O modelo primario exportador e as politicas sociais na America Latina

O modelo primario exportador e as politicas sociais na America Latina

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Vinícius C. Pinheiro**

Resumo

Este artigo analisa a articulação entre a evolução dos modelos de desenvolvimento e das políticas sociais na América Latina desde a formação dos Estados independentes até o presente. O argumento central é que, historicamente, as políticas sociais foram concebidas como parte integrante do funcionamento dos sistemas econômicos. No modelo primário-exportador, o Estado intervinha na sociedade com o objetivo de assegurar condições de trabalho para viabilizar as empresas monocultoras e de criar um espaço-nação nos limites das atividades produtivas. No modelo de substituição de importações, sob a égide do populismo, as políticas sociais foram direcionadas para fortalecer a classe média, em busca do apoio ao regime autoritário e de modo a favorecer a consolidação do mercado interno. Com o esgotamento da estratégia industrializante, a transição para um novo padrão de desenvolvimento foi permeada por orientações de agências internacionais que atuam na região, enfati-

*O autor agradece os comentários e sugestões de Elizabeth Barros, Janice Dorneles de Castro, Carlos Alberto Ramos e Luciana Teixeira.

PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS Nº 12 - JUN/DEZ DE 1995 zando o caráter compensatório e focalizado das políticas sociais. Tais prognósticos induzem, mais uma vez, à idéia de operacionalidade das políticas sociais em relação ao modelo econômico, dado que sugerem o direcionamento daquelas para amortecer os impactos no tecido social, causados pela reorganização do sistema produtivo, assegurando a estabilidade do regime de transição.

ste texto tem como objetivo discutir a articulação entre a evolução histórica dos modelos de desenvolvimento econômico e as políticas sociais na América Latina. Argumenta-se que desde o modelo primário-exportador até o presente, as políticas sociais têm sido conduzidas como parte integrante da operacionalização das engrenagens econômicas e como instrumento de sustentação política do Estado.

Na América Latina, ao contrário do que ocorreu nas nações desenvolvidas, o Estado foi concebido pelo poder oligárquico e imposto ao resto da sociedade. Em um primeiro momento, sob a égide do poder da elite primário-exportadora, o Estado utiliza as políticas sociais com o intuito de afirmar a identidade nacional e propiciar condições mínimas de trabalho para os contingentes de imigrantes que chegavam para viabilizar as empresas exportadoras de bens primários.

À medida que avança o desenvolvimento econômico e se estrutura a organização social, o Estado ganha feições industrialistas e populistas, procurando, por meio das políticas sociais, cooptar os trabalhadores urbanos. O modelo de substituição de importações consubstanciou-se com o apoio político desses atores, que sustentam o autoritarismo estatal, e com o fortalecimento da classe média, como precondição para a consolidação do mercado interno.

O esgotamento do projeto desenvolvimentista, caracterizado pela estagnação econômica, inflação crônica e crise fiscal, traz consigo o Estado reformador. Tal Estado tem o papel de implementar os ajustes econômicos necessários para a estabilização monetária, a transformação produtiva e o redirecionamento das economias da região para um modelo voltado para o mercado externo. Nesse contexto, as políticas sociais ganham caráter compensatório para amortecer os impactos no tecido social, causados pela reorganização do sistema produtivo, assegurando a estabilidade do regime de transição.

O texto apresenta duas limitações que orientam seus contornos analíticos. A primeira diz respeito ao caráter generalista da análise referente à América Latina. À parte as semelhanças nos processos de desenvolvimento, a região foi palco de uma grande diversidade de particularidades históricas que não serão abordadas. Há países que aprofundaram mais o processo de substituição de importações entre os anos 30 e 70, como o Brasil, a Argentina e o México. Há outros que até hoje são primário-

PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS Nº 12 - JUN/DEZ DE 1995 exportadores, como os outros países da América Central e Caribe. Cuba, por sua vez, começou a industrializar-se durante a década de 60 com o regime socialista. O Chile, sob a égide autoritária, abandonou precocemente o processo de industrialização substitutiva para embarcar na vanguarda do neoliberalismo na década de 70.

Da mesma forma, a densidade da mobilização política de segmentos sociais organizados visando interferir na condução da política social foi heterogênea nos países latino-americanos. Assim, em alguns casos, a relação entre o modelo econômico e as políticas sociais deve ser ponderada pelas condições políticas particularistas que permitiram a vocalização e viabilização das demandas sociais nos diferentes países.

Nesse sentido, não é pretensão deste estudo atribuir, de maneira rígida e absoluta, as relações estruturais identificadas na articulação entre os modelos de desenvolvimento e as políticas sociais a todos os países da região. Contrariamente, pretende-se caracterizar os movimentos e tendências estruturais inerentes às lógicas internas dos modelos, com base na experiência histórica do continente. A compreensão das realidades nacionais, em exercícios posteriores, sugere a necessidade de relativização do marco analítico geral desenvolvido neste texto, conforme as especificidades socioeconômicas e políticas do processo de desenvolvimento de cada país.

