Industrialização Celso Furtado

Industrialização Celso Furtado

Industrializaçªo na visªo de Celso Furtado

Wilson Suzigan

Instituto de Economia/UNICAMP wsuzigan@eco.unicamp.br

Resumo

Este trabalho revisita o pensamento de Furtado quanto ao processo histórico de industrializaçªo de economias subdesenvolvidas, em particular daquelas que iniciaram seu desenvolvimento especializando-se em um ou alguns produtos primÆrios de exportaçªo. EstÆ organizado segundo a própria ordenaçªo das fases históricas do processo de industrializaçªo adotada por Furtado, tendo como pano de fundo o desenvolvimento industrial do Brasil e da AmØrica Latina. A primeira seçªo discute a industrializaçªo induzida pelo crescimento e diversificaçªo da procura global resultantes da expansªo das exportaçıes primÆrias, bem como as limitaçıes intrínsecas a esse tipo de industrializaçªo; a segunda seçªo trata da crise do setor exportador e conseqüentes "tensıes estruturais" que levaram a uma segunda fase de industrializaçªo por substituiçªo de importaçıes; a terceira seçªo discute o esgotamento da substituiçªo de importaçıes e a açªo estatal na passagem a uma terceira fase da industrializaçªo, com a ampliaçªo das bases do sistema industrial, que passa a desempenhar o papel de "elemento propulsor do desenvolvimento", e a œltima seçªo apresenta algumas consideraçıes finais, retomando os principais pontos enfatizados por Furtado.

Introduçªo

O desenvolvimento industrial como caminho para o desenvolvimento econômico e social sempre ocupou lugar de destaque na obra de Furtado, tanto em sua visªo histórica da formaçªo econômica do Brasil e da AmØrica Latina quanto em sua discussªo de temas contemporâneos. Por razıes de espaço e de interesse pessoal, este trabalho focaliza apenas o processo histórico de desenvolvimento industrial na visªo de Furtado. Para isso, as obras que servirªo de referŒncia sªo trŒs de seus mais influentes livros: Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico, publicado em 1967 e atualmente em sua 10“ ediçªo (2000), considerado pelo próprio autor como sua obra mais importante; Formaçªo Econômica do Brasil, publicado em 1959 e desde entªo reeditado inœmeras vezes, no Brasil e no exterior, tornando-se o livro mais adotado nos cursos de economia brasileira, e Formaçªo Econômica da AmØrica Latina, publicado em 1969 e uma das mais importantes contribuiçıes ao estudo dos problemas do desenvolvimento latino-americano. As citaçıes textuais serªo feitas utilizando, respectivamente, a 10“ ediçªo do primeiro (2000), a 5“ ediçªo (1963) do segundo, e a 2“ ediçªo (1970) do œltimo.

Por sua própria natureza, este trabalho nªo incorpora o debate acadŒmico em torno das contribuiçıes de Furtado, nem as polŒmicas quanto a aspectos específicos das obras de referŒncia. O propósito Ø tªo somente revisitar o pensamento de Furtado quanto ao processo histórico de industrializaçªo de economias subdesenvolvidas, em particular daquelas que iniciaram seu desenvolvimento especializando-se em um ou alguns produtos primÆrios de exportaçªo.

A organizaçªo do trabalho reflete a própria ordenaçªo das fases históricas do processo de industrializaçªo adotada por Furtado, tendo como pano de fundo o desenvolvimento industrial do Brasil e da AmØrica Latina. A primeira seçªo discute a industrializaçªo induzida pelo crescimento e diversificaçªo da procura global resultantes da expansªo das exportaçıes primÆrias, bem como as limitaçıes intrínsecas a esse tipo de industrializaçªo. A segunda seçªo trata da crise do setor exportador e conseqüentes "tensıes estruturais" que levaram a uma segunda fase de industrializaçªo por substituiçªo de importaçıes. A terceira seçªo discute o esgotamento da substituiçªo de importaçıes e a açªo estatal na passagem a uma terceira fase da industrializaçªo, com a ampliaçªo das bases do sistema industrial, que passa a desempenhar o papel de "elemento propulsor do desenvolvimento". Por œltimo, sªo apresentadas algumas consideraçıes finais retomando os pontos mais importantes enfatizados por Furtado.

