PCNs 3º e 4º ciclos

PCNs 3º e 4º ciclos

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368Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385 Disponível em <http://w w.cedes.unicamp.br>

RESUMO: O artigo analisa os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs) para o terceiro e quarto ciclos do ensino fundamental a partir de uma dupla perspectiva. Explicita como a questão curricular se colocou internamente ao plano político-institucional, enfatizando as relações que se estabeleceram entre o Conselho Nacional de Educação (CNE) e o Ministério da Educação e do Desporto (MEC) em torno da proposta dos PCNs e da definição de diretrizes curriculares para o ensino fundamental. Também coteja as proposições mais gerais das Diretrizes Curriculares Nacionais e dos PCNs, visando a oferecer elementos para a compreensão das nuanças políticas implicadas nas duas elaborações curriculares. Como conseqüências destas análises, o texto explicita a mútua omissão que caracterizou as relações entre o MEC e o CNE. Palavras-chave:Parâmetros Curriculares Nacionais para o ensino fundamental. Diretrizes Curriculares Nacionais. Política curricular nacional.

ABSTRACT: This paper analyses the Brazilian Curricular Parameters for Elementary Education from a twofold viewpoint. It sets out how the curricular issue became intrinsic to the political institutional plan, highlighting the relationships built up between the Brazilian Council for Education (CNE) and the Department of Education

*Professora e pesquisadora do Departamento de Educação da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RIO). E-mail: alicia@rdc.puc-rio.br

**Professora e pesquisadora do Laboratório de Estudos de Educação e Linguagem da

Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). E-mail: silviam@uenf.br/ silvia_martinez@uol.com.br

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(MEC) to define and propose the Brazilian Curricular Parameters and the Curricular Directives for Elementary Education. It also establishes similarities and differences as for the general propositions of both, offering elements that help understand the political nuances implied in such curricular elaborations. As a result, the text shows the mutual oversight that has characterized the relationships between CNE and MEC.

Key words:Brazilian Curricular Directives for Elementary Education. Brazilian curriculum. Brazilian Curricular Parameters.

urante a década de 1990, diversas iniciativas curriculares foram instituídas no Brasil. Os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs) para o primeiro e segundo ciclos do ensino fundamental foram os primeiros a ser definidos pelo Ministério da Educação (MEC) e a virem a público no final de 1995, quando uma versão preliminar foi encaminhada para consulta e avaliação a professores e acadêmicos de várias instituições do país.

Paralelamente, no campo acadêmico, estudos e debates sobre o currículo escolar geravam um acervo importante de conhecimentos e serviam como referência para a elaboração de pereceres e para a análise de propostas curriculares (Saviani, 1994; Moreira & Silva, 1994; Silva & Moreira, 1995; Moreira, 1999).

Da consulta feita pelo MEC resultou uma série de pareceres, que foram discutidos pela Secretaria de Ensino Fundamental nas unidades federativas.1 De posse dos pareceres recebidos e das conclusões de encontros com especialistas, acadêmicos e professores, o MEC reelaborou a versão preliminar dos PCNs, considerando as observações, críticas e sugestões encaminhadas. A nova versão dos PCNs foi então apresentada ao Conselho Nacional de Educação (CNE) em setembro de 1996, para que deliberasse sobre a proposta.

Esse simples ato permitiria a explicitação da perspectiva que nortearia as formas de colaboração entre o MEC e o CNE em torno da questão curricular e a definição de espaços e competências desses dois atores políticos responsáveis pela educação nacional.

Neste artigo, abordamos essa temática a partir de uma dupla perspectiva. Inicialmente, focalizamos como a questão curricular se colocou internamente ao plano político-institucional ou estatal. Enfatizamos especificamente as relações que se estabeleceram entre o CNE e o MEC em torno tanto da proposta dos PCNs como da definição de diretrizes curriculares para o ensino fundamental. A segunda

370Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385 Disponível em <http://w w.cedes.unicamp.br> perspectiva diz respeito ao cotejamento das proposições mais gerais para o ensino fundamental das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) elaboradas pelo CNE e dos PCNs propostos pelo MEC.

O plano político-institucional e a questão curricular

Durante os anos de 1980, o retorno à democracia política levantou expectativas de desenvolvimento de processos correlatos no conjunto das instituições da sociedade. No plano educacional, e apesar dos limites impostos ao retorno à institucionalidade democrática pela persistência do autoritarismo, a abertura política levou vários prefeitos e governadores de oposição ao governo militar e seus secretários de educação a procurarem impelir modificações no sistema educativo, que incluíam reformas estruturais e curriculares focalizadas na ampliação e melhoria da escola pública.

Essa perspectiva democrática ecoou, inicialmente, nas propostas educacionais apresentadas durante a elaboração da nova Constituição Federal (CF) e, posteriormente, no processo de elaboração da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e nas iniciativas de reorganização do espaço político-institucional responsável pela educação.

