Estatuto das cidades

Estatuto das cidades

(Parte 1 de 3)

guia para implementação pelos municípios e cidadãos

produção:

COORDENAÇÃO GERAL Raquel Rolnik

COORDENAÇÃO JURÍDICA Nelson Saule Júnior

COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS EQUIPE TÉCNICA Raquel Rolnik Renato Cymbalista Paula Freire Santoro Uirá Kayano Nóbrega Weber Sutti Denise de Campos Gouvêa

COMENTÁRIOS JURÍDICOS EQUIPE TÉCNICA Nelson Saule Júnior Ellade Imparato Karina Uzzo Patrícia de Menezes Cardoso Paulo Romeiro

PROJETO GRÁFICO E EDITORAÇÃO Cássia S. Buitoni Tatiana G. Machado

REVISÃO DE TEXTO Sônia Oliveira

INSTITUTO PÓLIS Rua Araújo, 124 Centro, São Paulo, SP CEP 01220-020

1 APRESENTAPRESENTAPRESENTAPRESENTAPRESENTAÇÕESAÇÕESAÇÕESAÇÕESAÇÕES 1 |APRESENTAÇÃO SENADO FEDERAL (4a EDIÇÃO) 112 |APRESENTAÇÃO MINISTÉRIO DAS CIDADES (3a EDIÇÃO) 113 |APRESENTAÇÃO CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (3a EDIÇÃO) 1717171717COMO USAR ESTE GUIACOMO USAR ESTE GUIACOMO USAR ESTE GUIACOMO USAR ESTE GUIACOMO USAR ESTE GUIA

624 | INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO URBANO 624.1 | INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO URBANO – COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS

63Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (arts. 5o e 6o); IPTU Progressivo no Tempo (art. 7o);

9 APRESENT AÇÕES

Quando assumimos a Presidência do Senado Federal, em fevereiro de 2005, procuramos, de imediato, os instrumentos possíveis para colocar, novamente, o cidadão brasileiro no lugar de destaque que ele deve ocupar.

Vislumbramos o Município, onde mora o cidadão, como tema permanente da gestão à frente do Senado Federal. Cabe, assim, utilizar todos os meios que a Casa da Federação dispõe, no sentido de promover e de informar tudo aquilo que diz respeito ao interesse do residente tanto no Município mais próximo do Poder Central quanto àquele localizado nas fronteiras desse Brasil.

Logo no começo de nosso trabalho como presidente do Congresso Nacional, criamos e instalamos a Subcomissão de Assuntos Municipais, ligada à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, para discutir os problemas que afligem a municipalidade e encaminhar à discussão das duas Casas do Parlamento a solução dos temas ligados à população municipalista.

Visando ao estreitamento dos laços com a sociedade civil organizada criamos, também, uma secretaria de coordenação técnica e relações institucionais junto à Presidência do Senado Federal.

Lançamos, pela TV Senado, o programa Minuto do Município, com informações necessárias, importantes e esclarecedoras sobre a legislação que rege a vida dos Municípios e seus habitantes, com comentários de especialistas e de Senadores da República, no sentido de tornar mais claros os direitos e deveres dos agentes públicos responsáveis pela gestão municipal.

De fato, um dos primeiros temas a serem veiculados no Minuto do Município foi o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001), que regulamenta o capítulo constitucional da política urbana, objetivando o pleno desenvolvimento das funções sociais das cidades e da propriedade urbana. Assim, até 2006, todos os Municípios com mais de vinte mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas devem aprovar e executar os respectivos Planos Diretores. Tais Planos dependem de leis municipais elaboradas mediante processo participativo.

Vale lembrar que a atual Constituição Federal foi a primeira a explicitar os temas urbanos. O Estatuto da Cidade decorreu de proposição do Senador Pompeu de Souza, em 1989. Agora, entregamos um guia completo sobre a função social da propriedade urbana. Com este Estatuto, o administrador municipal dispõe de todo um arsenal jurídico necessário para o bom ordenamento urbanístico.