1. Industrializaçªo induzida pelas exportaçıes primÆrias

Na visªo de Celso Furtado, o início de um processo de industrializaçªo em economias exportadoras de produtos primÆrios tem como ponto de partida a especializaçªo em um ou em alguns poucos produtos. Essa especializaçªo, combinada com uma procura mundial de matØrias primas em expansªo, leva a um aumento da produtividade e da renda da economia, provocando um aumento da procura global e modificaçªo do seu perfil no sentido de um aumento mais que proporcional da procura de produtos manufaturados. É essa diversificaçªo da procura que dÆ origem a um nœcleo de mercado interno de produtos manufaturados. Entretanto, dado que a estrutura produtiva evoluiu no sentido oposto, isto Ø, especializou-se em produtos primÆrios, a procura de produtos manufaturados tende a ser inicialmente atendida por importaçıes. A possibilidade desse mercado interno dar origem, subseqüentemente, a um processo de industrializaçªo, depende da natureza e da forma de organizaçªo da atividade exportadora. Para avaliar essa possibilidade, Furtado (2000: 240-241; 1970: 125-130) alerta que Ø preciso levar em conta uma sØrie de fatores, entre os quais:

1. A magnitude do aumento de produtividade mØdia da economia, decorrente da atividade exportadora; 2. As "modificaçıes possíveis nas funçıes de produçªo em decorrŒncia da inserçªo do novo setor exportador e significado dessas modificaçıes do ponto de vista da assimilaçªo do progresso tØcnico";

3. A natureza da atividade exportadora, "da qual depende a quantidade relativa da mªo-de-obra absorvida" no setor de produtividade elevada e em expansªo, "e sua influŒncia no nível do salÆrio mØdio preexistente e no aperfeiçoamento do fator humano"; 4. "Modificaçıes na forma de distribuiçªo da renda e seus reflexos no perfil da procura global"; 5. "Proporçªo do incremento do produto interno retido no país", uma vez que, se os investimentos realizados na atividade exportadora forem predominantemente estrangeiros, reduz-se a parte do fluxo de renda do setor em expansªo que permanece no país; 6. "Importância relativa da parte do incremento da renda que reverte para o

Estado e forma como este a utiliza"; 7. "Importância relativa dos investimentos de infra-estrutura induzidos pelo desenvolvimento do setor exportador". Dependendo da natureza da atividade exportadora, varia a exigŒncia em termos de infra-estrutura: rede de transportes mais ou menos extensa; infra-estrutura especializada, nªo criadora de economias externas para o conjunto da economia, ou de uso geral e geradora de economias externas; maior ou menor necessidade de geraçªo de energia, e assim por diante; 8. Dimensªo do setor exportador em expansªo, que em geral tem a ver com as próprias dimensıes geogrÆfica e demogrÆfica do país, e os "efeitos potenciais de arrasto e de impulsªo da nova atividade exportadora, ou seja, sua capacidade para gerar procura de insumos a ser atendida dentro do país e para colocar à disposiçªo de outras atividades internas insumos potenciais".

