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Reforma do Estado brasileiro e seus movimentos - gerencialismo puro e a nova administração pública.

Reforma do Estado brasileiro e seus movimentos : gerencialismo puro e a nova administração pública.

Podemos encontrar muitas razões para o crescente interesse de que tem sido alvo a reforma do Estado nos anos 90.

Razão Básica da Reforma: A razão básica está, provavelmente, no fato de que houve a percepção generalizada de que o ajuste estrutural não era suficiente para que houvesse a retomada do crescimento.

Em 1967, foi promulgado o Decreto-Lei 200. Ele é tido como um marco na história recente da administração pública brasileira. Por seu intermédio foi editada a denominada “Lei Orgânica da Administração Pública Federal”. Ela consistia de cinco princípios fundamentais que passaram a demarcar o Estado brasileiro, a saber: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. Este instrumento jurídico definia o enquadramento das autarquias, empresa pública, sociedade de economia mista e fundação pública. Desde os anos 80, os países altamente endividados têm-se dedicado a : 1.Promover o ajuste fiscal, 2.Liberalizar o comércio, 3. Privatização; 4.Desregulamentar.

Os resultados foram positivos, na medida que se superaram os aspectos agudos da crise: 1.A balança de pagamentos voltou a um relativo controle, 2.Queda das taxas de inflação, 3.os países recuperaram pelo menos alguma credibilidade. Porém o crescimento, tornava-se inerte. A Teoria neoliberal que estava por trás das reformas - de que o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da economia - provou ser irrealista.

Por outro lado, a causa básica da grande crise dos anos 80 - uma crise que só os países de

Leste e do Sudeste asiático conseguiram evitar - é uma crise do Estado: uma crise fiscal do Estado, uma crise do modo de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática pela qual o Estado é administrado.

A reforma significará reduzir o Estado, limitar suas funções como:

1.produtor de bens e serviços e, 2.em menor extensão, regulador, 3.ampliação de suas funções no financiamento de atividades nas quais externalidades ou direitos humanos básicos estejam envolvidos, e na promoção da competitividade internacional das indústrias locais.

A reforma do Estado ,envolve aspectos atais como os : 1.Políticos - os que se relacionam à promoção da governabilidade; 2.Econômicos e administrativos – aqueles que visam a aumentar a governança.

Dentre as reformas o objetivo : 1.É aumentar a capacidade de governar - a capacidade efetiva de que o Governo dispõe para transformar suas políticas em realidade, 2.As que primeiro foram iniciadas, ainda nos anos 80, foram aquelas que devolvem saúde e autonomia financeira para o Estado: particularmente o ajuste fiscal, a privatização. Mas, igualmente importante, é a reforma administrativa que torne o serviço público mais coerente com o capitalismo contemporâneo, que permita aos governos corrigir falhas de mercado sem incorrer em falhas maiores. Este tipo de reforma foi de crescente atenção nos anos 90.

Os cidadãos estão-se tornando mais conscientes de que a administração pública burocrática não corresponde às demandas que a sociedade civil apresenta aos Governos, no capitalismo contemporâneo.

Os cidadãos começam a exigir do Estado, mais do que o Estado está apto a dá. Sendo assim a causa imediata da lacuna , não é apenas fiscal, como observou O’Connor (1973), nem apenas política, como Huntington (1968) destacou 2 : é também administrativa. Os recursos econômicos e políticos são escassos por definição, mas se pode superar parcialmente a limitação com o uso eficiente pelo Estado, quando não se pode contar com o mercado, quando a alocação de recursos pelo mercado não é solução factível, dado seu caráter distorcido ou dada sua incompletude. Sendo assim, a função de uma administração pública eficiente passa a ter valor estratégico, ao reduzira lacuna que separa a demanda social e a satisfação desta demanda.

Há porém uma razão mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem despertado: que é a proteção do patrimônio público (res publica) contra as ameaças de “privatização” ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking. A proteção do Estado, que este inclui a res publica, corresponde a direitos básicos que, finalmente, começaram a ser definidos - direitos que podem ser chamados “os direitos públicos”. (Direitos públicos são os direitos que nos asseguram que o patrimônio público, a res publica, entendido em sentido amplo, seja público - que seja de, e para, todos, em vez de ser objeto de rentseeking, em vez de ser privatizada por interreses).

O Estado deve ser público, as organizações não-estatais e sem fins lucrativos (ou organizações não-governamentais) devem ser públicas. Bens estritamente públicos, como um meio ambiente protegido, devem ser públicos.

