2018Os princípios constitucionais tributários como cláusulas pétreas da constituição federal.2019

2018Os princípios constitucionais tributários como cláusulas pétreas da...

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PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS Fabrício Klein

1. INTRODUÇÃO

A Constituição Federal contém em seu texto os chamados princípios constitucionais tributários, normas cujo conteúdo se sobrepõe às demais, tanto em razão de sua natureza constitucional quanto em decorrência de sua importância para a harmonia do sistema tributário. Isto é, princípios são proposições estruturantes dos sistemas, situação que se maximiza quando os princípios são impressos no ordenamento constitucional.

princípios específicos da matéria

Portanto, o estudo dos princípios constitucionais tributários deve englobar a compreensão do que são princípios, da importância da Constituição Federal e, feita essa contextualização, do sistema constitucional tributário e dos

2. PRINCÍPIOS

No dicionário Michaelis virtual, princípio está definido, dentre outros termos, como:

Momento em que uma coisa tem origem; começo, início. 3 Ponto de partida. 4 Causa primária. 5 Fonte primária ou básica de matéria ou energia. 6 Filos Aquilo do qual alguma coisa procede na ordem do conhecimento ou da existência. 7 Característica determinante de alguma coisa. 8 Quím Componente de uma substância, especialmente o que lhe dá alguma qualidade ou efeito que a distingue de outras congêneres. 9 Farm Componente de um remédio, do qual dependem certas propriedades deste. 10 Agente ou força originadora ou atuante: Princípio do movimento. 1 Lei, doutrina ou acepção fundamental em que outras são baseadas ou de que outras são derivadas: Os princípios de uma ciência.

Assim, a primeira observação acerca dos princípios é que esses são inerentes a toda forma de conhecimento filosófico ou científico, na condição de enunciados lógicos admitidos, segundo Reale (1998), como “[...] condição ou base de validade das demais asserções que compõem determinado campo do saber.”

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É no mesmo sentido o magistério de Cretella Júnior, impresso na obra de Di Pietro (1998), para quem “Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência.”

Slaibi Filho (2004), valendo-se de Oswaldo Aranha Bandeira, classifica princípio como “diretriz fundamental de um sistema.” Para Gusmão, citado por Magalhães e Malta (1997), o sistema jurídico é a “[...] unidade lógica das normas e dos princípios vigentes em um país [...]”.

Ao seu turno, Silva (2005) acrescenta que “Os princípios são ordenações que se irradiam e imantam os sistemas de normas [...]” Já Coelho (2004) entende os princípios como normas “[...] portadoras de núcleos significativos de grande magnitude, de modo que influenciarão toda a orientação das cadeias normativas que deriva do sistema.”

Portanto, Coelho (2004) observa que “[...] onde há valores de magnitude para o sistema de proposições prescritivas, como é o sistema jurídico, ali há princípios.”

Bandeira de Mello, reproduzido na doutrina de Silva (2005) com habitual propriedade assim define o princípio jurídico:

[...] mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondolhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.

Esta idéia de sistema, tão presente nas definições doutrinárias acerca dos princípios, tem seu pilar na harmonia e interdependência recíprocas que, segundo o entendimento de Batalha impresso na obra de Magalhães e Malta (1997) formam o “[...] conjunto dos institutos jurídicos regulados harmoniosamente pelo mesmo ordenamento.”

Ou seja, a idéia de sistema somente é viável se houver uma correlação entre as partes componentes do todo. Assim, as alterações do todo implicam em resultados para as partes e vice-versa. Logo, quaisquer alterações das partes devem ser harmônicas com as linhas gerais do sistema, sob pena de prejuízo do todo.

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Como conseqüência, os princípios constitucionais norteiam a atividade infraconstitucional e balizam o sistema jurídico. Bonavides (1998) entende que os princípios constitucionais "são qualitativamente a viga mestra do sistema, o esteio da legitimidade constitucional, o penhor da constitucionalidade das regras de uma constituição".

se destinam à União, aos Estados e ao Distrito Federal e aos Municípios

A Constituição nacional contempla distintas espécies de princípios, distinguindo-se esses, entre outros aspectos, conforme sua abrangência. Existem princípios de alcance erga omnes, isto é, “em relação a todos.”1 assim como existem princípios de abrangência diferida, cujo rol de destinatários é restrito. É o caso dos princípios constitucionais tributários, que visam limitar o poder de tributar e, portanto,

3. CONTEXTUALIZAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

No cenário nacional, a Constituição Federal de 1988 constitui uma importante quebra de paradigma em relação ao regime político militar. Em que pesem algumas ponderações doutrinárias, em especial ao fato de não ter sido formulada por um Congresso estritamente constituinte, a Constituição de 1988 exerce papel de notada importância na retomada democrática brasileira. Nessa linha, Prado (2005) bem sintetiza o sentimento doutrinário, quando destaca que:

nova experiência democrática, que se pretende duradoura

A maior virtude da Carta da República de 1988 é o seu sentido simbólico. Não obstante os defeitos que possa apresentar, ela representa um marco importante na história do País: o fim de um ciclo autoritário e o início de uma