Senado Federal e Estatuto da CidadeSenado Federal e Estatuto da CidadeSenado Federal e Estatuto da CidadeSenado Federal e Estatuto da CidadeSenado Federal e Estatuto da Cidade 1 | APRESENTAÇÃO SENADO FEDERAL 4a EDIÇÃO

Esta publicação vem somar-se a outras produzidas pelo Senado Federal, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, o Estatuto da Cidade, sem comentários, lançado em 2001, no mesmo ano da lei, e o Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu?, publicado em 2005, mesmo ano deste trabalho que ora se oferece ao público. Cumpre mencionar, ainda, em 2005, o Manual de Obtenção de Recursos Federais, que indica como obter recursos federais sem intermediações, o Manual do Vereador, explicando as atribuições dessas autoridades públicas, a Cartilha Especial Cidadania, voltada para os direitos do cidadão, além dos Direitos do Cidadão Especial, que contempla os portadores de deficiências.

A Casa da Federação também conta com o Interlegis, programa desenvolvido em cooperação com o Banco Mundial para modernizar e integrar o Poder Legislativo das esferas federal, estadual, municipal e distrital. De fato, mais de três mil Municípios já integram a comunidade virtual do Poder Legislativo, por intermédio das respectivas Câmaras de Vereadores e Assembléias Legislativas.

Dessa forma, o Senado Federal volta-se para o aperfeiçoamento da atividade cidadã, fortalecendo os laços que unem tanto as esferas federativas entre si quanto os titulares do poder aos seus representantes. Para cumprir com os deveres de Casa da Federação, o Senado Federal conta com vários instrumentos e a disposição de usá-los para que sejam alcançados os objetivos fundamentais da República Federativa brasileira.

Por fim, realçamos a parceria do Senado Federal com o Ministério das Cidades, a Caixa Econômica Federal e o Instituto Pólis, que possibilitou a edição deste trabalho.

Senador Renan Calheiros, Presidente do Senado Federal.

2 | APRESENTAÇÃO MINISTÉRIO DAS CIDADES (3a EDIÇÃO)

Depois de mais de 1 anos de debates e negociações, o Congresso Nacional aprovou o Estatuto da Cidade, Lei que regulamenta o capítulo de política urbana (artigos 182 e 183) da Constituição Federal de 1988. Encarregada pela Constituição de definir o que significa cumprir “a função social da cidade e da propriedade urbana”, a nova Lei atribui essa tarefa aos municípios, oferecendo às cidades um conjunto inovador de instrumentos de intervenção e ordenamento de seus territórios, além de uma nova concepção de planejamento e gestão urbana e territorial.

As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de instrumentos de natureza urbanística, voltados para induzir – mais do que normatizar – as formas de uso e ocupação do solo; uma concepção de gestão democrática das cidades que incorpora a idéia de participação direta do cidadão(ã) nos processos decisórios sobre seus destinos; e a ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal.

Pela primeira vez em nossa hstória, temos uma regulação federal para a política urbana que se pratica no País, estabelecendo uma perspectiva concreta de intervenção territorial que se afasta da ficção tecnocrática dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e nenhum instrumento possuíam para induzir a implementação do modelo idealizado proposto!). Assim, problemas estruturais de nossas cidades como, por exemplo, viabilizar o acesso às áreas urbanizadas, infra-estruturadas e bem localizadas para habitação de interesse social, se colocam como desafios fundamentais ao novo ciclo de Planos Diretores.

De acordo com os princípios e diretrizes expressos no Estatuto, os Planos Diretores devem resultar de um processo amplamente participativo da população e de associações representativas dos vários segmentos econômicos e sociais, não apenas durante o processo de elaboração e votação, mas, sobretudo, na implementação e gestão de suas decisões. Assim, mais do que um documento técnico, normalmente hermético ou genérico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano é um espaço de debate dos cidadãos(ãs) e de construção coletiva de opções conscientes e negociadas, por estratégia de organização e crescimento do território municipal, envolvendo as áreas urbanas e rurais.

O desafio lançado pelo Estatuto incorpora o que existe de mais vivo no desenvolvimento de nossa democracia – a participação dos cidadãos(ãs) nos processos decisórios. Conferências das cidades, audiências públicas, plebiscitos, referendos, além da obrigatoriedade de implementação de orçamentos participativos, são assim mencionados como instrumentos que os municípios devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidadãos(ãs) em momentos de tomada de decisão de intervenção e ordenamento territorial.

