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Brasil. Conselho Nacional de Secretários de Saúde.

A Gestão Administrativa e Financeira no SUS / Conselho Nacional de Secretários de Saúde. – Brasília : CONASS, 2007.

152 p. (Coleção Progestores – Para entender a gestão do SUS, 2)

1. SUS (BR). 2. Sistema Único de Saúde. I Título

NLM WA 525 CDD – 20. ed. – 362.1068

Copyright 2007 – 1ª Edição – Conselho Nacional de Secretários de Saúde - CONASS

Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e a autoria e que não seja para venda ou qualquer fim comercial.

A Coleção Progestores – Para entender a gestão do SUS pode ser acessada, na íntegra, na página eletrônica do CONASS, w.conass.org.br.

A Coleção Progestores – Para entender a gestão do SUS faz parte do Programa de Informação e Apoio Técnico às Equipes Gestoras Estaduais do SUS.

Tiragem: 5000 Impresso no Brasil livro2_corrigidor.indd 42/20/a 12:56:58

Concepção e Coordenação da Coleção Regina Helena Arroio Nicoletti René Santos Renilson Rehem Ricardo F. Scotti Rita de Cássia Bertão Cataneli

Coordenação do Livro Sady Carnot Falcão Filho

Elaboração Anamim Lopes da Silva Edileuza Alves da Silva Lívia Costa da Silveira Rodrigo Fagundes Souza Sady Carnot Falcão Filho Viviane Rocha de Luiz

Revisão Gisela Avancini

Edição

Adriane Cruz Vanessa Pinheiro

Projeto gráfico Fernanda Goulart

Aquarela capa Mário Azevedo livro2_corrigidor.indd 52/20/a 12:56:58

Presidente Jurandi Frutuoso Silva

Vice-presidente Região Norte Fernando Agostinho Cruz Dourado

Vice-presidente Região Nordeste José Antônio Rodrigues Alves

Vice-presidente Região Centro-Oeste Augustinho Moro

Vice-presidente Região Sudeste Luiz Roberto Barradas Barata

Vice-presidente Região Sul Cláudio Murilo Xavier

Diretoria do CONASS - 2006/2007 livro2_corrigidor.indd 62/20/a 12:56:58

SecretárioS eStaDuaiS De SaúDe

AC - Suely de Souza Mello da Costa AL - André Valente AP - Abelardo da Silva Vaz AM - Wilson Duarte Alecrim BA - Jorge José Santos Pereira Solla CE - João Ananias Vasconcelos Neto DF - José Geraldo Maciel ES - Anselmo Tose GO - Cairo Alberto de Freitas MA - Edmundo da Costa Gomes MT - Augustinho Moro MS - Beatriz Figueiredo Dobashi MG - Marcus Vinícius Caetano Pestana da Silva PA - Halmélio Alves Sobral Neto PB - Geraldo de Almeida Cunha Filho PR - Cláudio Murilo Xavier PE - Jorge Gomes PI - Tatiana Vieira Souza Chaves RJ - Sérgio Luis Côrtes RN - Adelmaro Cavalcanti Cunha Júnior RS - Osmar Terra RO - Milton Luiz Moreira R - Eugênia Glaucy Moura Ferreira SC - Luiz Eduardo Cherem SP - Luiz Roberto Barradas Barata SE - Rogério Carvalho TO - Eugênio Pacceli de Freitas Coelho livro2_corrigidor.indd 72/20/a 12:56:58

Secretário Executivo Jurandi Frutuoso Silva

Coordenadorores Regina Helena Arroio Nicoletti Ricardo F. Scotti René Santos Rita de Cássia Bertão Cataneli

Assessores Técnicos

Adriane Cruz, Déa Carvalho, Eliana Dourado, Gisele Bahia, Júlio Müller, Lívia Costa da Silveira, Lore Lamb, Luciana Tolêdo Lopes, Márcia Huçulak, Maria José Evangelista, Maria Luísa Campolina Ferreira, Ricardo Rossi, Rodrigo Fagundes Souza e Viviane Rocha de Luiz.

Assessora de Comunicação Social Vanessa Pinheiro livro2_corrigidor.indd 82/20/a 12:56:58

Sumário

Apresentação 1

Introdução 13

1.1 Introdução à organização e papel do Estado 16 1.2 O funcionamento da Administração Pública e o SUS 23 1.3 Gestão de materiais 41 1.4 Gestão de compras 46 1.5 Contratos administrativos 6

2 A gestão financeira e o ciclo orçamentário 76 2.1 Importância da gestão financeira 76 2.2 Ciclo orçamentário 81 2.3 Execução orçamentária e financeira 97 2.4 Planejamento orçamentário e financeiro sob enfoque no Fundo de Saúde 103 2.5 Contabilidade pública 106

3 Gestão dos Fundos de Saúde 110 3.1 Legislação sobre os Fundos de Saúde 110 3.2 Fundo de Saúde: definição e função 114 3.3 Fundo Nacional de Saúde 115 3.4 Fundo Estadual de Saúde 117 3.5 Organização de Fundo de Saúde 118 livro2_corrigidor.indd 92/20/a 12:56:58