Tal circunstância permite exemplificar que o denominado Estado

Democrático de Direito tem no ordenamento jurídico, em especial na Constituição Federal, sua viga mestra. Assim, um Estado devidamente fundado em bases legais coíbe as práticas arbitrárias e despóticas por parte de seus governantes e traz estabilidade e segurança jurídica aos seus cidadãos.2

1 Nessa linha: MAGALHÃES; MALTA. 1997, p. 353 2 Em sua didática e elogiável obra Manual de Direito Administrativo, Paulo Magalhães da Costa Coelho, com propriedade, assenta que “Talvez a circunstância mais marcante do Estado de Direito, e

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É neste sentido o magistério de Azambuja (1984) que, ao definir a “democracia clássica” elenca, entre outras características, que “(...) as prerrogativas dos governantes são limitadas explicitamente pela Constituição.” e ainda que “(...) são declarados e assegurados os direitos individuais.”

Segundo Coelho (2004) “(...) será na Constituição que o Estado de

Direito encontrará sua raiz primeira, sobre a qual se estrutura todo o seu arcabouço, como conteúdo e forma.” Assim, conforme Coelho:

Não há, portanto, Estado de Direito sem que Constituição ou normas de natureza constitucional o disciplinem e, ainda mais, que se imponham como vetor dirigente da concretização dos valores que expressa e contém.

Logo, o sistema jurídico nacional tem seu fundamento nevrálgico na

Constituição Federal, considerada a Lei Maior3 e da qual derivam as demais normas. Deste modo, a Constituição confere tanto legalidade quanto legitimidade à legislação infraconstitucional, bem como aos poderes por ela reconhecidos ou estabelecidos.4

Portanto, a Constituição goza de superioridade em detrimento das outras normas legais nacionais. Com singular retidão acerca da supremacia constitucional, Ferreira, citado por Silva (2005) afirma tratar-se de “(...) pedra angular, em que se assenta o edifício do moderno direito político.”

dimensão factual e sua sujeição a uma disciplina.”(COELHO. 2004, p. 15)

da qual decorrem as demais conseqüências, seja que, ao se optar por ele, o fato bruto do poder político passa a ter uma disciplina jurídica. As estruturas do poder político, em todas as suas dimensões, passam também a se sujeitar a certa medida, a medida do direito. É pelo direito, portanto, que se faz possível a construção do Estado de Direito, com a renúncia do poder político a sua 3 Neste sentido, interessante observar o seguinte trecho da Declaração do Conselho Parlamentar Alemão, datada de 1988 e extraída de publicação traduzida da Lei Fundamental promulgada em 1949, verbis “O atual desenvolvimento da República Federal da Alemanha comprovou que com a Lei Fundamental foi criada uma base de alta capacidade de sustentação e voltada para o futuro que permite a cristalização de uma ordem democrática estável e um sistema estatal capaz de funcionar.” (In ALEMANHA, República Federal da. Lei Fundamental da República Federal da Alemanha. Tradução: Dr. Jur. José Camurça. Bonn: Departamento de Imprensa e Informação do Governo Federal, 1988, p. 14) 4 José Afonso da Silva, com clareza e objetividade ilustra que: “(...) a constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, e que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos. É, enfim, a lei suprema do Estado, pois é nela que se encontram a própria estruturação deste e a organização de seus órgãos; é nela que se acham as normas fundamentais de Estado, e só nisso se notará sua superioridade em relação às demais normas jurídicas.” (SILVA. 2005, p. 45)

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Neste contexto, a prevalência da Constituição na hierarquia legal denota lição corrente no campo do Direito. Ou seja, a Constituição é a pedra fundamental da edificação legal que, ao seu turno, sustenta o complexo social.5

Além disso, a Constituição contém normas programáticas, as quais, segundo Meyer-Pflug, em trabalho constante na obra de Martins, Mendes e Tavares (2005) são “disposições indicadoras de valores a serem respeitados e assegurados e fins sociais a serem alcançados. Sua finalidade não é outra senão a de estabelecer certos princípios e programas de ação.”

Ou seja, integram a Constituição indicativos da direção a ser seguida, quer em nível legislativo infraconstitucional, quer no agir administrativo e político do Estado.6

Neste cenário, um dos principais pilares da ordem democrática e da estabilidade legal são os denominados princípios constitucionais; comandos normativos extraídos do texto constitucional e com superioridade hierárquica em relação ao restante da legislação.

