Regulamentação do Setor de Petróleo e Gás Natural no Brasil

Regulamentação do Setor de Petróleo e Gás Natural no Brasil

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Curso Técnico em Exploração de Petróleo e Gás Natural

Disciplina Regulação do Petróleo e Gás Natural – RPGN

Regulamentação do Setor de Petróleo e Gás Natural no Brasil

Novo Marco Regulatório para o Setor

Simões Filho-Ba

Outubro-2009

Regulamentação do Setor de Petróleo e Gás Natural no Brasil

Novo Marco Regulatório para o Setor

Por: Abraão Erick Brito da Costa, Allan Santana, Ana Carolina Ribeiro Ramos, Felipe Santiago e Rommel Ribeiro Godinho.

Este trabalho acadêmico foi proposto pelo professor da disciplina

Regulação do Petróleo e Gás Natural, George Câmara,

como avaliação parcial.

Palavras chaves: petróleo, gás natural, royalties, pré-sal, regulamentação

Simões Filho-Ba

Outubro-2009

Breve Histórico do Petróleo no Brasil

Na atualidade, quando se fala de petróleo, muitas pessoas têm a impressão de que essa substância somente apareceu na história recentemente e começou a ser usado durante a Revolução Industrial. Contudo, desde a Antiguidade, temos relatos que nos contam sobre a existência desse material em algumas civilizações. Os egípcios utilizavam esse material para embalsamar os seus mortos, já entre os povos pré-colombianos esse mesmo produto era pioneiramente empregado na pavimentação de estradas.

No nosso país, “a existência do petróleo já era computada durante os tempos do regime imperial”, no período que, “o Marquês de Olinda cedeu o direito a José Barros de Pimentel de realizar a extração de betume nas margens do rio Marau, na Bahia”. (História do Petróleo no Brasil, 2009)

Verifica-se que nas primeiras décadas do século XX, alguns estudiosos e exploradores anônimos tentaram perfurar alguns poços de petróleo sem obter êxito. Contudo, em 1930, o engenheiro agrônomo Manoel Inácio de Basto mudou essa situação. O que gerou essa mudança foi o relato de populares, que o informou que os moradores de Lobato, bairro suburbano de Salvador, utilizavam uma “lama preta” como combustível de suas lamparinas. Instigado por tal notícia, realizou testes e experimentos que atestavam a existência de petróleo nessa localidade. Contudo, não possuía contatos influentes que poderiam investir em sua descoberta.

na década de 1930, a descoberta de importante riqueza foi cercada por uma série de medidas institucionais do governo brasileiro.

“Em 1938, a discussão sobre o uso e a exploração dos recursos do subsolo brasileiro viabilizou a criação do CNP - Conselho Nacional do Petróleo. Em suas primeiras ações, o conselho determinou várias diretrizes com respeito ao petróleo e determinou que as jazidas pertencessem à União. No ano seguinte, o primeiro poço de petróleo foi encontrado no bairro de Lobato.” (História do Petróleo no Brasil, 2009)

Logo em seguida, novas prospecções governamentais saíram em busca de outros campos de petróleo ao longo do território brasileiro. No ano de 1941, o governo brasileiro anunciou o estabelecimento do campo de exploração petrolífera de Candeias, Bahia. Apesar das descobertas em pequena escala, o surgimento dessa nova riqueza incentivou, em 1953, a oficialização do monopólio estatal sobre a atividade petrolífera e a criação da empresa estatal “Petróleo Brasileiro S.A.”, mais conhecida como Petrobrás.

Na década seguinte, novas medidas ampliaram o grau de atuação da Petrobrás na economia brasileira. No ano de 1968, a empresa passou a desenvolver um projeto de extração iniciando a exploração de petróleo em águas profundas. Após as primeiras descobertas na cidade sergipana de Guaricema, outras prospecções ampliaram significativamente a produção petrolífera brasileira.

Em 1974, ocorreu à descoberta de poços na Bacia de Campos, a maior reserva de petróleo do país. Com o passar do tempo, o Brasil se tornou uma das únicas nações a dominar a tecnologia de exploração petrolífera em águas profundas e ultra-profundas, com a Petrobrás.

Em 1997, durante o governo neo-liberal do presidente Fernando Henrique Cardoso, uma lei aprovou a extinção do monopólio estatal sobre a exploração petrolífera e permitiu que empresas do setor privado também pudessem competir na atividade. Segundo os apoiadores dessa iniciativa, essa medida visava ampliar as possibilidades de uso dessa riqueza.

