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Unidade 1 – Políticas públicas: conceitos básicos

Nesse caso, as etapas são compreendidas não como um processo linear, mas como uma unidade contraditória, em que o ponto de partida não está claramente definido e atividades de etapas distintas podem ocorrer simultaneamente ou as próprias etapas podem apresentar-se parcialmente superpostas.

A correta compreensão do ciclo das políticas pode ser de grande valia para o gestor, favorecendo seu entendimento correto do processo das políticas públicas e auxiliando-o a refletir com clareza sobre como e mediante que instrumentos as políticas poderão ser aperfeiçoadas.

Na concepção do ciclo de políticas, a política pública é considerada a resultante de uma série de atividades políticas que, agrupadas, formam o processo político. Essa visão conduz os estudiosos a examinar como as decisões são ou poderiam ser tomadas e permite identificar e analisar os processos políticoadministrativos, os mecanismos e estratégias definidas para a realização da política, e o comportamento dos diferentes atores envolvidos em cada etapa do processo de produção de políticas. O ciclo de políticas é uma abordagem para o estudo das políticas públicas que identifica fases sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma política. Essas fases são:

X formação da agenda, que ocorre quando uma situação qualquer é reconhecida como um problema político e a sua discussão passa a integrar as atividades de um grupo de autoridades dentro e fora do governo;

X formação das alternativas e tomada de decisão: ocorre quando, após a inclusão do problema na agenda e alguma análise deste, os atores começam a apresentar propostas para sua resolução. Essas propostas expressam interesses diversos, os quais devem ser combinados, de tal maneira que se chegue a uma solução aceitável para o maior número de partes envolvidas. Ocorre, então, a tomada de decisão;

X a tomada de decisão não significa que todas as decisões relativas a uma política pública foram tomadas, mas,

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Políticas Públicas sim, que foi possível chegar a uma decisão sobre o núcleo da política que está sendo formulada. Quando a política é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse núcleo pode ser bastante abrangente, reunindo decisões sobre diversos aspectos. Quando, ao contrário, são muitos os conflitos, as questões são demasiado complexas ou a decisão requer grande profundidade de conhecimentos, a decisão tende a cobrir um pequeno número de aspectos, já que muitos deles têm as decisões adiadas para o momento da implementação;

X a implementação consiste em um conjunto de decisões a respeito da operação das rotinas executivas das diversas organizações envolvidas em uma política, de tal maneira que as decisões inicialmente tomadas deixam de ser apenas intenções e passam a ser intervenção na realidade. Normalmente, a implementação se faz acompanhar do monitoramento: um conjunto de procedimentos de apreciação dos processos adotados, dos resultados preliminares e intermediários obtidos e do comportamento do ambiente da política. O monitoramento é um instrumento de gestão das políticas públicas e o seu objetivo é facilitar a consecução dos objetivos pretendidos com a política; e

X a avaliação é um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados de uma política, segundo critérios que expressam valores. Juntamente com o monitoramento, destina-se a subsidiar as decisões dos gestores da política quanto aos ajustes necessários para que os resultados esperados sejam obtidos.

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Unidade 1 – Políticas públicas: conceitos básicos

Atores políticos (stakeholders)

Nesta seção, estudaremos os atores políticos, identificando os diversos tipos e seus recursos de poder. Vamos também discutir como se formam e como operam, nas políticas públicas, os interesses e as expectativas dos atores. Por fim, vamos procurar entender como se dá o processo de escolha racional e o que são os bens públicos que, na realidade, são o objeto central das políticas públicas. Vamos começar?

Conforme já vimos, a política compreende um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacífica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos públicos.

Mas, quem são os envolvidos nestes conflitos?

São os chamados “atores políticos”: aqueles cujos interesses poderão ser afetados, positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma determinada política pública. Os atores políticos podem ser indivíduos, grupos ou organizações. São específicos e possuem características diferenciadas.

Para entendermos melhor, vamos distinguir atores públicos de atores privados. Os atores públicos são aqueles que se distinguem por exercer funções públicas e por mobilizar os recursos associados a estas funções. Dentre os atores públicos, por sua vez, podemos diferenciar, numa visão generalizada, duas categorias:

X Políticos são aqueles atores cuja posição resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua atuação é condicionada principalmente pelo cálculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos políticos. São os parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do Executivo federal.

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Políticas Públicas

X Burocratas, por sua vez, devem a sua posição à ocupação de postos de trabalho que requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de cargos públicos. São burocratas todos os servidores públicos federais, estaduais e municipais que possuem esses atributos. Compreendem gestores de alto escalão, chefias intermediárias, e um vasto exército de servidores situados na base da administração pública, aparentemente sem grandes recursos de poder, que estão em contato direto e permanente com os cidadãos.