Observe-se que o conceito de “privatização do Estado” ou de “privatização do patrimônio público” não deve ser confundido com a privatização de empresas que pertençam ao Estado — a venda de parte do patrimônio público a proprietários privados. Privatização, neste sentido, é venda regular — não é apropriação viciosa — de um patrimônio que a sociedade conclua que deva pertencer a entidades privadas, não a entidades públicas. 1- BUROCRACIA É a instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção - dois traços inerentes à administração patrimonialista -, os princípios de um serviço público profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

Estado tem importante papel social e econômico, a estratégia básica da administração pública burocrática – o controle hierárquico e formalista sobre os procedimentos - provou ser inadequada. Esta estratégia talvez pudesse evitar a corrupção e o nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente.

Ao invés da velha administração pública burocrática, uma nova forma de administração, que tomou emprestados os imensos avanços pelos quais passaram, durante o século X, as empresas de administração de negócios, sem contudo perder a característica específica que a faz ser administração pública: uma administração que não visa ao lucro, mas à satisfação do interesse público.

À nova administração pública não basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem de ser eficiente ao prover bens públicos e semi-públicos que cabe ao Estado diretamente produzir ou, indiretamente, financiar. Se, nos países desenvolvidos, os direitos civis e sociais estavam razoavelmente protegidos, os direitos públicos não estavam: a res publica estava exposta a todo tipo de ameaças. O nepotismo e a corrupção mais visíveis foram controlados, mas surgiram novas modalidades de apropriação privada de uma fatia maior do patrimônio público.

Empresários continuavam a obter subsídios desnecessários e isenção de impostos; a classe média assegurou para si benefícios especiais, muito maiores do que está disposta a reconhecer; os funcionários públicos eram muitas vezes ineficientes no trabalho, ou simplesmente não trabalhavam

- quando ocorre excesso de quadros−, mas se mantinham protegidos por leis ou costumes que lhes garantem a estabilidade no emprego. 2- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL: A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabiam ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde a década dos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática. 2.1- CARACTERÍSTICAS BÁSICAS QUE DEFINEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL:

É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau limitado de confiança; como estratégia, servese da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os gestores públicos é o contrato de gestão.

Enquanto a administração pública burocrática se concentra no processo, em definir procedimentos para contratação de pessoal; para compra de bens e serviços; e em satisfazer as demandas dos cidadãos, a administração pública gerencial orienta-se para resultados.

A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficiência envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, além disto, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, prevenir. Portanto uma vez que sua ação não tem objetivos claros - definir indicadores de desempenho para as agências estatais é tarefa extremamente difícil - não tem alternativa senão controlar os procedimentos.

Como diz Ostrom (1973: 15): “a sensação de crise que se desenvolveu no campo da administração pública ao longo da última geração originou-se da insuficiência do paradigma inerente à teoria tradicional da administração pública.”

Bem, a administração pública gerencial, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupção, e não são necessários procedimentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas; mas não o são agora, quando se rejeita universalmente que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. O rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias.

A administração gerencial; a descentralização; a delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público; o rígido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato, além de serem modos muito mais eficientes para gerir o Estado, são recursos muito mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatização do Estado.

A administração pública burocrática é auto-referente, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay (1992: 8), “uma agência burocrática se concentra em suas próprias necessidades e perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor.”

As burocracias capitalistas modernas são uma evolução da burocracia patrimonialista, que se auto-diferenciaram ao fazer uma distinção clara entre patrimônio público e patrimônio privado, mas que, ainda assim, mantiveram-se bem próximas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito à afirmação do poder do Estado. Esta é a razão pela qual as burocracias tendem a ser auto-referentes. Pois promovem seus próprios interesses, interessam-se, primariamente, em afirmar o poder do Estado - o “poder extrovertido” - sobre os cidadãos. Já a administração pública gerencial assume que este poder já não está sob ameaça grave nos países desenvolvidos e semi desenvolvidos. Observe-se que o Estado-nação, ou país, inclui o Estado e a sociedade civil. O Estado é a única entidade à qual compete o poder extroverso — o poder de impor leis e impostos à sociedade civil, ou seja, a um grupo organizado de cidadãos, que não é parte integrante direta do Estado mas que, simultaneamente, é objeto do poder do Estado e fonte da legitimidade do Governo. Exceto no caso de associações ou atividades ilegais, como a máfia. Nos países em desenvolvimento há também a ameaça representada por várias modalidades de fundamentalismo.

O serviço público já não precisa ser auto-referente, mas se orientar pela idéia de “serviço ao cidadão”. Afinal, o “serviço público” é público, é um serviço ao público, ao cidadão. Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação; para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. Na administração burocrática esta confiança não existe. E é impensável pela lógica neoconservadora ou neoliberal, dada, nos dois casos, a visão radicalmente pessimista que têm da natureza humana. Sem algum grau de confiança, contudo, é impossível se obter a cooperação e, embora a administração seja um modo de controle, é também um modo de cooperação.