4. SISTEMA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO

No dicionário Michaelis virtual, sistema é assim definido:

1 Conjunto de princípios verdadeiros ou falsos, donde se deduzem conclusões coordenadas entre si, sobre as quais se estabelece uma doutrina, opinião ou teoria. 2 Corpo de normas ou regras, entrelaçadas numa concatenação lógica e, pelo menos, verossímil, formando um todo harmônico. 3 Conjunto ou combinação de coisas ou partes de modo a formarem um todo complexo ou unitário [...] 15 Agrupamento de partes coordenadas, dependentes umas das outras, qualquer que seja o assunto ou obra de que se trata.

5 Com efeito, para Nagib Slaibi Filho, a Constituição equivale a “[...] suprema manifestação da vontade popular (Barthélemy), a decisão política fundamental (Carl Schmitt), o contrato social (Jean- Jacques Rosseau) que os integrantes das sociedades entabuam para permitir sua vida em comum”. (SLAIBI FILHO. 2004, p. 27.) 6 Nesse sentido, exemplificativamente, o magistério de Ferreira Filho, para quem as normas programáticas não apenas dependem de legislação infraconstitucional para lhes conferir executividade, mas também de medidas administrativas que as tornem efetivas. (FERREIRA FILHO. 2005, p. 13)

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princípios e modelos aplicáveis a todas as ciências

Embora os sistemas tenham origem remota, somente foram objeto de estudos aprofundados e específicos em meados do século passado, originando a teoria geral dos sistemas. O biólogo alemão Ludwig von Bertalanffy observou a existência de dificuldades similares nas mais diversas áreas do conhecimento humano e, assim, formulou uma teoria de caráter multidisciplinar, tendo como propósito transcender os problemas peculiares de cada ciência, fornecendo

inter-relacionados com um objetivo comum.7

Segundo as observações e estudos de Bertalanffy, os sistemas não podem ser integralmente compreendidos através da análise isolada das partes e, deste modo, surgiu a definição de sistema como sendo um conjunto de elementos

Os estudos de Bertalanffy influenciaram fortemente diversos ramos da ciência, como, por exemplo, a administração, onde surgiu a abordagem sistêmica da administração, bem como deram espaço ao surgimento da cibernética e da gestalt.

Os ensinamentos de Bertalanffy ecoam até os dias atuais, de modo que especificamente na área tributária, Machado (2002) assim se reporta ao “Sistema Tributário”:

Não obstante significasse, originariamente, reunião ou conjunto, a palavra sistema modernamente significa o conjunto organizado de partes relacionadas entre si e interdependentes. No Brasil, só se pode afirmar a existência, no plano constitucional, de um sistema tributário, tomada à palavra sistema em sentido moderno, a partir da Emenda Constitucional n. 18, de 1965.

Ainda tomando como base os doutrinadores da área tributária, Rosa Jr. (2001) leciona que:

O conceito de sistema tributário implica certa coordenação dos diferentes tributos entre si com o sistema econômico dominante e com os fins fiscais e extrafiscais da tributação, bem como com os princípios constitucionais. Para que possa existir um sistema é mister que as normas jurídicas que o integram sejam conexas e conseqüentes no regrar o poder impositivo do Estado. Assim, se não existir essa harmonia e se cada tributo não for parte de um todo com uma finalidade determinada, não se poderá falar em sistema tributário porque esse não resulta do simples fato do Estado cobrar tributos. Disso decorre que quando as normas tributárias são impostas sem ordem e sem investigação de causas, visando apenas à obtenção de

7 Necessário assinalar que o fato de os elementos do sistema serem inter-relacionados faz com que os mesmos também sejam interdependentes. Ou seja, alterações nos elementos importam alterações no todo e vice-versa.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS Fabrício Klein recursos pelo Estado, estaremos diante de mero regime tributário mas não de um sistema tributário.

Especificamente acerca do sistema constitucional tributário, apresentase relevante a doutrina de Difini (2003), para quem: “Sistema é um conjunto organizado de princípios e normas, entre si harmônicos e independentes, de sorte que eventual alteração de um implique modificação do próprio sistema”.

Adiante, Difini (2003) enuncia que “O sistema constitucional tributário é o conjunto desses princípios e normas sobre tributos, contidos na Constituição do País.”8 Posteriormente, elucida que somente após a Emenda Constitucional de número 18, de 1965 é que passou a existir, no plano nacional, um sistema constitucional tributário. Antes dessa emenda as Constituições continham “disposições esparsas sobre matéria tributária, sem a organicidade, harmonia, interdependência e enunciação de princípios que caracterizam um sistema”.

Nesse sentido, cabe destacar que na Constituição Federal consta, no Título da Tributação e do orçamento um capítulo denominado de Sistema tributário

tributárias.12

nacional, o qual engloba do art. 145 até o art. 162, tratando dos princípios gerais,9 das limitações do poder de tributar,10 dos impostos da União, dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Municípios,1 e por fim da repartição das receitas

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