômicos outras opções para solucionar o problema. São aplicadas a fontes específicas e determinam como e onde, por exemplo, reduzir a poluição.

Os incentivos de mercado visam a dar maior flexibilidade aos agentes envolvidos, sem comprometer a eficiência dos resultados relacionados ao meio ambiente. Se um agente poluidor fosse, por exemplo, taxado pela quantidade de poluição emitida, ele poderia optar por pagar esta taxa, ou então, caso o custo de controle de suas emissões de poluição fosse menor do que a taxa cobrada, poderia diminuir a quantidade de poluentes emitidos.

Para Serôa da Motta & Reis (1992), os instrumentos de comando e controle se caracterizam pela utilização de formas de regulação direta e indireta, via legislação e normas, e os mecanismos de mercado podem ser caracterizados pelo uso de taxas ou tarifas (atuam via preços) ou certificados de propriedade (atuam via quantidade). Ainda segundo esses autores, no Brasil, a gestão ambiental tem-se pautado pelo uso de regulação, ou seja, instrumentos de comando e controle, classificados em quatro categorias:

a) Padrões ambientais de qualidade e de emissão; b) Controle do uso do solo (saneamento e áreas de proteção); c) Licenciamento (estudo de impacto ambiental-EIA/relatório de impacto ambiental-RIMA); d) Penalidades (multas, compensações, etc).

Segundo ZULAUF (2000;87), “a pressão dos movimentos ecologistas, amplificada pela mídia, e a inserção do tema no discurso político, a par do desenvolvimento técnico nos instrumentos oficiais de defesa do meio ambiente e científico nas universidades, levou as autoridades governamentais, em todos os níveis, a editarem leis, decretos, normas técnicas e demais instrumentos de enforcement, isto é, de controle ambiental...”.

A Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, implantou a Política Nacional do Meio Ambiente, visando à ação governamental para manutenção do equilíbrio ecológico. O Código Tributário Nacional permite que se utilize impostos indiretos sobre a produção e o consumo, através de um um mecanismo de gradação de alíquotas, isenções e restituições, com a finalidade de estimular a fabricação de produtos menos poluentes e desestimular processos produtivos que possam ameaçar o meio ambiente.

De acordo com a SEMA (1998), podemos destacar alguns destes instrumentos da legislação nacional:

– Decreto-Lei no. 755, de 19 de janeiro de 1993 - estabelece alíquotas diferentes do Imposto sobre Produtos Industrializados para os veículos movidos a álcool;

– Lei no. 4.771, de 15 de setembro de 1971 e Lei no. 8.847, de 28 de dezembro de 1993 - excluem da base de cálculo do Imposto Territorial Rural as áreas compostas por floresta nativa, áreas de preservação permanente e as destinadas a reserva legal;

– Lei no. 8.171, de 17 de janeiro de 1991 - permite que dentro da Política Nacional para a Agricultura se utilize de tributação e incentivos fiscais, para promover a proteção ao meio ambiente, uso racional do solo e estímulo à recuperação ambiental, e

– Lei no. 5.106, de 02 de setembro de 1966 - autoriza que as pessoas físicas abatam de seu Imposto de Renda gastos com florestamento e reflorestamento.

Em relação à questão da gestão dos recursos hídricos, segundo CANEPA (2003; 64), “foram promulgadas diversas leis estaduais (como a 7763/92, de São Paulo, e a 10350/94, do Rio Grande do Sul), bem como a lei federal 9433/97; todas mais ou menos inspiradas no modelo francês de gestão de recursos hídricos, isto é, um modelo descentralizado e participativo, operando através dos comitês de bacias hidrográficas...”. Esta legislação permite que seja implementada a cobrança pelo uso da água.

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