Assistência social e protecao social

Assistência social e protecao social

(Parte 1 de 4)

Escola de Formação Política Miguel Arraes

Texto de Referência

Módulo II

Políticas Públicas e Direitos Humanos

Aula 04

Assistência Social e Políticas de Enfrentamento da Pobreza

Assistência social E PROTECAO SOCIAL: UMA NOVA HISTORIA

Isa Maria F. Rosa Guará.

Neusa Francisca de Jesus

1- UM POUCO DA HISTÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

  • O Estado Social brasileiro

2- ASSISTÊNCIA E PROTEÇÃO SOCIAL

  • Pobreza, renda e economia solidária

  • Bolsa-familia

  • Economia solidária

3- ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E TERCEIRO SETOR

  • Voluntariado

4- A REGULAÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA

  • A nova política de assistência social

5- ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA DE VIABILIZAÇÃO DE DIREITOS

  • Funções da Política Nacional da Assistência Social

  • A Proteção Social

  • O CRAS e sua função na rede socioassistencial

  • A Defesa Social e Institucional

  • Vigilância Socioassistencial

6- O SISTEMA ÚNICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL – SUAS

  • Gestão do SUAS

  • Instrumentos de gestão NOB/SUAS e como eles são utilizados

  • As instâncias de articulação, pactuação e deliberação

  • A lógica do financiamento e a divisão de responsabilidades

  • Participação e cultura cívica: o potencial dos Conselhos

7 - CONSIDERAÇÕES FINAIS

  • Referências Bibliográficas

Assistência social E PROTECAO SOCIAL:

UMA NOVA HISTORIA

O visibilização da exclusão social1 e da pobreza no Brasil de hoje e a discussão sobre as alternativas para seu enfrentamento têm colocado na agenda nacional o tema da assistência social, muitas vezes disfarçado em outras expressões, como terceiro setor, solidariedade ou responsabilidade social.

A ajuda ao próximo, como expressão da solidariedade ou da caridade cristã, marcou a história da assistência social, deixando uma herança simbólica que a associa às ações de assistência desenvolvida pelas entidades sociais e ao assistencialismo e não às demais políticas sociais como direito dos cidadãos.

Atualmente, a assistência social vive um momento instituinte: grandes mudanças estão ocorrendo e deverão ocorrer com a implantação do SUAS – Sistema Único da Assistência Social e regulamentações decorrentes. São mudanças que exigem alteração de culturas e processos historicamente fundados e que propõem novas estruturas de atenção direta e de gestão dos serviços e programas de proteção social.

Como indicação principal desse processo está a de que a assistência social saia do lugar das carências para o patamar dos direitos; o que não significa abolir a atenção às necessidades, mas a recolocação delas num plano de exigibilidade pública.

Neste texto, resgatamos um pouco da história da assistência social no Brasil e as alternativas de atenção à população em situação de pobreza tradicionalmente utilizada para então apresentarmos a realidade atual que apresenta um novo conceito de assistência social como proteção social e como política reconhecida no âmbito da seguridade social brasileira. Neste percurso, discutimos aspectos dessa política objetivados em programas públicos de maior repercussão nacional, bem como a histórica atuação das organizações sociais na área.

A nova política de assistência social brasileira se pauta numa nova regulação, que nasce na Constituição de 1998 e se consolida no Sistema Único da Assistência Social. Aí se definem novas funções e são determinadas as estruturas de serviços e de gestão mais descentralizada e participativa. Apresentamos ainda os instrumentos e recursos de gestão preconizados pelo SUAS, que estimulam a participação e cultura cívica na atenção à população mais castigada pelos agravos sociais do modelo econômico-social em que vivemos.