A segunda limitação refere-se ao fato de que não é objetivo deste texto a análise do mérito ou exeqüibilidade de determinadas orientações de políticas sociais em detrimento de outras, principalmente no que se refere à fase atual de esgotamento do modelo de substituição de importações e de transição para um novo modelo. O texto limita-se a analisar como as mudanças nos paradigmas de ação do Estado na área social surgem em função da emergência da nova ordem econômica e política, sem, contudo, entrar na discussão sobre as vantagens e desvantagens destes paradigmas.1

Dessa forma, primeiramente analisaremos os primórdios da relação entre Estado, modelo de desenvolvimento e políticas sociais, enfocando o modelo primário-exportador. Em um segundo momento, estudaremos o caso das políticas sociais no modelo de substituição de importações,

1Para a discussão sobre os paradigmas das políticas sociais, consultar - División de Desarollo Social (1995).

caracterizando-as a partir do marco de consolidação e erosão do populismo como legitimação do Estado na América Latina. Neste capítulo, também discorreremos sobre os legados da interação entre política econômica e social deixados pelo modelo substitutivo. Finalmente, apontaremos as mudanças nas orientações para a política social, advindas da necessidade de implementação dos ajustes econômicos na região.

1O Modelo Primário-Exportador e as Políticas Sociais

No modelo primário-exportador, a inserção da economia latinoamericana no sistema global de comércio ocorreu mediante uma clara divisão internacional do trabalho. Em um primeiro momento, aos países da região coube o papel de fornecimento de matérias-primas, riquezas minerais e alimentos para o fortalecimento dos Estados nacionais europeus e a expansão do mercantilismo. A partir do século XVIII, a América Latina contribuiu para a acumulação primitiva do capital que iria financiar a Revolução Industrial na Inglaterra.

Nos séculos XVIII e XIX, sob a influência das idéias liberais de Adam Smith, cada país procurava seu espaço no comércio internacional com base na especialização na produção de mercadorias para as quais tivesse maiores vantagens competitivas, determinadas por fatores naturais, culturais, sociais e históricos. Desta forma, do Chile exportavam o salitre; do Brasil, o café, o açúcar e os metais preciosos; da América Central, as bananas; da região andina do Peru e Bolívia, os metais preciosos; da Argentina e Uruguai, a carne.

O liberalismo econômico fazia parte da estratégia política internacional inglesa, que o empregava com o intuito de conseguir acesso direto aos fornecedores de matérias-primas e aos mercados consumidores mundiais, rompendo com a ordem mercantilista.2 É interessante ressaltar que, no mesmo período, EUA e Alemanha adotavam políticas protecionistas.

2 O monopólio do comércio das colônias pelas metrópoles representava um ônus enorme sobre a expansão da economia inglesa, dado que estas tinham que arcar com os custos do entreposto, ou seja, de não terem acesso direto às colônias. Desta forma, o liberalismo era funcional aos interesses de expansão da Inglaterra, impulsionados pela Revolução Industrial.

Contudo, é interesante ressaltar o caráter pragmático da utilização do liberalismo pela

Inglaterra. No século XIX, apesar de o Brasil haver reduzido a alíquota de importação de tecidos, o açúcar brasileiro continuava sendo sobretaxado no mercado internacional. O argumento utilizado para a aplicação deste liberalismo unilateral era o fato de a produção brasileira ser baseada em trabalho escravo, o que provocava distorções no preço do produto

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O eixo dinâmico das economias primário-exportadoras reside no setor externo. As exportações são a variável exógena responsável pela maior parte da renda nacional, e via importações adquire-se a maior parte dos produtos manufaturados consumidos no país. Tais economias são bastante vulneráveis às crises no mercado externo, dado que as oscilações do preço dos produtos repercutem de maneira avassaladora sobre a renda nacional e, conseqüentemente, sobre a atividade econômica interna.

A natureza monocultora ou monoextrativista e latifundiária do sistema primário-exportador é concentradora de poder econômico e de poder político. Cria-se uma oligarquia nacional responsável pelo controle do sistema de produção, sendo a comercialização dos produtos e a distribuição da riqueza gerada de forma dependente das orientações da metrópole. Essas mesmas oligarquias constituem o poder político local. À medida que se consolidam os processos de independência, as elites locais ganham mais espaço no controle do sistema econômico, influenciando a política econômica de acordo com seus interesses, que passam a ser chamados de nacionais.