Assim, supondo que o aumento da produtividade mØdia da economia seja de magnitude significativa por seus impactos sobre a renda e a procura global, podese ter dois tipos de desdobramentos, dependendo dos demais fatores mencionados por Furtado. Primeiro, se o tipo de produto exportado nªo implicar mudanças significativas de funçıes de produçªo e assimilaçªo de progresso tØcnico, nem tiver influŒncia alguma sobre os níveis de salÆrio mØdio e as qualificaçıes da mªo-de-obra; se prevalecer a concentraçªo da renda e/ou se o incremento da renda nªo permanece no país ou reverte em boa parte para o Estado; se os investimentos em infra-estrutura sªo muito especializados ou limitados em termos geogrÆficos e, por fim, se o setor exportador Ø de pequenas dimensıes e suas atividades nªo exercem efeitos de arrasto e de impulsªo sobre o resto da economia, entªo dificilmente haverÆ condiçıes para uma industrializaçªo induzida pela expansªo da nova atividade exportadora. A maior procura de manufaturados gerada por essa expansªo serÆ provavelmente orientada para importaçıes. Segundo, se ao contrÆrio a nova atividade exportadora engendra mudanças significativas nas funçıes de produçªo e induz à assimilaçªo de progresso tØcnico, absorve grande quantidade de mªo-de-obra com elevaçªo do salÆrio mØdio em proporçªo ao aumento da produtividade (o que implica mudança na distribuiçªo da renda), retØm no país boa parte do incremento da renda, requer a construçªo de ampla rede de infra-estrutura de uso geral, tem grandes dimensıes e afeta o resto da economia, entªo Ø bastante provÆvel a ocorrŒncia de uma primeira fase de industrializaçªo induzida pela exportaçªo primÆria. Furtado enfatiza que essa industrializaçªo nªo resulta diretamente do aumento das exportaçıes, mas sim indiretamente dos efeitos potenciais desse aumento sobre a renda interna e a diversificaçªo da procura. Assim, "o processo de diversificaçªo da procura segue na frente do de crescimento da produçªo industrial. (...) como a diversificaçªo das importaçıes se pode concretizar com mais rapidez que a da estrutura industrial, Ø natural que numa primeira fase a diversificaçªo da procura seja atendida pelas importaçıes e somente numa segunda pela produçªo interna" (2000: 247). Dessa forma, a industrializaçªo começa por ocupar mercados antes supridos por importaçıes, e depois prossegue à medida que cresce e se diversifica a procura de manufaturados, por sua vez induzida pelo incremento da renda decorrente da expansªo das exportaçıes primÆrias. A intensidade desse tipo de industrializaçªo induzida, segundo Furtado (2000: 248-9), dependerÆ tambØm de outros fatores condicionantes, tais como: "a existŒncia de recursos naturais ou de matØrias primas agrícolas de fÆcil produçªo, o grau de urbanizaçªo jÆ alcançado e a dimensªo da populaçªo total do país". De modo geral, dois tipos de atividades caracterizam essa primeira fase da industrializaçªo. "O primeiro inclui indœstrias diretamente ligadas à produçªo para exportaçªo: Ø o caso de refinarias de açœcar, fÆbricas de óleos vegetais, frigoríficos etc. O segundo grupo de indœstrias apoia-se diretamente no crescimento da procura global e na urbanizaçªo. Esta œltima tende a produzir um nœcleo principal, o qual concentra um importante contingente populacional em torno de um ponto ou de um centro político. Indœstrias que utilizam mªo-de-obra de forma intensiva, ou que produzem artigos perecíveis, bem como outras que produzem materiais de construçªo, aglomeram-se nesse nœcleo urbano, o qual se beneficia de serviços pœblicos, financeiros e outros, inexistentes no resto de país. Trata-se em geral de indœstrias com respeito às quais as vantagens de escala contam pouco ou os custos de transporte contam muito". Esse tipo de industrializaçªo ocorreu antes da Primeira Guerra Mundial nos países latino-americanos de maiores dimensıes (Argentina, Brasil, Chile e MØxico), e encerrou-se na dØcada dos vinte. A elasticidade de crescimento do setor industrial em funçªo do aumento da renda per capita (1,36 no período 1900-1929), segundo Furtado (2000: 250), "constitui prova de que o desenvolvimento econômico induzido pelas exportaçıes de produtos primÆrios (...) engendra um processo de industrializaçªo". Para Furtado (1970: 124), esse processo de industrializaçªo, ainda em sua primeira fase, poderia ser aprofundado no sentido de diversificaçªo