1- UM POUCO DA HISTÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

As primeiras iniciativas de atendimento aos necessitados ocorreram no seio das igrejas, especialmente da Igreja Católica. As ações sociais das ordens religiosas assumiam seu compromisso com os pobres com base na caridade e generosidade cristã desenvolvendo ações de benemerência que ocorriam de forma individualizada - na concessão de esmolas ou auxilio material, ou em atividades regulamentadas e organizadas. A partir do século XVIII a igreja criou as estruturas de coleta de doações, estabeleceu a oferta de serviços e construiu inúmeras “obras pias”, localizadas ao lado das igrejas e dos conventos religiosos.

As Santas Casas de Misericórdia se tornaram as instituições mais conhecidas da igreja ao longo dos séculos XVIII e XIX e a partir delas as diversas necessidades emergenciais da população eram atendidas. O aumento das demandas sociais levou as diretorias a organizar instituições regulares de atendimento coletivo: na área da saúde foram criados hospitais especializados, como aqueles que atendiam exclusivamente os doentes de hanseníase ou tuberculose; para o atendimento aos desamparados surgiram as “rodas dos expostos” ou “roda dos enjeitados”2 – um recurso para manter em sigilo a identidades dos pais que abandonavam seus filhos aos cuidados de amas e irmãs de caridade.

A partir de 1822, com a população das cidades aumentando, cresceu também o numero de crianças abandonadas e perambulantes o que levou as Santas Casas à criação de inúmeras instituições sociais para órfãos, abandonados e outros necessitados. Surgiam assim as grandes instituições de cuidados que se baseavam na internação e no isolamento social como os asilos, hospitais de insanos ou doentes crônicos, orfanatos e educandários. Os recursos para este atendimento deveriam ser providos pelas Câmaras Municipais ou Assembléias Provinciais.

A superlotação das obras sociais obrigava as instituições a inúmeras adequações e à construção de novas unidades. No final do século XIX, o aumento do êxodo rural, a introdução do trabalho assalariado e o fim da escravatura fizeram surgir o movimento higienista - uma associação entre a assistência e a medicina social para proteger as cidades do grande numero de inválidos, órfãos e delinqüentes. Médicos higienistas e juristas sob influencia das idéias iluministas tentaram introduzir conceitos e técnicas “cientificas” nos serviços sociais existentes cujas praticas consideravam ultrapassadas. (Baptista 2006).

No período da gênese do Serviço Social como profissão e sua entrada na universidade como área acadêmica de formação, a questão social esteve fortemente vinculada à doutrina social da Igreja inspirada nas encíclicas papais Rerum Novarum de 1891 e Quadragésimo Ano de 1931(Mestriner.2005). Num contexto político de surgimento e consolidação dos ideais socialistas na Europa, a Igreja se coloca ao lado dos pobres e explorados, mas adota uma posição humanista, aceitando o capitalismo como modelo (Manrique, 2006).

Em São Paulo, no inicio do século XIX e inicio do século XX, a chegada de inúmeros imigrantes levou ao desamparo algumas famílias ou pessoas estrangeiras que não conseguiam sua manutenção econômica num novo país. Isto estimulou alguns grupos étnicos como os japoneses, portugueses, italianos, libaneses, judeus entre outros, a criarem as sociedades de auxílio mútuo para ajudar seus compatriotas3.

Por volta dos anos 20, quando a assistência social começou a ser assumida legalmente pelo estado4, esta manteve ainda uma relação orgânica com a filantropia5 embora já se prenunciasse uma crescente laicização e profissionalização da área. Num processo contraditório, a assistência se instala como política social de responsabilidade pública, mas se realiza sempre mediada pela ação das organizações sem fins lucrativos, muitas delas inspiradas nos ideais de benemerência ou filantropia dos primeiros momentos da assistência social.

A ordem social estabelecida no governo Vargas deu nova interpretação aos problemas sociais introduzindo na Constituição de 1934 o dever do Estado de prover condições à preservação física e moral da infância e da juventude e de garantir o auxilio do Estado aos pais miseráveis que não conseguissem garantir a subsistência de seus filhos. (Baptista 2006) Este período, segundo Mestriner (2006) se caracterizou pela filantropia disciplinadora que respondia à exigência de se preparar, amparar e educar o trabalhador para ser produtivo adaptando-se ao novo mercado de trabalho.