A decomposição dos Estados coloniais traz consigo o fenômeno do caudilhismo. Como nos ensina Rouquié (1994, p. 260-273), os caudilhos são elementos provenientes das oligarquias regionais que se consolidam como novos líderes, em substituição ao poder da metrópole, oferecendo proteção àqueles que se colocam sobre a sua tutela. Esses oligarcas são a pedra fundamental dos nascentes Estados latino-americanos, que, como primeira função, recebem a tarefa de garantir a independência política e as fronteiras delimitadoras dos territórios recém-libertados contra as oligarquias vizinhas.

O perfil das oligarquias é modelado conforme a estrutura econômica das atividades exploratórias, o que define um caráter heterogêneo do tipo de caudilho que surge em cada região, acirrando cada vez mais as disputas locais e esfacelando o sonho da unidade americana de Simón Bolívar.

A consolidação dos territórios nacionais de acordo com o atual desenho do mapa do continente foi resultado de grandes disputas entre elites no mercado internacional, prejudicando ex-colônias inglesas que utilizavam o trabalho assalariado. Dessa forma, o “liberalismo de resultados” inglês consistia em utilizar um argumento semelhante ao que hoje conhecemos como dumping social para beneficiar suas ex-colônias.

criollas que, em alguns casos, avançaram até o século X. No México, por exemplo, durante toda a primeira metade do século XIX até o governo de Porfírio Diaz, as oligarquias locais não entraram em acordo sobre a divisão política do Estado, e este país mergulhou em uma guerra civil interna, mediada por intervenções francesas e norte-americanas, que lhe valeram a perda de mais da metade do seu território.3

Os Estados latino-americanos surgem, portanto, como braço armado das oligarquias primário-exportadoras, que o utilizam para consolidar seu poder em escala nacional. No Brasil, durante o século XIX, explodiram revoltas por todo o país, que só puderam ser controladas devido à utilização de recursos provenientes do setor cafeeiro. Cientes do poder que detinham, os cafeicultores influenciavam a política econômica estatal para patrocinar seu produto no mercado exterior via instrumentos de desvalorização cambial, abertura de linhas de crédito e formação de estoques para controlar a oferta de café.

As políticas sociais também se associavam à lógica dos interesses da oligarquia regional e, portanto, à operacionalização do modelo primárioexportador. A intervenção do Estado direcionava-se para a construção da identidade nacional e a garantia das condições de trabalho tanto dos imigrantes como do restante da população, que vinham sendo mobilizados para fazer prosperar o sistema econômico.

Em toda a América Latina no século XIX, o Estado, preocupado com o grande fluxo migratório internacional e com as tênues fronteiras deixadas pelo processo de independência, orientava suas ações com base na homogeneização de símbolos. Por meio de políticas de educação básica, patrocinava o idioma comum e a formação de valores nacionais.

Além disso, as políticas sociais tratavam de estabelecer condições mínimas para assegurar a capacidade de trabalho, principalmente nos

3Em trinta anos (1821-1850), passaram pelo poder cinqüenta governantes, sendo a maioria deles proveniente dos quartéis. Em 1838, tropas francesas invadem a cidade de Veracruz sob o pretexto de recuperar dívidas de cidadãos franceses lesados pelo governo mexicano. Em 1836, o estado do Texas, depois de defrontar-se com as tropas republicanas, adquire sua independência, que se prolonga até 1845. Neste ano, ele é admitido pelo Congresso norte-americano como integrante dos Estados Unidos da América. Isto foi motivo de declaração de uma guerra de dois anos, quando a Cidade do México foi invadida e a bandeira norte-americana tremulou no pátio do Palácio Nacional, sede do governo mexicano. A derrota implicou não só a perda do Texas, como também a perda do estado da Nova Califórnia e do Novo México, somando um total de 2 milhões 400 mil quilômetros quadrados, ou seja, mais da metade do então território mexicano.

PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS Nº 12 - JUN/DEZ DE 1995 ambientes insalubres, como foi o caso do início da exploração da borracha na Amazônia, das minas de cobre na Bolívia e das minas de salitre no deserto do Chile.

Os Estados nacionais, portanto, funcionavam como veículos da consolidação de nações formadas a partir dos interesses das oligarquias regionais e da extensão dos sistemas econômicos. As políticas sociais tratavam de incorporar em um espaço-nação a população dispersa nos sistemas produtivos regionais, além de garantir o trabalho da mão-de-obra imigrante e do restante da população que era demandado pelo modelo agroexportador.

2Populismo e Substituição de Importações

2.1 Urbano versus Rural

No final do século XIX e começo do X, o modelo primário-exportador na América Latina apresenta o seu esgotamento condicionado por sucessivas crises econômicas e guerras mundiais, e por modificações na estrutura produtiva interna dos países da região. A Primeira Guerra Mundial e, posteriormente, a crise da década de 30 repercutiram no continente por meio do encarecimento das importações e da diminuição do valor e quantidade das exportações, impossibilitando a viabilidade de tal modelo.