Reforma neoliberal O enfoque gerencial sobre a administração pública emergiu com vigor na Grã- Bretanha e nos EUA depois de Governos conservadores terem assumido o poder em 1979 (Governo Thatcher) e em 1980 (Governo Reagan), o que levou alguns analistas a verem, neste enfoque, uma visão intrinsecamente conservadora. Na verdade, só na Grã-Bretanha o gerencialismo foi aplicado ao serviço público imediatamente após a posse do novo Governo, e levou a uma reforma administrativa profunda e bems ucedida.

A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as idéias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.

Como observa Nunberg (l995: 1), “a primeira fase da reforma, geralmente chamada ‘gerenciamento diluído’, consistiu de medidas para reduzir o gasto público e o número de funcionários, como resposta às limitações fiscais.” Isto foi verdade na Grã-Bretanha, no Canadá, na Austrália, na Nova Zelândia, no Japão e nos EUA. É verdade, no presente, na América Latina, incluído o Brasil, país em que a reforma administrativa é formalmente orientada para substituir a administração pública burocrática por uma administração pública gerencial.

A identificação de ajuste fiscal com conservadorismo ou neoliberalismo pode ter uma explicação histórica, mas não tem explicação lógica. O neoliberalismo surgiu de uma reação contra a crise fiscal do Estado e por isto passou a se identificar com cortes nos gastos e com o projeto de reduzir o “tamanho” do Estado. Logo, porém, tornou-se claro para as administrações social-democratas que o ajuste fiscal não era proposta de cunho ideológico, mas condição necessária para qualquer governo forte e efetivo. Somado a superioridade da administração pública gerencial sobre a burocrática, levou governos de diferentes orientações ideológicas a se envolverem em reformas administrativas.

As reformas administrativas, todas visam duas metas: 1.redução dos gastos públicos a curto prazo e 2.aumento da eficiência mediante orientação gerencial, a médio prazo.

O maior risco a que se expõe este tipo de reforma é ser vista como hostil ao funcionalismo público e, portanto não conseguir obter a cooperação do corpo de servidores.

As reações políticas à idéia de uma administração pública gerencial têm uma óbvia origem ideológica. Managerialism and the public service, de Pollitt (1990), é bom exemplo deste fato. O managerialism é visto como um conjunto de idéias e crenças que tomam como valores máximos a própria gerência, o objetivo de aumento constante da produtividade, e a orientação para o consumidor.

Abrucio (1996), em um panorama da administração pública gerencial, compara este “gerencialismo puro”, pelo qual designa a “nova administração pública”, com a abordagem adotada por Pollitt “orientada para o serviço público” e que visa a ser uma alternativa gerencial ao modelo britãnico.

Na verdade, este modo de ver é apenas uma tentativa de dar atualidade ao velho modelo burocrático, não é uma alternativa gerencial. A idéia de opor a orientação para o consumidor (gerencialismo puro) à orientação para o cidadão (gerencialismo reformado) não faz sentido algum.

A idéia de opor uma orientação para o consumidor, que seria conservadora, a uma orientação para o usuário, que seria social-democrata, faz um pouco mais de sentido, se definirmos o consumidor como um indivíduo que paga pelos serviços que obtém do Estado, enquanto o usuário é financiado pelo Estado.

Um dos programas cruciais de reforma que está sendo implementado pelo Governo britânico é o citizen chart. O cidadão também é um consumidor. Qualquer administração pública gerencial tem de considerar o indivíduo, em termos econômicos, como consumidor (ou usuário) e, em termos políticos, como cidadão.

Reformando a estrutura do Estado A administração pública gerencial envolve, uma mudança na estratégia de gerência, mas esta estratégia tem de ser posta em ação em uma estrutura administrativa reformada. A idéia geral é a descentralização, a delegação de autoridade. Poré tem de ser mais específico, definir claramente os setores que o Estado opera, as competências e as modalidades de administração mais adequadas a cada setor.

Os Estados modernos contam com quatro setores: 1.o núcleo estratégico, 2.as atividades exclusivas, 3.os serviços não-exclusivos, e a produção de bens e serviços para o mercado.

O núcleo estratégico é o centro no qual se definem a lei, as políticas e o modo de, em última instância, as fazer cumprir. É formado pelo :

•Parlamento,

•Tribunais,

•Presidente ou Primeiro-ministro,

•por seus ministros e pela cúpula dos servidores civis.

•Autoridades locais importantes também podem ser consideradas parte do núcleo estratégico.

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