O Marco Regulatório Atual e o Papel das Instituições

O marco regulatório atual começa a ser desenhado pela Emenda Constitucional nº 9, de 9 de novembro de 1995 iniciou a flexibilização do monopólio da União sobre o petróleo, pois introduziu a possibilidade de a União contratar com empresas estatais ou privadas a exploração e a produção de petróleo e gás natural, observadas as condições estabelecidas em lei.

“A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei.” (Brasil, Constituição Federal,1988, art. 177)

Após a promulgação da Emenda Constitucional nº 9, foi sancionada a Lei nº 9.478/97 também conhecida como Lei do Petróleo, que pôs fim ao monopólio da Petrobrás, instituiu o Conselho Nacional de Política Energética - CNPE e a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustiveis - ANP, além de estabelecer a atual política do setor petrolífero nacional.

O Conselho Nacional de Política Energética tem como função primordial propor ao presidente da república políticas nacionais e medidas específicas destinadas a estabelecer diretrizes para programas específicos com o uso de fontes tradicionais e alternativas de energia. Como parte dessa atribuição cabe ao CNPE o planejamento para aproveitamento racional das fontes de energia visam garantir o fornecimento de derivados de petróleo em todo o território nacional.

Estabeleceu que à União pertencem os depósitos de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos existentes no território nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econômica exclusiva. A União mantém o controle acionário da Petrobrás com a propriedade e posse de, no mínimo, cinqüenta por cento das ações, mais uma ação, do capital vigente. A Petrobrás é uma sociedade de economia mista vinculada ao Ministério de Minas e Energia, que tem como objetivo a pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio e o transporte de petróleo proveniente de poço, de xisto ou outras rochas, de seus derivados, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, bem como quaisquer atividades correlatas ou afins.

A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, é quem administra os direitos dos processos produtivos e exploratórios de petróleo e gás natural no território nacional, regula a indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis, Cabe a esta agência regular, contratar e fiscalizar as atividades econômicas integrantes nesses processos. Logo, ao tomar conhecimento de qualquer atividade de infração da ordem econômica, a ANP deverá comunicar ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica e à Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça para a tomada de decisões cabíveis.

“Fica instituída a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíves - ANP, entidade integrante da Administração Federal Indireta, submetida ao regime autárquico especial, como órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis, vinculada ao Ministério de Minas e Energia.” (Brasil. Lei n° 9.478,1997)

As atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural serão exercidas mediante contratos de concessão que deverão prever duas fases: a de exploração e a de produção, tais contratos serão precedidos de licitação, na forma estabelecida na lei.

A concessão implica, para o concessionário, a obrigação de explorar, por sua conta em risco e, em caso de êxito na exploração, o concessionário submeterá a aprovação da ANP os planos e projetos de desenvolvimento e produção, e esta deverá emitir parecer num prazo de cento e oitenta dias, caso não seja emitido esse parecer no prazo estipulado os planos e projetos serão considerados automaticamente aprovados.

O petróleo e gás natural, após extraído, pertence ao concessionário cabendo-lhe os encargos relativos ao pagamento dos tributos e das participações legais ou contratuais correspondentes.

“... produzir petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos...” (Brasil. Lei n° 9.478,1997)

Também é importante ressaltar a lacuna existente nessa Lei, em relação à utilização de campos que se estendam de áreas concedidas para áreas não licitadas, apenas prevendo a realização de acordos para individualização da produção de campos que se estendam por blocos concedidos, conforme os seguintes termos:

“Art. 27. Quando se tratar de campos que se estendam por blocos vizinhos, onde atuem concessionários distintos, deverão eles celebrar acordo para a individualização da produção.

Parágrafo único. Não chegando às partes a acordo, em prazo máximo fixado pela ANP, caberá a esta determinar, com base em laudo arbitral, como serão eqüitativamente apropriados os direitos e obrigações sobre os blocos, com base nos princípios gerais de Direito aplicáveis.” (Brasil. Lei n° 9.478,1997)

Qualquer empresa ou consórcio de empresas pode submeter uma proposta a ANP de refino de petróleo, processamento de gás natural, transporte, e importação e exportação desses hidrocarbonetos, desde que atenda os requisitos técnicos, econômicos e jurídicos, de segurança no transporte e proteção ambiental, conforme consta na Lei:“Somente poderão obter concessão para a exploração e produção de petróleo ou gás natural as empresas que atendam aos requisitos técnicos, econômicos e jurídicos estabelecidos pela ANP.” (Brasil. Lei n° 9.478,1997)

Vale destacar que caso o concessionário desista da exploração por não ter feito nenhuma descoberta comercial, as áreas deverão ser devolvidas sem nenhum ônus para a ANP ou a União, sem direito a indenização e, caso haja algum prejuízo ambiental decorrente das atividades do concessionário o mesmo deverá repará-los.