Muitas cidades do Brasil não esperaram o Estatuto para aplicar – com êxito – essas inovações. O Estatuto abre uma possibilidade de ampliação dessa prática, apresentando uma nova concepção de planejamento urbano participativo, mas depende fundamentalmente do uso

Olívio Dutra Ministro das Cidades que dele fizerem as cidades. Boa parte dos instrumentos, sobretudo urbanísticos, depende dos Planos Diretores. Outros necessitam de legislação municipal específica que aplique o dispositivo no município. O Ministério das Cidades e a Caixa Econômica Federal, por meio de seus programas de capacitação e desenvolvimento institucional dos municípios e de apoio à gestão e ao planejamento urbano, estão firmemente comprometidos a apoiar a implementação do Estatuto das Cidades em todo o País. Os cidadãos(ãs) têm, entretanto, o direito e o dever de exigir que seus governantes assumam a tarefa de intervir, concretamente, no espaço urbano, para fazer as cidades brasileiras mais justas, mais belas e mais humanas.

3 | APRESENTAÇÃO CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (3a EDIÇÃO) TEXTO APRESENTAÇÃO PARA O GUIA DO ESTATUTO DA CIDADE

A cidade é fruto do trabalho coletivo de uma sociedade. Nela está materializada a história de um povo, suas relações sociais, políticas, econômicas e religiosas. Sua existência ao longo do tempo é determinada pela necessidade humana de se agregar, de se interrelacionar, de se organizar em torno do bem-estar comum; de produzir e trocar bens e serviços; de criar cultura e arte; de manifestar sentimentos e anseios que só se concretizam na diversidade que a vida urbana proporciona. Todos buscamos uma cidade mais justa e mais democrática, que possa de alguma forma responder à realização dos nossos sonhos.

O Congresso Nacional aprovou, há três anos, depois de quase onze anos de tramitação, a Lei nº 10.257, mais conhecida como Estatuto da Cidade. Esta lei, em vigor desde 10 de outubro de 2001, estabelece as diretrizes gerais da política urbana objetivando principalmente o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia ao direito a cidades sustentáveis.

Graças a um dos seus princípios básicos: a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização, o Poder Público passa a ter a prerrogativa de, no interesse coletivo, recuperar parcela da valorização imobiliária, decorrente dos investimentos em infraestrutura física e social, pagos pelos impostos de todos.

Poucas leis na história do Brasil foram construídas com tanto esforço coletivo e legitimidade social. A aprovação do Estatuto da Cidade foi uma conquista dos movimentos populares, que se mobilizaram por mais de uma década na luta por sua aprovação. Esta luta foi conduzida a partir da ativa participação de entidades civis e de movimentos sociais em defesa do direito a cidade e a habitação e de lutas cotidianas por melhores serviços públicos e oportunidades de uma vida digna.

Sem dúvida, estamos diante de uma lei admiravelmente progressista, inovadora, com vocação democrática, autenticamente voltada para construção de cidades, onde será sempre preservado o bem-estar coletivo da população. Esta grande vitória na conquista do Estatuto, entretanto, só se efetivará na medida em que as forças sociais que o construíram busquem torná-la realidade no quotidiano das práticas administrativas de nossas cidades.

Neste contexto, está absolutamente valorizado o processo de planejamento para a ação pública. Um planejamento que deve contar permanentemente com a participação da sociedade e buscar, constantemente, a melhoria do desempenho e a valorização da capacidade técnicoadministrativa das prefeituras. Este planejamento deve ser integrado e integrador e ter como referência básica o Plano Diretor.

A CAIXA – Caixa Econômica Federal, no exercício de suas missões institucionais, vem cotidianamente empreendendo esforços para, em conjunto com municípios, estados e demais agentes públicos e privados, apoiar a implementação do Estatuto das Cidades em sua globalidade, inaugurando um novo marco na administração pública brasileira, de responsabilidades sociais solidárias, na busca e materialização de uma melhor qualidade de vida para as atuais e futuras gerações.