Na CF de 1988 é possível encontrar uma série de artigos referentes direta ou indiretamente a uma formação básica comum, dimensão esta garantida após intensa discussão entre atores políticos que, durante a Assembléia Nacional Constituinte, tinham polemizado sobre questões curriculares.2

Por meio desses artigos, a CF fixa conteúdos mínimos para o ensino fundamental dentro dos princípios de igualdade e de diversidade, com vistas a assegurar uma formação básica comum e a coexistência de registros culturais diferenciados, em qualquer proposta curricular e nos diferentes níveis de governo e nas unidades escolares.

O prosseguimento da discussão curricular deu-se em torno da

LDB que tramitava no Congresso desde 1988. A nova LDB reafirmou a CF ao considerar ser incumbência da União, em colaboração com estados, Distrito Federal e municípios, estabelecer diretrizes para nortear os currículos e seus conteúdos mínimos de forma que se assegure a formação básica comum (art. 9º, IV).

Por sua vez, no plano político-institucional ou estatal, a criação do Conselho Nacional de Educação (CNE) pela Lei nº 9.131/95

371Educ. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385 Disponível em <http://w w.cedes.unicamp.br> procurou caracterizá-lo como um órgão representativo da sociedade brasileira. Nessa perspectiva, segundo Lüdke (1998, p. 35) caberia ao CNE um papel consultivo, e também deliberativo, de contraponto ao MEC, no sentido de “ajudá-lo a ver sob diferentes ângulos suas propostas para educação, possibilitando-lhe assim uma aproximação maior da realidade nacional”.

No que respeita à questão curricular, de acordo com a o art. 9º, § 1º, alínea C, da lei que cria o CNE, compete a este órgão “deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministério da Educação e do Desporto”.

Desse modo, no enquadramento legal fornecido pela CF, a nova

LDB e a Lei nº 9.131/95, os currículos e conteúdos mínimos propostos pelo MEC teriam seu norte estabelecido pela mediação de diretrizes curriculares que deveriam ter como foro de deliberação a Câmara de Educação Básica (CEB) do CNE (Brasil, 1997).

No entanto, a divulgação da primeira versão dos PCNs pelo MEC, antes mesmo de os conselheiros do CNE iniciarem seu novo mandato em fevereiro de 1996, marcou um dos primeiros descompassos entre os dois órgãos de Estado.

A professora Menga Lüdke (1999), participante do CNE por um mandato de dois anos, entre fevereiro de 1996 e fevereiro de 1998, oferece-nos elementos extremamente ricos para caracterizarmos o desencontro desses dois atores políticos.

Lüdke (1999, p. 243-246) mostra-nos que, já no início dos trabalhos na Câmara de Educação Básica do CNE, os conselheiros depararam-se com o problema da definição de competências. Se de acordo com a Lei nº 9.131/95 compete ao CNE deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo MEC, essas diretrizes tinham chegado aos conselheiros por via indireta e após terem passado por um processo longo de elaboração e de detalhamento.

Quem conhece os PCNs pode perceber claramente a distância existente entre o que poderia ser um conjunto de conteúdos mínimos e obrigatórios para o ensino fundamental, ou uma proposta de diretrizes curriculares, e uma complexa proposta curricular, que contém diretrizes axiológicas, orientações metodológicas, critérios de avaliação, conteúdos específicos de todas as áreas de ensino e conteúdos a serem trabalhados de modo transversal na escola.

Com essa abrangente proposta curricular em mãos, a CEB/CNE voltou-se para a tarefa de tentar divisar nos PCNs as diretrizes

372Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385 Disponível em <http://w w.cedes.unicamp.br> curriculares sobre as quais deveria deliberar e que deveriam fundamentar a fixação de conteúdos mínimos para o ensino fundamental (Lüdke, 1999).

A análise da forma de encaminhamento e do teor da proposta curricular enviada pelo MEC ao CNE deixa claro que se tratou de uma política construída num movimento invertido, no qual os PCNs, apesar de serem instrumentos normativos de caráter mais específico, deveriam reorientar um instrumento de caráter mais geral como as DCNs.

Esse movimento invertido está na raiz das duas lógicas diferentes que passaram a orientar a elaboração curricular do MEC e do CNE e a definição política das competências desses dois órgãos de Estado em relação ao currículo escolar. No entanto, se dimensões em comum podem ser encontradas nessas duas lógicas, elas dizem respeito ao fato de que as estratégias acionadas pelo CNE e pelo MEC em relação à elaboração curricular acabaram por condenar as possíveis formas de colaboração entre esses atores políticos à lógica da mútua omissão.

Na lógica do MEC, mais importante do que inscrever a discussão das diretrizes curriculares na agenda política do Estado ou no debate público, era ver rapidamente os PCNs aprovados pelo CNE e efetivados pelos professores nas redes de ensino.