4 Investimentos no SUS 130 4.1 Captação de recursos 130 4.2 Elaboração de projetos, convênios e prestação de contas 133 4.3 Possibilidades de captação de recursos no Ministério da Saúde 141

Referências bibliográficas 145 livro2_corrigidor.indd 102/20/a 12:56:58

11A Gestão AdministrAtivA e FinAnceirA do sUs

ApresentAção

A cada dia, o progresso científico e tecnológico traz inovações que aperfeiçoam soluções e, ao mesmo tempo, colocam o gestor diante de novos desafios no campo da gestão da saúde pública, tais como adoção de critérios de acompanhamento e avaliação adequados para o aprimoramento destas ações.

na obtenção de novos conhecimentos estratégicos na gestão pública

Se, por um lado, torna-se necessário adequar os procedimentos à incorporação de novos conhecimentos e novas tecnologias, por outro, precisamos adquirir modernas ferramentas gerenciais, administrativas e estruturais, principalmente no campo da tecnologia da informação e comunicação, fazendo-se necessário avançar

Com esta publicação, o CONASS visa contribuir para a melhoria do desempenho das Secretarias Estaduais de Saúde, cada vez mais cobradas, e necessitando, portanto, melhorar seu desempenho na garantia do acesso da população às políticas públicas de saúde, cumprindo todas as exigências da legislação vigente.

Comprar bens e serviços em qualquer órgão público passa necessariamente por etapas importantes, como a organização e a eficiência do gerenciamento dos recursos, principalmente nos aspectos operacionais e administrativos. A modernidade exige cada vez mais.

O presente livro aborda questões relacionadas à gestão administrativa e financeira do SUS, envolvendo toda a sistemática processual, indo do planejamento à aquisição, da elaboração à assinatura dos contratos administrativos, abordando inclusive a fiscalização dos mesmos. Busca, ainda, despertar a atenção para o tema e, mais do que oferecer, encontrar sugestões para o aperfeiçoamento neste campo, com ênfase nas necessidades das Secretarias Estaduais de Saúde e dos seus gestores. Afinal, temos como meta a equidade e a oferta de serviços de qualidade.

Jurandi Frutuoso Silva Presidente do CONASS livro2_corrigidor.indd 112/20/a 12:56:58

12coleção proGestores | pArA entender A Gestão do sUs introdUção

A gestão administrativa e financeira do SUS é um dos tópicos de maior relevância para os gestores da saúde pública em quaisquer esferas de gestão. Dentro desse escopo encontra-se a organização dos sistemas públicos de saúde, planejamento, orçamento, financiamento e recursos humanos conforme dispositivos contidos na Lei Orgânica de Saúde (Lei n. 8080/1990). Este trabalho tratará um pouco sobre organização dos Sistemas Públicos de Saúde, com ênfase no planejamento, orçamento e financiamento, abordando os assuntos que interligam esse trinômio.

Matéria igualmente pertinente é a que trata dos instrumentos de trabalho que, nas mãos de agentes públicos, contribuirão, de forma proveitosa e empreendedora, para que os gestores e equipes de trabalho possam, de fato, adequar ou implementar os serviços necessários à atenção à saúde em seus âmbitos de atuação.

Nesse sentido, no primeiro capítulo, propõe-se, a partir de uma breve discussão sobre Administração Pública com enfoque na organização e papel do Estado, situar a questão dos princípios, ética e funcionamento da Administração Pública em conexão com a gestão de materiais e compras indispensável à gestão administrativa e financeira do SUS. Razão por que se enfoca na Lei n. 8.6/1993 os assuntos pertinentes.

O segundo capítulo aborda aspectos ligados à gestão financeira e ao ciclo orçamentário, com destaque sobre o que dispõe a Lei n. 4320/1964 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e a Constituição Federal no tocante aos Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), elementos propulsores da execução orçamentária que propicia o atendimento às necessidades da área de saúde.

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13A Gestão AdministrAtivA e FinAnceirA do sUs

O terceiro capítulo trata da gestão dos fundos de saúde. A abordagem desse tema é feita por meio do exame da legislação acerca dos fundos de saúde. Há que se ressaltar que é mandamento constitucional incluído pela Emenda Constitucional n. 29/2000, mediante a qual, por meio de seu art. 7º, o art. 7 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte dispositivo:

§ 3º – Os recursos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de fundo de saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal.

Isso induz um processo de (re-)organização dos fundos de saúde sob essa nova realidade.

O quarto capítulo trata de investimento em saúde no âmbito do SUS com enfoque na captação de recursos, inclusive mediante a celebração de convênios com a precedente preparação de projetos exeqüíveis.

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A dministr

A ção p úblic

1.1 Introdução à organização e papel do Estado 1.2 O funcionamento da Administração

Pública e o SUS 1.3 Gestão de materiais 1.4 Gestão de compras 1.5 Contratos administrativos livro2_corrigidor.indd 152/20/a 12:56:58

16coleção proGestores | pArA entender A Gestão do sUs

AdministrAção públicA

1.1 Introdução à organização e papel do Estado

Para os efeitos desse trabalho pressupõem-se duas acepções do termo Estado.