O modo de atuação da assistência social nas primeiras décadas do século XX mantinha ainda um caráter paternalista: ofertava o auxilio ou a ajuda material, mas mantinha o beneficiado na condição de pobreza e subalternidade. A crítica aos trabalhos de cunho assistencialista6 marcou o discurso das ciências sociais nos anos 70 e 80; nele defendia-se a idéia de era preciso não apenas “dar o peixe”, mas “ensinar a pescar”, sugerindo uma atuação que promovesse alterações mais diretas na qualidade de vida dos assistidos e que não apenas atendesse às suas necessidades imediatas.

Num contexto histórico, econômico e social bastante heterogêneo e contraditório, os políticos logo descobriram as vantagens da ajuda aos pobres como moeda eleitoral. A assistência social nesta perspectiva foi usada como um recurso clientelista que mantinha os usuários como devedores dependentes e manobrados pelo poder político do “doador”. Complementarmente, em muitos estados e municípios a assistência social pública era (e continua sendo) exercida pelas primeiras-damas institucionalizando o assistencialismo e conservando um caráter de "favor” transfigurado em benevolência, que mantém os usuários como “carentes” ou "assistidos" e não como beneficiários de um direito social. A assistência assim conduzida instalava-se na periferia da política publica, embora carregasse uma aura de importância pela proximidade com o poder na figura da mulher do governante.

Em plena vigência da ditadura, a luta pela melhoria das condições objetivas de vida do povo, embora mantivesse um discurso crítico, se dava por um pacto associativo com o estado buscando ampliar a oferta de serviços e programas sociais nas comunidades. Isto levou as organizações de trabalho social a criarem serviços que processavam demandas não atendidas por outras políticas sociais como, por exemplo, os programas de habitação popular, cursos profissionalizantes, creches e programas educativos complementares à escola, entre outros.

A criação de unidades de atendimento com características de instituição total continuou durante a maior parte do século XX, mas já no final dos anos 40 se denunciavam as precárias condições e a inadequação das formas institucionais de atendimento às crianças abandonadas e aos “menores delinqüentes7”. Tais questionamentos foram reiterados em muitos fóruns e seminários sociais e, nos anos seguintes, a pressão por soluções para a “questão social” resultou em iniciativas diretas ou indiretas do governo, que tentava incorporar uma dimensão técnica e cientifica aos programas. Buscou-se organizar e estruturar os serviços voluntários e incorporar ao serviço público os profissionais das ciências sociais, especialmente assistentes sociais, mas também psicólogos, pedagogos e psiquiatras visando substituir o padrão assistencialista e repressor pelo padrão técnico então difundido pelas ciências.

O Estado Social brasileiro

Enquanto nos paises centrais se forjava o chamado Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State8 , como alternativa de regulação da economia capitalista, no Brasil “o Welfare State surge a partir de decisões autárquicas e com caráter predominantemente político”, normatizando sobre as condições de trabalho e à venda da força de trabalho. (Medeiros, 2001). O empobrecimento da população é novamente suavizado pelas ações assistenciais e pela criação de grandes organismos nacionais de política social. Por esta razão muitos autores recusam a idéia de que exista ou tenha existido no Brasil um Estado de Bem-Estar Social considerando que algumas políticas de seguridade social focalizadas e descontínuas não são em nada similares em cobertura e natureza aos processos que ocorreram na Europa (Gomes 2006).

Apesar do avanço político com o retorno à democracia e do aumento da participação popular, no final da década de 80 as políticas sociais ficaram estagnadas ou se retraíram; e o resgate da “dívida social” não passou de retórica frente ao avanço das medidas de ajuste macroeconômico. A desativação das estruturas públicas no campo social desarticulou serviços e deu espaço ao retorno das ações assistencialistas e clientelísticas.