Na lógica do CNE, o papel de órgão representativo da sociedade não lhe permitia ignorar que a comunidade científica educacional considerava imprescindível discutir a concepção geral dos PCNs e o conteúdo específico das diferentes áreas de conhecimento escolar, o processo de elaboração e divulgação dos parâmetros e as características das escolas e dos professores destinatários da posposta (Lüdke, 1999) .

Aliás, o CNE já se tinha voltado para a tarefa de estabelecer os limites e as possibilidades de suas competências curriculares à luz dos dispositivos constitucionais e legais existentes. Em face dos “ímpetos curriculares” dos PCNs e apoiada no contexto legal de referência que delegava ao CNE a competência de deliberar sobre as diretrizes curriculares do MEC, a Câmara de Educação Básica conseguiu chegar, na visão de Lüdke (1999, p. 244), “a uma solução razoável”, que reafirmava a importância da proposta pedagógica da escola e o caráter não-obrigatório dos PCNs.

Assim, no posicionamento político do CNE, a fixação de diretrizes curriculares nacionais, tendo em vista uma formação básica comum a ser observada nas propostas curriculares para o ensino

373Educ. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385 Disponível em <http://w w.cedes.unicamp.br> fundamental municipal, estadual ou da própria unidade escolar, teve, como contrapartida, a não-obrigatoriedade dos PCNs.

Que lições podemos tirar sobre esses episódios? Na nossa interpretação, os desentendimentos entre o MEC e o CNE em torno das definições curriculares ilustram a lógica implícita à política educacional do governo, a partir da segunda metade dos anos de 1990: excessiva centralização das decisões no governo federal e escasso envolvimento das outras instâncias político-institucionais e da comunidade científica com a educação básica (Bonamino, 2001).

Como veremos nas próximas seções deste artigo, a ausência de colaboração em torno da questão curricular entre o MEC e o CNE e, portanto, a falta de diálogo entre a produção curricular desses dois atores políticos iriam permanecer como uma constante durante a elaboração, divulgação e implementação dos PCNs para o terceiro e o quarto ciclos do ensino fundamental.

As Diretrizes Curriculares Nacionais para o ensino fundamental (DCNs)

A análise das DCNs que apresentamos neste artigo está baseada em três documentos elaborados pela Câmara de Educação Básica do CNE em resposta aos PCNs: a Exposição de Motivos ao encaminhamento das DCNs (Brasil, 1997), a Resolução nº 2 de 7/4/1998 (Brasil, 1998a) e o Parecer da CEB nº 4/98 de 29/1/1998 (Brasil, 1998b) .

A Exposição de Motivos às DCNs começou a circular no CNE em maio de 1997. A análise desse documento revela que, para deliberar sobre as diretrizes e fixar os conteúdos considerados mínimos para a formação básica comum, a Câmara de Educação Básica do CNE apoiou-se numa série de referências que ultrapassam os PCNs e incluem tanto as atribuições fixadas pela CF, pela LDB e pela Lei nº 9.131/95 como as “orientações significativas” oferecidas pelo Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH, Decreto nº 1.904/ 96 – e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, Lei nº 8.069/90 – (Brasil, 1997).

Por sua vez, em janeiro de 1998, foi divulgado o Parecer da

CEB nº 4/98, preparatório à Resolução sobre as DCNs, aprovadas em abril do mesmo ano.3 Reforçando a crítica ao MEC realizada na Exposição de Motivos que acompanhou as DCNs, esse Parecer começa fazendo algumas afirmações doutrinárias relacionadas com

374Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 368-385 Disponível em <http://w w.cedes.unicamp.br> a competência da Câmara de Educação Básica para definir as diretrizes para a educação em colaboração com os outros entes federativos (Brasil, 1998b, p. 2).

Nos documentos citados, o federalismo constitui uma dimensão significativa. Esta perspectiva está presente no reconhecimento do CNE da competência da Câmara de Educação Básica para exercer função deliberativa sobre as Diretrizes Curriculares Nacionais, mas reservando para os entes federativos e para as escolas as tarefas de plenificação e implementação curriculares. Complementarmente, o federalismo colaborativo consagrado na CF faz-se presente quando o CNE assume que suas funções normativas e de supervisão se apóiam na descentralização, na articulação entre União, Distrito Federal, estados e municípios e na flexibilidade teórico/metodológica das ações pedagógicas, considerando estas dimensões como sinônimo de responsabilidades compartilhadas em todos os níveis.

Na perspectiva federalista, o CNE considera também que a definição de Diretrizes Curriculares Nacionais pela Câmara de Educação Básica marca o início do processo de colaboração entre estados e municípios, em torno de esforços conjuntos e articulados de planejamento, desenvolvimento e avaliação dos processos educacionais (p. 2).

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