A primeira refere-se à organização política do País, abrangendo tanto o todo quanto cada uma de suas partes integrantes, União, estados e Distrito Federal e municípios. A segunda, em sentido estrito, refere-se ao designativo de unidade política de uma federação que contempla determinada região dotada de autonomia política para desenvolver em seu âmbito determinadas políticas públicas. O termo, em sua primeira acepção, ampla, como se vê, abarca a segunda acepção, tanto quanto a União e os municípios.

Estado, assim visto, ou seja, o poder público, enquanto estrutura de poder, instituída sobre determinado território e/ou população, possui os seguintes componentes conceituais: poder, território e povo. poder é a capacidade de impor à sociedade o cumprimento e a aceitação das decisões do governo (órgão executivo do Estado). Território é o espaço físico em que se exerce o poder. Povo (ou nação, no caso da União) sobre o qual atua o Estado é a comunidade humana que possui elementos culturais, vínculos econômicos, tradições e histórias comuns.

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17A Gestão AdministrAtivA e FinAnceirA do sUs

1.1.1 Elementos da máquina do Estado

A máquina estatal, ou máquina do poder público, em se tratando da União e

Estados-Membros compõem-se de três elementos básicos de organização: a Administração, as Forças Armadas ou Públicas de Segurança e a Fazenda, Fisco ou Erário. A Administração é a organização encarregada de elaborar e executar políticas públicas, além de tomar decisões e fazer com que sejam cumpridas por intermédio de uma série de funções, órgãos ou departamentos (Administração, Ministérios, Secretarias de Estado, Segurança Pública, Saúde, Previdência Social, Educação etc.). A função das Forças Armadas ou Públicas de Segurança é defender o Estado e a população residente no território nele abrangido. A manutenção de todo o aparelho estatal exige a arrecadação de fundos mediante a contribuição dos membros da sociedade, função que corresponde à Fazenda ou Erário. Tanto é assim que o art. 145 da Constituição Federal estabelece que “a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios poderão instituir os seguintes tributos: I – impostos; I – taxas; II – contribuição de melhoria”.

áreaS De atuação Da aDminiStração Pública.

Administração Pública

Execução de

Políticas Públicas Saúde Educação Relações Internacionais Recursos Humanos Desenvolvimento Econômico Desenvolvimento Social

Exercício do Poder de Polícia

Fiscalização Alvarás, Autorizações, etc. Vigilância em Saúde Regulamentação de Atividades livro2_corrigidor.indd 172/20/a 12:56:59

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1.1.2 Conceito de Administração ou Gestão Pública

Administração Pública é a ordenação (planejamento e organização), direção e controle dos serviços do governo, nas esferas federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum.

A administração pode ser entendida de três formas: 1) o conjunto de entes ou sujeitos de caráter público – os meios, humanos e materiais, de que dispõe o governo para aplicar suas políticas; 2) o conjunto de ações encaminhadas para o cumprimento dos programas e políticas dos governos; e 3) a ciência da Administração Pública que se propõe a estudar as condições que permitem ao direito, emanado dos poderes do Estado, concretizar-se da maneira mais eficaz possível, através da atuação dos órgãos administrativos.

O aparelho administrativo executa diferentes funções: tem ingerência nas relações entre particulares, garantindo-lhes maior segurança jurídica, dá publicidade aos atos em que são interessados e realiza sua fiscalização.

A ação administrativa ou gestão manifesta-se no condicionamento da liberdade e da propriedade dos particulares, no exercício do chamado poder de polícia. O objetivo é harmonizar o direito do indivíduo com o de seus semelhantes.

O poder de polícia traduz-se na faculdade de que dispõe a Administração

Pública para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefício da coletividade e do próprio Estado. A polícia administrativa diz respeito à segurança da ordem pública, à proteção da saúde, ao resguardo da educação, à tutela da economia, à defesa da vida social e dos princípios morais.

Nesse sentido, insere-se o papel fundamental da Secretaria Estadual de Saúde. Refere-se, mais especificamente, às atividades de Vigilância em Saúde, Sanitária e Epidemiológica, destinadas a assegurar o bem de todos a partir da promoção do bem individual ou grupal, sem exceções, com base em privilégios ou discriminação de qualquer sorte, e sem prejuízo de um número maior de indivíduos.

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19A Gestão AdministrAtivA e FinAnceirA do sUs

Além dessa ação negativa de condicionamento da liberdade, e eventualmente até da propriedade, as repartições administrativas atuam na realização de ações e serviços públicos em que se destacam a assistência médico-hospitalar; o saneamento básico; a educação; os serviços de transporte e o fornecimento de energia, dentre outras.

Ressalta-se o papel da Secretaria Estadual de Saúde como agente dessa ação positiva em vista à promoção de ações e serviços preventivos e curativos, ou seja, mantenedores das condições de saúde, capazes de desenvolver plenamente o cidadão como agente da “construção” de uma “sociedade livre, justa e solidária”, objetivo constitucional fundamental (art. 3º, I, Constituição Federal).

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