O desmantelamento das agências públicas de nível nacional e suas regionais – Legião Brasileira de Assistência -LBA e Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência- CBIA - , justificado pela necessidade de descentralização, apontou para o município como “lócus” privilegiado da ação social. Entretanto, os municípios e os agentes municipais ainda estavam despreparados e sem recursos para atender às demandas não incorporadas “a cultura burocrática e política local. Isto provocou a descontinuidade e baixa qualidade na oferta de serviços.

A desarticulação entre os diferentes níveis de governo nesta fase, tornou confusas as ações de assistência social. Até mesmo entre orgãos do mesmo governo prevalecia a irracionalidade administrativa com a superposição de programas e projetos. Essa descoordenação provocava o desperdício de recursos públicos, principalmente aqueles destinados ao financiamento de serviços assistenciais prestados pela rede de entidades sociais não-governamentais.

O marco importante em termos legais de deu com a Constituição Federal de 1988 quando a assistência social ganhou o estatuto de política social compondo o tripé da seguridade social com a política de saúde e a previdência social. Entretanto, as mudanças legais não se objetivam imediatamente, pois encontram estruturas e culturas moldadas pela forma de atuação fragmentada, pela resistência, explícita ou implícita dos “feudos” de poder dos políticos e dos agentes sociais públicos ou privados e pelo despreparo dos funcionários.

A partir da Constituição ocorreram outras regulamentações como a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS e o Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA. Mais recentemente a aprovação do Sistema Único da Assistência Social – SUAS e da NOB - Norma Operacional Básica da Assistência Social conferem um novo status e um desafio maior à política pública de assistência social. Essas normas legais evidenciam que este é um campo ainda em construção que transita do antigo modelo para um novo estatuto em que a assistência se coloca como direito social, mesmo que ainda esteja muito longe sua efetiva concretização.

Os ventos favoráveis à descentralização e à municipalização das políticas sociais deram maior autonomia aos programas locais e garantiram maior proximidade com a população. Além disso, foram ampliados os canais de participação social, através dos Conselhos Municipais e houve maior estímulo à articulação das políticas setoriais.

Se historicamente, foi no plano organizacional e burocrático que se enraizaram as mais fortes contradições da área de assistência social é também neste campo que vem se desenvolvendo a reestruturação atual da política de assistência, que tem como diretrizes a participação da sociedade, a integração dos programas e a descentralização político- administrativa. Uma nova regulação impõe hoje um novo modelo de atuação, mas ela não se faz sem a superação de atitudes e culturas enraizadas na tradição social brasileira.9

Tipologia das organizações sociais por períodos históricos até 1999

Tipos de organização

Tipos de regulação

Período Imperial até 1889 – filantropia caritativa –assistência e repressão

Obras Pias – atendimento conjunto (uma só massa)a órfãos , inválidos, enfermos, delinquentes e alienados

Religiosa: testamentos, subscrições e auxílios provinciais ( pela Junta da Fazenda Nacional ou Câmara Municipal do Império)

Primeira Republica de 1889 até 1930 – filantropia higiênica: assistência, prevenção e segregação

Obras sociais: atendimento por especialidades para:

  • Crianças- asilos, orfanatos e internatos

  • Velhos e inválidos – asilos

  • Alienados – hospícios

  • Mendigos – asilos de mendicidade

  • Doentes – sanatórios, dispensários, lazaretos

  • Imigrantes – instituições de auxilio mútuo

Medico-religiosa

Auxílios provinciais ( pela Junta da Fazenda Nacional ou Câmara Municipal do Império)

Jurídica – 1º. Juízo de Menores no rio de Janeiro (1923)

Código de Menores ( Mello Matos) 1927

Getulismo – 1930 a 1945

Filantropia disciplinadora: enquadramento nas normas técnicas e disciplinamento dos indivíduos.