estrutural, pois "o crescimento do mercado interno era uma realidade, ali onde se expandiram as exportaçıes. Ao alcançar esse mercado certas dimensıes, uma política protecionista seria o suficiente para provocar um surto industrial, tanto mais que os investimentos industriais se beneficiariam das economias externas proporcionadas pela infra-estrutura jÆ instalada". Entretanto, essa primeira fase de industrializaçªo tinha, na visªo de Furtado (1970: 133), limitaçıes intrínsecas decorrentes de suas próprias características. Consistia essencialmente de "um nœcleo de indœstrias de bens de consumo corrente - tecidos, produtos de couro, alimentos elaborados, confecçıes - que se tornavam viÆveis em razªo do crescimento da renda disponível para consumo sob o impulso da expansªo das exportaçıes", e de indœstrias de materiais de construçªo que surgiam em paralelo ao processo de urbanizaçªo. Ora, pondera Furtado, "essas indœstrias (...) sªo de escasso poder germinativo". No caso das indœstrias de bens de consumo, seu crescimento inicial era rÆpido "simplesmente porque elas ocupavam o lugar de produtos anteriormente importados". O crescimento da produçªo industrial vai se tornando dØbil à medida que vªo sendo esgotadas as possibilidades de ocupaçªo do mercado, passando entªo a ser influenciado sobretudo pelas flutuaçıes da renda gerada pelo setor exportador e seus impactos sobre o mercado interno. Os investimentos visando o crescimento da produçªo assumem "a forma de adiçªo de novas unidades de produçªo, similares às preexistentes, mediante a importaçªo de equipamentos. Nªo se trata de formaçªo de um sistema de produçªo industrial, mediante sua crescente diversificaçªo, e sim da adiçªo de unidades similares em certos setores de atividade industrial. A mªo-de-obra absorvida, beneficiando-se de uma taxa de salÆrio superior à mØdia do país, constitui um reforço ao mercado interno, da mesma forma que a expansªo do setor exportador, ao absorver parte do excedente de mªo-de-obra, contribui para a expansªo desse mercado. Dessa forma, nªo existe diferença essencial entre a expansªo industrial dessa primeira fase e o crescimento da agricultura de exportaçªo. A diferença estava em que esta œltima, dependendo de uma demanda exterior ao país, operava como variÆvel exógena, ao passo que os investimentos no setor industrial dependiam do crescimento de um mercado criado pela expansªo das exportaçıes. Na verdade, o setor industrial se comportava como um multiplicador de emprego do setor exportador" (Furtado, 1970: 133-4). Furtado deixa claro, portanto, o modo como a industrializaçªo nessa primeira fase estava atrelada às características e ao desempenho do setor exportador de produtos primÆrios. Para que o setor industrial pudesse superar essa dependŒncia, "seria necessÆrio que ele se diversificasse suficientemente para autogerar demanda. Isto Ø, se instalassem indœstrias de equipamentos e outras, cujo produto fosse absorvido pelo próprio setor industrial e (por) outras atividades produtivas" (1970: 134). Lembra, entretanto, que tanto os investimentos industriais quanto os investimentos em infra-estrutura tinham facilidades de financiamento no exterior para compra de equipamentos e tecnologia. Por isso, a dependŒncia quanto a financiamentos "subordinava a aquisiçªo de equipamentos a fornecedores estrangeiros, reduzindo a atividade industrial ao processamento de matØrias primas locais com equipamentos importados ou ao acabamento de bens de consumo importados semi-elaborados, sempre com base em equipamentos adquiridos no exterior" (ibid.). Com isso, ficavam bastante limitados "os requerimentos de assimilaçªo de tecnologia moderna", o que teria repercussıes negativas sobre a continuidade do processo de industrializaçªo. Fica claro, portanto, que para Furtado o processo de industrializaçªo induzido pela expansªo exportaçıes primÆrias, por sua própria natureza, "jÆ apresentava inequívocos sintomas de esgotamento antes da crise de 1929" (1970: 132). Esta crise, ao desorganizar de vez o setor exportador, muda a natureza do processo de industrializaçªo. "AtØ entªo, o desenvolvimento do setor industrial fora um reflexo da expansªo das exportaçıes; a partir desse momento, a industrializaçªo seria principalmente induzida pelas tensıes estruturais provocadas pelo declínio, ou crescimento insuficiente, do setor exportador".