O contrato de concessão poderá ser transferido, preservando-se seus objetos e condições contratuais e desde que o novo concessionário atenda os requisitos técnicos, econômicos e jurídicos estabelecidos pela ANP.

As colocações anteriores enfatizam o caráter administrativo para a conceção de exploração de hidrocarboneto fluido em território nacional, com destaque ao papel das principais instituições – Ministério das Minas e Energia, Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biocombustíveis e Conselho Nacional de Políticas Energéticas e Empresa Brasileira de Petróleo. Posteriormente, veremos a contrapartida econômica – obrigações, das empresas exploradoras para com a União, Estados, Municípios e particulares.

Participações Governamentais

Participações Governamentais são pagamentos a serem realizados pelos concessionários de atividades de exploração e produção de petróleo e de gás natural, nos termos dos arts. 45 a 51 da Lei nº 9.478, de 1997.

Royalties são os direitos pagos por alguém ou alguma empresa para pessoas físicas ou jurídicas proprietárias de marcas de negociação ou patentes de invenção. Os royalties do petróleo são uma compensação financeira devida ao Estado, pelas empresas concessionárias produtoras de petróleo e gás natural no território brasileiro que são distribuídos aos Estados, Municípios, ao Comando da Marinha, ao Ministério da Ciência e Tecnologia e ao Fundo Especial administrado pelo Ministério da Fazenda, que repassa aos estados e municípios de acordo com os critérios definidos em legislação específica. Atualmente, Porto Alegre, São Paulo e Rio de Janeiro, recebem uma quantidade maior de royalties, pois há uma maior exploração de petróleo nesses estados.

A lei que especifica e rege os pagamentos de royalties e participações especiais é a de número 9.478, de 6 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências.

A lei supracitada dispõe sobre os seguintes critérios:

“Todos os contratos de concessão disporão sobre participações governamentais, previstas no edital de licitação. São elas:

        I - bônus de assinatura;

        II - royalties;

        III - participação especial;

        IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área.

Sendo que a II e a IV são obrigatórias”. (Brasil. Lei n° 9.478,1997)

Os royalties serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produção de petróleo ou gás natural. Tendo em conta os riscos geológicos, as expectativas de produção e outros fatores pertinentes, a ANP poderá prever, no edital de licitação correspondente, a redução do valor dos royalties para um montante correspondente a, no mínimo, cinco por cento da produção.

Os critérios para o cálculo do valor dos royalties serão estabelecidos por decreto do Presidente da República, em função dos preços de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, das especificações do produto e da localização do campo. A queima de gás em flares (queimadores), em prejuízo de sua comercialização, e a perda de produto, ocorrida sob a responsabilidade do concessionário, serão incluídas no volume total da produção (soma de todas e quaisquer quantidades de petróleo ou de gás natural, extraídas em cada mês de cada campo) a ser computada para cálculo dos royalties devidos.

A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concessão, que representar cinco por cento da produção, correspondente ao montante mínimo, será distribuída, segundo os critérios estipulados pela lei, entre Estados, Distrito Federal e Municípios.

“A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produção será distribuída de acordo com os locais onde irá ocorrer a lavra:

I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres:

        a) cinqüenta e dois inteiros e cinco décimos por cento aos Estados onde ocorrer a produção;

        b) quinze por cento aos Municípios onde ocorrer a produção;

        c) sete inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP;

       d) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministério da Ciência e Tecnologia para financiar programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico aplicados à indústria do petróleo, do gás natural, dos biocombustíveis e à indústria petroquímica de primeira e segunda geração, bem como para programas de mesma natureza que tenham por finalidade a prevenção e a recuperação de danos causados ao meio ambiente por essas indústrias;  (Redação dada pela Lei nº 11.921, de 2009)

II - quando a lavra ocorrer na plataforma continental:

        a) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento aos Estados produtores confrontantes;

        b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios produtores confrontantes;

        c) quinze por cento ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das áreas de produção;

        d) sete inteiros e cinco décimos por cento aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural, na forma e critério estabelecidos pela ANP;

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