Instituições assistenciais ( influencia das encíclicas sociais)

Materno-infantil:hospitais , ambulatórios,postos de saúde

Proteção à infância: orfanatos, creches , internatos

De educação: educandários,de assistência pré-primária, primária,profissionalizante, educação de anormais, educação e reeducação de adultos

Proteção a jovens: organizações da juventude,escolas profissionais.

De auxílios mútuos: instituições étnicas e de categorias profissionais

Estatais: Departamentos de Assistência Social de São Paulo – 1935

SAM- Serviço de Assistência ao Menor -1941

Formação:Centro de Estudos e Ação Social - escolas de Serviço Social

Movimento Católico laico: Ação Católica, círculos operários

Sindicatos

Centros Assistenciais Complementares

Instituições fomentadas pelo Estado – LBA (1942); SENAI (1942); SAMDU (1945)

Instituições religiosas- protestantes, espíritas e evangélicas: Albergues,centros de juventude,abrigos,instituições para deficientes físicos e mentais

Estatal – Constituição Federal de 1934

  • Presidente da República: - contribuições à caridade oriundas de taxas alfandegárias a bebidas alcoólicas e embarcações

  • Ministério da Justiça e Negócios Interiores Caixa de Subvenções ( 31/08/31) – Certificado de Utilidade Pública – (28/08/35)

  • Ministério da Educação –Criação do CNSS ( 01/07/38) – Subvenção Federal ( regulamentação – 25/11/35-01/07/38)

Estatal

Constituição de 1937: reitera o CNSS

  • Amplia regulamentação de subvenções

  • Isenção na aplicação de tetos mínimos de salário dos funcionários ( 1945/46) e de imposto de renda ( 1943)

Estado Democrático Populista de 1946 a 1964

Instituições criadas pelo Estado com o empresariado: SENAC ( 1946) SESC ( 1946) SESI ( 1946)

Movimentos Comunitários

Estatal

Complexificação da burocracia

Registro Geral de Instituições ( 1951)

Isenção da contribuição da cota patronal previdenciária ( 1959)

Certificado de filantropia ( 1959)

Estado Autoritário de 1964 a 1988

Organizações sociais – influência do racionalismo técnico – vertente modernizadora do serviço social frente à reconceitualização ( 1964)

- Funabem e Febem - 1964

- Associações comunitárias

- Sociedades Amigos de Bairro

- Associações de Moradores

- Renovação Pastoral

- Comunidades Eclesiais de Base - CEBs

Estatal

Assistência por convênios

Isenção de impostos sobre importações ( 1965)

Transição Democrática – filantropia vigiada – 1985 -88

- Organizações não-governamentais

- Movimentos de defesa de direitos

- Novos movimentos sociais

Estado Democrático 1988- 1999

Filantropia democratizada

Expansão de:

Conselhos setoriais

Organizações não-governamentais

Organizações civis

Centros de defesa de direitos

Fundações empresariais

Estatal

constituiçãoFEderal de 1988

ECA- 1990

LOAS – 1993

Extinção da LBA/CBIA

Extinção do CNSS

Criação do CNAS

Lei do Voluntariado – 1998

Lei da filantropia – 1998

Lei das organizações da Sociedade Civil de interesse Público e Termo de Parceria - 1999

(Mestriner, 2005 – in O Estado entre a filantropia e a assistência social. p. 45-6 )

2- ASSISTÊNCIA E PROTEÇÃO SOCIAL

Como política de proteção social a Assistência Social deve atuar junto à população vulnerabilizada pelo processo de produção da pobreza e, portanto, junto aos cidadãos e grupos que estão “fora dos mecanismos e sistemas de segurança social obtidos pela via do trabalho, do usufruto das políticas públicas (saúde, educação, cultura, habitação,saneamento,entre outras) e da inserção em sociabilidades sócio familiares” (Carvalho,2003). Portanto, a assistência social deve acolher os cidadãos não atendidos pelas redes de proteção e de inclusão social.