1. Industrializaçªo por substituiçªo de importaçıes

A forma como a crise de 1929 afetou o processo de industrializaçªo, mudando sua natureza, Ø analisada por Furtado (2000: 250-1; 1963: 205-248) a partir da propagaçªo dos efeitos macroeconômicos da crise. Em suas palavras: "As quedas cíclicas do nível da renda gerada pelas exportaçıes teriam que acarretar reduçªo da procura global, baixa dos investimentos industriais etc. Entretanto, a partir de um certo grau de diversificaçªo da estrutura produtiva - decorrŒncia da expansªo relativa do setor industrial - a forma de propagaçªo da depressªo originada no setor exportador tende a se modificar. A baixa da renda gerada pelas exportaçıes provoca imediata reduçªo da renda global e contraçªo da receita governamental; esta contraçªo Ø particularmente grande pelo fato de que nos países subdesenvolvidos o comØrcio exterior constitui, freqüentemente, a base da arrecadaçªo dos impostos". AlØm disso, argumenta Furtado que, como hÆ itens rígidos no passivo do balanço de pagamentos e os termos de intercâmbio estªo se deteriorando, "a queda da capacidade para importar tende a ser bem maior que a reduçªo direta do valor das exportaçıes. É corrente que haja, em conseqüŒncia da insuficiŒncia da capacidade para importar, desvalorizaçªo cambial com o aumento relativo dos preços dos bens importados. Se a isto acrescentamos que o governo procurarÆ financiar parte de seus gastos com expansªo monetÆria, Ø fÆcil compreender que se criarªo fortes pressıes na economia, particularmente naqueles países em que, em razªo da inelasticidade de oferta dos produtos de exportaçªo, surge a necessidade de acumular estoques com financiamento interno", este œltimo em substituiçªo, em parte, às fontes internacionais afetadas pela depressªo. Assim, a crise internacional, ao reduzir bruscamente a procura global em termos reais, dÆ origem a tensıes estruturais que, por sua vez, desencadeiam fatores inflacionÆrios - desvalorizaçªo cambial, dØficit governamental, acumulaçªo de estoques de produtos de exportaçªo - que, "se, por um lado, expandem a renda monetÆria, por outro elevam os preços relativos dos produtos industriais importados, favorecendo a posiçªo competitiva da produçªo industrial interna" (2000: 250-1). Tem início entªo uma segunda fase do processo de industrializaçªo. Este "jÆ nªo se apoia em uma expansªo prØvia da procura global. Pelo contrÆrio: sªo as tensıes criadas pela contraçªo da procura global que, provocando redistribuiçªo de renda, elevam a eficÆcia dos investimentos no setor industrial". Furtado argumenta que essa maior eficÆcia, proporcionada pela mudança de preços relativos, baseia-se inicialmente na plena utilizaçªo da capacidade produtiva jÆ instalada, tirando proveito de uma oferta elÆstica de mªode-obra que possibilitava utilizar o equipamento industrial em dois ou trŒs turnos diÆrios. Foram criadas assim condiçıes para que a indœstria, em rÆpido crescimento, passasse a liderar o processo de desenvolvimento. A produçªo industrial cresce e se diversifica "para atender uma procura que se tornou insatisfeita em razªo do declínio das importaçıes". Entretanto, alerta Furtado, "(o) crescimento dos investimentos industriais representa novo fator de pressªo sobre a capacidade de importaçªo contraída. Surgem, assim, novas tensıes estruturais que permitem ao processo seguir adiante" (2000: 252). Po isso, nessa segunda fase o processo de industrializaçªo deve avançar liberando capacidade de importaçªo, o que faz com que geralmente esse segundo tipo de industrializaçªo seja acompanhado por reduçªo do coeficiente de importaçªo (1963: 249-5). Entretanto, ao definir a substituiçªo de importaçıes ("processo pelo qual a participaçªo do comØrcio exterior na formaçªo da renda tende a baixar"), Furtado admite que "(e)m um sentido mais geral, (...) existe substituiçªo de importaçıes toda vez que as importaçıes crescem menos do que corresponderia - dada a elasticidade renda da procura dos bens que estavam sendo importados no período base -, sendo a procura adicional satisfeita com produçªo local. Nesse caso, a substituiçªo de importaçıes pode ocorrer com estabilidade e mesmo com elevaçªo do coeficiente de importaçıes" (2000: 247, nota 2). Da mesma forma, trabalhando com dados para Argentina, Brasil e MØxico no período 1929-1950, observa que a elasticidade renda de crescimento do setor industrial foi "excepcionalmente elevada. Essa elevada elasticidade constitui uma indicaçªo de que a industrializaçªo do segundo tipo requer modificaçıes estruturais bem mais importantes que a do primeiro tipo" (2000: 252). Para que a industrializaçªo por substituiçªo de importaçıes se torne possível, Ø necessÆrio que o país tenha passado pela primeira fase de industrializaçªo induzida pela expansªo das exportaçıes primÆrias. Mais que isso, Ø necessÆrio que essa primeira industrializaçªo tenha alcançado "certa importância relativa - uma produçªo industrial representando dez por cento do produto global constitui um ponto de referŒncia - a fim de que o processo substitutivo ponha em marcha a segunda fase da industrializaçªo" (ibid.). A dinâmica do processo de substituiçªo de importaçıes Ø sumariada por Furtado como segue: a partir do aumento da produçªo industrial de bens de consumo corrente, ao iniciar-se o processo de substituiçªo, verifica-se um aumento correspondente da demanda de bens intermediÆrios e de mÆquinas e equipamentos em geral. Dada a restriçªo da capacidade de importar, os preços dos insumos industriais tendem a aumentar, abrindo novas oportunidades de investimentos. Estes, por sua vez, pressionarªo ainda mais a capacidade de importar, criando novas tensıes estruturais, e o processo avança. AlØm disso, "o desenvolvimento da produçªo industrial, ao criar um fluxo de renda adicional, amplia o mercado interno" (1970: 141), criando um círculo virtuoso de crescimento. Furtado estabelece com clareza que a industrializaçªo por substituiçªo de importaçıes "foi, a rigor, um fenômeno dos anos trinta e do período de guerra, isto Ø, da fase em que a contraçªo da capacidade para importar permitiu que se utilizasse intensamente um nœcleo industrial surgido na fase anterior. Que a industrializaçªo se haja intensificado nesses países [Argentina, Brasil, Chile e MØxico] durante a depressªo do setor externo, constitui clara indicaçªo de que esse processo poderia haver ocorrido anteriormente caso tais países se houvessem beneficiado de políticas adequadas. Em outras palavras: a superaçªo da primeira fase da industrializaçªo exigia medidas econômicas visando a modificar a estrutura do nœcleo industrial; nªo tendo sido tomadas os setores industriais foram levados a uma situaçªo de relativa depressªo. A crise, ao criar condiçıes para uma utilizaçªo intensiva da capacidade existente e ao ampliar a demanda de produtos intermediÆrios e equipamentos, tornou evidente que o processo de industrializaçªo somente seguiria à criaçªo de indœstrias de base. A açªo estatal, conduzindo à criaçªo de industrias de base, abriria uma terceira fase no processo de industrializaçªo latino-americano" (1970:144). 3. Esgotamento da substituiçªo de importaçıes e industrializaçªo por açªo estatal