Neste sentido, foi com grande satisfação que a CAIXA patrocinou e participou da elaboração do livro: Estatuto da Cidade – Guia para sua implementação pelos municípios e cidadãos, que vem apoiar o debate democrático sobre a cidade e o processo participativo para estruturação de seus destinos.

Jorge Eduardo Levi Mattoso Presidente da Caixa Econômica Federal

Este trabalho tem como objetivo apoiar a ação de todos aqueles que estão envolvidos na implementação do Estatuto da Cidade, seja a partir das Câmaras Municipais e Prefeituras e outros níveis de governo, seja através do Poder Judiciário ou das organizações e entidades da sociedade civil e movimentos populares. Optamos por apresentar uma leitura interdisciplinar, que aborda tanto os aspectos jurídicos e administrativos como os urbanísticos e financeiros, procurando sempre incorporar referências, que permitirão ao leitor trilhar um caminho de aprofundamento e ampliação das informações. Desta forma, o guia não pretende esgotar as possibilidades de leitura da lei, mas, sempre que possível, contextualizar as informações e indicar metodologias e procedimentos de aplicação, discutindo suas implicações. O processo de formulação e negociação do Estatuto da Cidade foi bastante longo e coincidiu com um movimento de renovação de práticas de planejamento local no país. Assim, boa parte do conteúdo do Estatuto foi experimentada concretamente por municípios. Por esta razão incluímos no Guia referências a algumas destas experiências municipais apresentando não só sua formulação, mas procurando trazer também alguma informação sobre os processos de implementação e seus resultados. Os exemplos mencionados não cobrem, de forma alguma, a totalidade das práticas locais, nem foram selecionados por qualquer critério de qualificação do tipo “melhores práticas”. São apenas referências que exemplificam as diferentes formas de interpretar e aplicar os instrumentos, procurando ilustrar os argumentos que demonstram, em cada um dos itens analisados, as conseqüências advindas desta interpretação. Estes exemplos estão incluídos ao longo do Guia sob a forma de caixas de texto.

O Guia está organizado em três grandes partes: uma primeira de introdução geral à discussão; uma segunda parte contendo os comentários da lei propriamente ditos; e uma terceira, de anexos.

A INTRODUÇÃO qualifica a realidade urbana e a prática de planejamento e gestão sobre a qual o Estatuto da Cidade pretende incidir. Aponta também o processo de renovação que vem ocorrendo nas últimas décadas e que se consolida com a entrada em vigência do Estatuto.

A segunda parte – Estatuto da Cidade: os INSTRUMENTOS – está organizada em seções, organizando os comentários de todos os artigos da lei de acordo com a natureza do instrumento: diretrizes gerais, Plano Diretor, instrumentos de indução, instrumentos de financiamento, instrumentos de regularização, instrumentos de democratização e disposições gerais. Para cada uma das seções, são apresentados “COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS” e “COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS”, que são diferenciados no texto através do tipo de fonte utilizada e cor da página. Os “COMENTÁRIOS URBANÍSTICOS” estão sempre organizados da seguinte forma: O QUE É O INSTRUMENTO e sua origem (o conceito e de onde surgiu este conceito), COMO IMPLEMENTAR (passos e requisitos necessários para definir a forma específica de aplicação na cidade), ALERTAS (cuidados que se deve tomar com possíveis efeitos negativos), TRAJETÓRIA DE IMPLEMENTAÇÃO DO INSTRUMENTO (quais municípios já os aplicaram, com quais resultados).

Os “COMENTÁRIOS JURÍDICOS E ADMINISTRATIVOS”, apresentados nas páginas de cor cinza, estão sempre organizados em três partes: o SIGNIFICADO E FINALIDADE do instrumento, os REQUISITOS PARA APLICAÇÃO (as providências legais e administrativas que devem ser tomadas para a sua aplicação) e a RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA dos agentes públicos envolvidos na aplicação do instrumento.

É importante ressaltarmos que o Guia do Estatuto da Cidade deverá servir para públicos de várias áreas de atuação profissional e social. Dessa maneira, constitui mais uma obra de referência do que um texto corrido, a ser lido do princípio ao fim. O leitor perceberá que o Guia eventualmente retornará a temas já antes tratados, sempre que uma abordagem ou esclarecimento específico forem necessários.

(Parte 1 de 3)

Comentários