Seus beneficiários constituem hoje um grupo heterogêneo de famílias ou pessoas empobrecidas, em crise de sobrevivência, vivendo sem renda ou com recursos insuficientes, em situação precária de moradia, crianças e adolescentes em risco social e pessoal, moradores de rua, pessoas portadoras de deficiência sem apoio familiar e vítimas de conjunturas ou eventos que comprometem a sobrevivência digna.

O parágrafo único do artigo 2º. da LOAS assim expressa:

Parágrafo único. A assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.

O alcance de mínimos sociais via acesso a uma renda mínima compatível com o atendimento às necessidades básicas deverá ser conjugado, portanto, à oferta de serviços, programas e processos que assegurem segurança, sentido de pertencimento social e a facilitação e apoio para o acesso às demais políticas sociais.

Sposati aponta uma “dupla interpretação de mínimos sociais: uma que é restrita, minimalista, e outra (...) ampla e cidadã. A primeira se funda na pobreza e no limiar da sobrevivência e a segunda em um padrão básico de inclusão”. Portanto, a proposta é de garantir segurança contra os riscos sociais garantindo também uma condição de cidadania definida pelo “padrão societário de civilidade” o que coloca os mínimos sociais no patamar da universalidade. (Sposati, 1997:10-15).

Certamente o efeito das imposições da política macroeconômica sobre a dinâmica da proteção social no Brasil ampliou a necessidade de cobertura. A proteção oferecida pela assistência social deve considerar que seu público prioritário é aquele que apresenta demandas básicas de renda, de acesso a oportunidades e a serviços fundamentais, de segurança, de reconhecimento e participação social. É uma proteção que compõe e participa de um sistema mais amplo de políticas sociais, se considerarmos uma visão integral de proteção social, como a defendida por Di Giovanni, que define proteção social como:

as formas às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as privações. Incluo neste conceito, também tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social. Incluo ainda os princípios reguladores e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte da vida das coletividades”. (Di Giovanni, 1998,10)

Numa perspectiva alargada da assistência social, indicada pelas diretivas constitucionais, Pereira (1991) nos lembra a interface da assistência social com as demais políticas sociais setoriais e mesmo, com políticas de conteúdo econômico. Veja-se, que na Constituição, a assistência se instala juntamente com a Saúde e a Previdência Social no capitulo da Seguridade Social e aparece ainda nos capítulos da Educação, da Cultura e do Desporto, “da Família, da Criança, do Adolescente e do Idoso e, até mesmo, nos Capítulos da Política Urbana, da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, que compõem o Título da Ordem Econômica e Financeira (Pereira, 1991)”.

Neste caso, a assistência é processadora das demandas sociais geradas pelos mecanismos de exclusão, estimuladora da criação de políticas públicas e defensora do direito de todos ao mundo da cidadania. Foi no âmbito da Assistência Social que surgiram, por exemplo, os programas de creche - que depois de 1988 foram reconhecidas como programas de educação, e os de habitação popular – depois alçados ao posto de política específica.

A transversalidade da assistência social em relação às demais políticas sociais a coloca também, num recorte horizontal, como responsável pela atenção às necessidades de reprodução social dos excluídos nas áreas que têm programas com função assistencial e que criam serviços para os cidadãos com necessidades especificas, numa perspectiva de equidade social.

De todo modo, lidando com a população desprivilegiada em termos econômicos, culturais e sociais, a assistência social tem atendido prioritariamente a pobreza. Mas a assistência social na lógica dos direitos pode superar a cultura da dependência e acentuar as estratégias emancipatórias das populações que atende, dando voz e reconhecimento aos beneficiários e procurando ampliar seu capital de relações sociais e políticas.

Apesar do impacto positivo dos programas de proteção, a assistência social como direito requer ainda outra ordem de mudanças que implicam na alteração da cultura assistencialista e tutelar impregnada nas estruturas da burocracia assistencial estatal e em suas relações com a rede de organizações que prestam serviços sociais, com ou sem o apoio direto do poder publico.

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