HÆ evidŒncia, segundo Furtado (2000: 252-3), de que jÆ em meados da dØcada de 1950 o processo de substituiçªo de importaçıes apresentava sinais de saturaçªo nos países latino-americanos de industrializaçªo mais avançada. O coeficiente de importaçıes permanecia estÆvel, caía a elasticidade renda do crescimento da produçªo industrial, e a participaçªo da produçªo industrial no produto global estabilizava-se em torno de um terço. Isto significa que, "alcançado certo grau de reduçªo relativa das importaçıes, a possibilidade de aumentar a rentabilidade de determinados investimentos industriais mediante elevaçªo dos preços relativos dos produtos importados torna-se muito pequena ou desaparece". Ou seja, a pauta de importaçıes pode ficar reduzida a um pequeno nœmero de itens de difícil compressªo, com a agravante de que, no caso de bens de capital, uma elevaçªo dos preços relativos de importaçªo pode afetar negativamente a eficÆcia dos investimentos na economia com um todo. "Ter-se-Æ, entªo, esgotado o processo de substituiçªo de importaçıes, e a industrializaçªo somente poderÆ prosseguir se a estrutura da economia, e do setor industrial em particular, houver alcançado certo grau de diversificaçªo" (2000: 252-3). Furtado dÆ a entender que, nos trŒs países latino-americanos mais avançados no processo de industrializaçªo (Argentina, Brasil e MØxico), os governos tinham consciŒncia dos limites da industrializaçªo substitutiva de importaçıes e da necessidade da açªo estatal para avançar na diversificaçªo estrutural. E afirma que "(n)o período de pós-guerra, o processo de industrializaçªo nos trŒs países referidos dependeu muito mais da açªo estatal visando a concentrar investimentos em setores bÆsicos, da recuperaçªo ocasional do setor exportador e da introduçªo de capitais e tecnologia estrangeiros, que propriamente da substituiçªo de importaçıes. Contudo, continuou-se a falar em substituiçªo de importaçıes pelo fato de que a produçªo industrial, orientando-se estritamente para satisfazer a demanda interna, abasteceu mercados antes supridos mediante importaçıes (...). A rigor, os novos mercados foram principalmente criados pela ampliaçªo da demanda global que trouxe consigo a industrializaçªo" (1970: 143-4). Nessa fase, cabe ao setor industrial "desempenhar, por si mesmo, o papel de elemento propulsor do desenvolvimento (...)". Para isso, "deverÆ estar estruturado de tal forma que a utilizaçªo de sua capacidade produtiva tenha como contrapartida necessÆria que se alcance um grau adequado de investimentos no conjunto da economia" (2000: 253). Partindo de parâmetros empiricamente estabelecidos de participaçªo da produçªo industrial no PIB e da produçªo de bens de capital na produçªo industrial, Furtado estima que a taxa adequada de investimentos em relaçªo ao PIB seria de 18%, "sempre que tenha acesso às fontes do progresso tØcnico. Visto o problema de outro ângulo: para que esse país possa utilizar plenamente sua capacidade produtiva, sua taxa de investimento deverÆ alcançar 18%. Um crescimento mais intenso do setor externo pode aumentar a eficÆcia da utilizaçªo dos recursos, mas nªo Ø em si o elemento propulsor do desenvolvimento. Os investimentos poderªo orientar-se no sentido da substituiçªo de importaçıes, aumentando a sua eficÆcia, sem que nesse processo esteja o elemento propulsor do desenvolvimento. Este passa a originarse diretamente na diversificaçªo estrutural" (2000: 253). Furtado adverte, ainda, que uma reduçªo do coeficiente de importaçªo encontra limites estabelecidos pela base de recursos naturais, pelas dimensıes do mercado interno, e pela dependŒncia tecnológica que caracteriza economias subdesenvolvidas. E mesmo a estabilizaçªo desse coeficiente "implica que as importaçıes estarªo crescendo na mesma intensidade que o produto, o que dificilmente se pode conseguir se as exportaçıes conservam sua composiçªo tradicional, isto Ø, continuam a limitar-se a alguns produtos primÆrios" (2000: 253- 54). AlØm disso, continua Furtado, "para que as importaçıes cresçam na mesma intensidade que as exportaçıes, os termos de intercâmbio devem estar estÆveis e outras partidas sensíveis da balança de pagamentos (custo da tecnologia e lucros enviados ao exterior por empresas controladas por capital estrangeiro) nªo devem aumentar com mais intensidade que as exportaçıes. Dessa forma, a diferenciaçªo estrutural obtida pela industrializaçªo substitutiva de importaçıes Ø causa necessÆria mas nªo suficiente para alcançar um desenvolvimento estÆvel (ibid.)". Neste ponto, Furtado remete o leitor para um ponto fundamental: "o comportamento das economias subdesenvolvidas nªo pode ser explicado sem que se tenham em conta as normas que regem sua inserçªo no sistema econômico