Concomitantemente, durante o fim do século XIX, ocorre a proliferação de núcleos urbanos, trazendo ao cenário político novos atores provenientes de uma base econômica e social distinta da que vigorava até então. Nas cidades, ocorre o desenvolvimento de uma cultura vinculada aos centros europeus que, com a assimilação de idéias libertárias sociais e políticas, configurava as bases de um novo eixo de poder.

A dicotomia entre o urbano e o rural manifesta-se, portanto, em contradições provenientes do processo de diferenciação da estrutura econômico-social do continente. Ianni (1987, p. 13-50) analisa a natureza das contradições da segunda metade do século XIX no Brasil, assinalando os pólos de tensão entre liberdade versus escravidão, mercadoria versus escravo, indústria versus agricultura e protecionismo versus livrecambismo. A cultura urbana caracterizava-se por um caráter protecionista subjacente à indústria nascente, além de ser o centro de dissemi- nação do abolicionismo, pois o trabalho assalariado dinamizaria o mercado interno.

Enquanto isso, as elites escravistas rurais seguiam a cartilha liberal, já que isso significava a eliminação do ônus do entreposto comercial da metrópole e o acesso direto aos mercados externos e aos produtos manufaturados importados. O liberalismo simbolizava para a elite agroexportadora o rompimento com o mercantilismo e o ingresso em uma nova ordem mundial, sob a hegemonia inglesa. Nesse contexto, como assinalado no capítulo I, cada país se inseriria conforme suas vantagens competitivas, exploradas, no caso latino-americano, pela referida elite.

É interessante ressaltar o paradoxo assinalado por Bosi (1994, p. 195- 216), no sentido da contraposição entre os interesses urbanos e rurais no que diz respeito ao liberalismo no plano político e econômico. As classes urbanas eram avessas ao liberalismo econômico, pois a exposição à concorrência estrangeira inviabilizava as indústrias nascentes; todavia, eram simpáticas ao abolicionismo por causa da influência européia e pela possibilidade do desenvolvimento do mercado interno a partir da inserção do trabalho assalariado. Já os agroexportadores exaltavam o liberalismo econômico e eram escravistas, dado que o trabalho forçado era a base da empresa espoliatória. Tais contradições caracterizam a deformação que sofrem as ideologias importadas, quando assimiladas e dispostas segundo os interesses das elites nacionais.

2.2 O Modelo de Substituição de Importações

A conjugação do recrudescimento do conflito urbano versus rural com as sucessivas crises do comércio internacional produziu uma série de mudanças no modelo político-econômico vigente. Do lado econômico, as políticas de sustentação financeira do setor exportador incentivaram o processo de substituição de importações, de acordo com um fenômeno que Furtado (1959, p. 74-81) qualificou como keynesianismo inconsciente. Tais políticas permitiram manter o dinamismo das economias nacionais latino-americanas em uma época em que o mundo inteiro sofria os efeitos da crise de 1929, antes mesmo que Keynes teorizasse sobre as políticas de incentivo à demanda agregada para a salvação do capitalismo mundial. A dificuldade de importar, devido à recessão mundial, estimulou a produção nacional que, utilizando a capacidade anteriormente instalada, passou a satisfazer a demanda interna não afetada

PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS Nº 12 - JUN/DEZ DE 1995 pela crise. Dessa forma, a indústria substitutiva de importações ganhou espaço em relação à atividade exportadora,4 e as variáveis dinâmicas da economia passam a ser endógenas, com o crescimento voltado para o mercado interno.

Do ponto de vista político, as elites urbanas, em conjugação com alguns setores rurais que estavam marginalizados da configuração anterior de poder, substituem ou fazem pactos com as elites agroexportadoras produzindo alterações no papel do Estado. O Estado assume as rédeas do processo de desenvolvimento interno, protegendo a atividade econômica nacional, promovendo a acumulação inicial de capital, fornecendo a infra-estrutura e planejando o modelo substitutivo. Surge o Estado desenvolvimentista trazendo consigo o centralismo, o autoritarismo, o nacionalismo e o populismo. Tal movimento apresenta como casos paradigmáticos os governos de Vargas no Brasil, de Perón na Argentina e, em alguma escala, de Cárdenas no México.

No Brasil, o desenvolvimentismo, o centralismo e o autoritarismo surgem como um fenômeno conjugado de repressão às forças desarticuladoras regionais e de desencanto com a democracia representativa e o mercado. Depois da crise de 30, o mercado aparecia como uma imagemobjetivo idealizada, mas que na prática se traduzia em monstruosidade operacional. Havia a necessidade de um Estado interventor, investidor e planejador, capaz de conferir alguma racionalidade às disfunções da mão invisível e conduzir a economia em prol do bem-estar da população.

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