internacional" (2000: 254). Para Furtado (2000: 255-261), a industrializaçªo na fase pós-substituiçªo de importaçıes sancionou uma inserçªo internacional, e uma correspondente estrutura produtiva, impostas pelas economias centrais. Partindo do princípio de que a diversificaçªo da procura, tanto quanto o aumento da produtividade, constitui elemento motor do desenvolvimento, argumenta que os países que se especializaram de acordo com suas vantagens comparativas transformaram-se em importadores de novos bens de consumo, e o seu desenvolvimento econômico passou a confundir-se com a importaçªo de padrıes de consumo. Isto, segundo Furtado, gerou uma "descontinuidade na ’superfície’ da procura", e foi a industrializaçªo "substitutiva de importaçıes" que transferiu essa descontinuidade para a estrutura do aparelho produtivo. A partir daí, a industrializaçªo adquiriu uma conotaçªo de mera "descentralizaçªo geogrÆfica de atividades manufatureiras. Ora, essa descentralizaçªo nªo significa industrializaçªo no sentido de autonomia para criar produtos industriais; significa localizar, parcial ou totalmente, na ’periferia’, a produçªo física de artigos que continuam a ser criados [Œnfase no original] nos centros dominantes (2000: 259). Assim, "(n)a fase da industrializaçªo ’substitutiva’, os fluxos reais entre o ’centro’ e a ’periferia’ jÆ nªo tŒm o mesmo papel dinamizador. Esse papel passa a ser desempenhado pela forte penetraçªo de novas tØcnicas que traz consigo a descentralizaçªo geogrÆfica da atividade manufatureira. À diferença do que ocorria na fase de maximizaçªo das vantagens comparativas, os investimentos no setor industrial exigem modificaçıes nas funçıes de produçªo com rÆpida elevaçªo do nível tecnológico do conjunto do sistema. Instalado o parque industrial, o quadro se apresentarÆ mais uma vez modificado. O fator dinamizador passa a ser a difusªo de novas formas de consumo, imitadas dos países ’centrais’. À diferença das economias desenvolvidas, nas quais o fator dinamizador Ø um processo conjugado de adoçªo e difusªo [Œnfase no original] de novas formas de consumo (privado e/ou pœblico), e de novos processos produtivos, os dois fatores primÆrios interagindo em funçªo das condiçıes do conjunto do sistema, na economia subdesenvolvida, Ø a importaçªo de formas de consumo em benefício de uma minoria restrita que constitui o principal fator dinâmico" (2000: 260-261). Enquanto que nas economias desenvolvidas a difusªo de processos produtivos, aumentando a produtividade, eleva o nível de vida da populaçªo (seja por meio do aumento concomitante da taxa de salÆrios, seja pela reduçªo dos preços relativos dos bens de consumo), nas economias subdesenvolvidas "esse processo somente se cumpre em sua plenitude com respeito a uma minoria da populaçªo. O resto da populaçªo Ø afetado de forma decrescente, em funçªo de sua integraçªo na economia monetÆria e no mercado de produtos manufaturados. O peso do excedente estrutural de mªo-de-obra faz que a penetraçªo de tØcnicas sofisticadas nas atividades ligadas ao conjunto da populaçªo acarrete um crescimento mais que proporcional da renda dos grupos ricos, cujos gastos devem, em conseqüŒncia, aumentar mais que proporcionalmente para que prossiga o processo de difusªo de novas tØcnicas. Cabe, portanto, concluir que a introduçªo de novos padrıes de consumo entre os grupos ricos constitui o verdadeiro fator primÆrio (ao lado da açªo do Estado) do crescimento das economias subdesenvolvidas na fase pós-substituiçªo de importaçıes" (2000: 261). Quanto à açªo do Estado, no quadro de relaçıes de dominaçªo-dependŒncia, a anÆlise de Furtado Ø favorÆvel à coordenaçªo centralizada de decisıes econômicas, com explicitaçªo de objetivos nacionais e prioridades sociais. Nessas condiçıes, as formas da açªo do Estado abrangem: "a) apropriaçªo pelo Estado de parte substancial dos lucros das empresas internacionais e/ou estatizaçªo das filiais, no caso de produçªo primÆria para os mercados internacionais; b) subordinaçªo de grandes empresas a objetivos precisos de política econômica e efetiva integraçªo na economia nacional dos frutos das inovaçıes tecnológicas; c) previsªo e controle das conseqüŒncias sociais da penetraçªo do progresso tecnológico e seleçªo de tØcnicas em funçªo de objetivos sociais explícitos; d) controle da comercializaçªo internacional de produtos primÆrios de exportaçªo, o que exige estreita cooperaçªo entre países produtores" (2000: 265). Para isso Ø necessÆrio ter consciŒncia da dimensªo política da situaçªo de subdesenvolvimento, no âmbito das mencionadas relaçıes de dominaçªodependŒncia. Nesse sentido, as idØias de Furtado constituem um verdadeiro pleito em favor de políticas de desenvolvimento industrial. Observaçıes finais

As contribuiçıes de Celso Furtado ao estudo do processo de industrializaçªo de países em condiçıes de subdesenvolvimento sªo amplamente conhecidas e reconhecidas, e jÆ foram suficientemente ressaltadas na literatura. Entretanto, vale a pena repisar alguns pontos. Primeiro, fica claro, pela anÆlise de Furtado, que Ø necessÆrio considerar uma plŒiade de fatores intervenientes no processo de transiçªo de uma economia exportadora de produtos primÆrios para uma economia industrial, notadamente aqueles relacionados com a natureza da atividade exportadora, desde sua forma de organizaçªo e potencial de transformaçªo do sistema produtivo e da sociedade atØ suas dimensıes físicas. Segundo, torna-se evidente a referŒncia, na anÆlise do processo histórico de industrializaçªo das economias subdesenvolvidas da AmØrica Latina, a trŒs tipos de transformaçªo dessas economias: especializaçªo de acordo com as vantagens comparativas, substituiçªo de importaçıes, e importaçªo de padrıes de consumo pelos grupos sociais de altas rendas. Esses trŒs tipos de transformaçªo "tŒm em comum constituírem processos adaptativos diante da evoluçªo estrutural dos centros dominantes. Trata-se, portanto, de uma evoluçªo do próprio processo de dependŒncia" (2000: 261), que só poderia ser rompido por meio de uma açªo mais incisiva do Estado. Terceiro, Furtado tem clara percepçªo das limitaçıes intrínsecas da primeira fase de industrializaçªo induzida pelas exportaçıes primÆrias, limitaçıes essas manifestadas principalmente no baixo potencial desse tipo de industrializaçªo para induzir mudanças estruturais no sistema produtivo. Quarto, Furtado estabelece nitidamente o período em que a industrializaçªo pode ser apropriadamente chamada de substituiçªo de importaçıes, o que torna impróprias, para nªo dizer errôneas, as referŒncias ao processo de desenvolvimento industrial dos países latino-americanos a partir de meados da dØcada de 1950 como industrializaçªo por substituiçªo de importaçıes. Cabe aqui talvez uma observaçªo quanto à Œnfase dada por Furtado à mudança dos preços relativos das importaçıes como um dos fatores que, com a crise de 1929, desencadearam as mudanças estruturais que levaram à segunda fase da industrializaçªo. Na verdade, embora essa Œnfase seja correta para o momento da transiçªo, a mudança dos preços relativos perde importância nos momentos seguintes e o verdadeiro instrumento de proteçªo passa a ser a introduçªo de barreiras nªo tarifÆrias às importaçıes. Quinto, Furtado mostra com clareza como, na terceira fase da industrializaçªo, muda a natureza do desenvolvimento industrial, que passa a ser determinada principalmente pela emulaçªo, entre os grupos de renda mais alta, dos padrıes de consumo típicos dos países desenvolvidos. Sexto, Furtado mostra de forma igualmente clara que a açªo do Estado Ø uma forma vÆlida e amplamente utilizada de induzir modificaçıes no perfil da procura (evitando ou atenuando a influŒncia da importaçªo de padrıes de consumo) e, por conseqüŒncia, induzir tambØm mudanças na estrutura do sistema produtivo, escapando assim às determinaçıes impostas pelas relaçıes de dominaçªo-dependŒncia.

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