Podemos afirmar que os burocratas controlam, principalmente, recursos de autoridade e informação. Embora não possuam mandato, os burocratas geralmente possuem “clientelas” setoriais. Além disso, eles possuem projetos políticos, que podem ser pessoais (como promoções, reconhecimento em termos de poder ou de gratificações materiais ou simbólicas, etc.) ou organizacionais (como a fidelidade à instituição, o crescimento da organização à qual pertencem etc.). Por isso, é comum haver não apenas disputas entre políticos e burocratas, mas também conflitos entre burocracias de diferentes setores ou órgãos do mesmo governo.

Principalmente quando operam nos níveis intermediários ou inferiores da estrutura administrativa, os burocratas são considerados, muitas vezes, um dos componentes do grupo dos “atores invisíveis”. Ou seja, aqueles que praticamente não aparecem nos debates, mas têm interesses em jogo em uma dada política e podem influenciar fortemente o seu curso porque contam com recursos de poder, como informação, conhecimento do processo administrativo e autoridade.

Quando falamos das relações entre burocracia e políticas públicas, vale destacarmos que a literatura da área faz menção ao grupo conhecido como street-level bureaucracy, ou burocracia de nível de rua. Trata-se de servidores administrativos que operam na ponta, no atendimento ao público, e que se apresentam como a face pessoal de um governo, podendo afetar fortemente av

Para saber mais consulte Street-level bureaucracy : Dilemmas of the Individual in Public Services – de Michael Lipsky.

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Unidade 1 – Políticas públicas: conceitos básicos implementação das políticas públicas devido ao seu controle de acessos, seu conhecimento do público etc.

Entre os atores privados destacam-se os empresários. Sem qualquer sombra de dúvida, são atores dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do País: controlam as atividades de produção e o abastecimento, podem afetar o equilíbrio do mercado e a oferta de empregos.

Outro ator importante são os trabalhadores. O seu poder resulta da capacidade de ação organizada; portanto, atuam através de seus sindicatos. Estes eventualmente podem estar ligados a partidos, ONGs e até mesmo a igrejas.

No caso dos trabalhadores, é importante considerarmos que, dependendo da importância estratégica do setor ou da posição estratégica da área em que atuam, podem dispor de maior ou menor poder de pressão, alguns deles sendo capazes de paralisar um país. Por exemplo, caminhoneiros, trabalhadores da aviação, das comunicações ou dos núcleos informatizados das empresas.

Via de regra, os trabalhadores tendem a se manifestar por intermédio de suas organizações sindicais, reunidas, ou não, em grandes confederações, como a Central Única dos Trabalhadores (CUT), a Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT) e outras.

Além dos que se inserem numa relação de emprego formal, há ainda os trabalhadores informais, os autônomos e os profissionais liberais. Estes podem se manifestar ou por meio de sindicatos profissionais ou por meio de associações, que podem ir desde as recentes Associações de Catadores de Lixo etc. até entidades mais antigas como a Ordem dos Médicos, a Ordem dos Advogados etc.

Ainda no sistema nacional temos presentes outros atores, situados além das relações entre o capital e o trabalho. Compreendem um universo extremamente amplo e diversificado, seja quanto às áreas temáticas em que atuam, quanto ao estilo de atuação, quanto à capacidade de mobilização, quanto escopo de ação etc. Podem ser entidades voltadas para a defesa de interesses específicos, como associações de moradores, de proteção a

Os empresários podem se manifestar como atores individuais isolados ou como atores coletivos, por intermédio de suas associações de representação de interesses.

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Políticas Públicas animais, entidades religiosas, ambientalistas, etc. Algumas delas se apresentam como cooperativas, associações, ONGs etc.

Alguns autores distinguem basicamente dois tipos de atores:

X governamentais, compreendendo o presidente da

República, conselheiros e ministros, altos burocratas e funcionalismo de carreira, diplomatas, políticos nomeados, parlamentares, funcionários do Legislativo e cortes e membros do Judiciário; governadores de Estados e prefeitos; empresas públicas e organizações governamentais diversas; e

X não governamentais: grupos de pressão, instituições de pesquisa, acadêmicos, consultores, organismos internacionais, sindicatos e associações civis de representação de interesses, partidos políticos; organizações privadas, não governamentais. Nesta categoria estão inclusos ainda os empresários políticos, que são indivíduos que constroem suas carreiras com base na defesa de interesses de comunidades e grupos, para depois desfrutar de dividendos políticos, como projeção política, votos etc.

Existem ainda outros atores de grande importância no processo político que operam no sistema internacional/global. Estes podem ser agentes financeiros, como grandes corporações financeiras e empresas multinacionais, além de instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial etc., cuja importância é óbvia no que diz respeito a questões econômicas. Podem ser também organizações multilaterais, como todas as agências do sistema Nações Unidas (ONU). Podem ser organizações ou governos de países com os quais se mantêm importantes relações de troca e que podem afetar não apenas a economia, mas também a política interna do país. Um exemplo foi a influência do governo americano, na década de 1990, quando pressionou fortemente o governo brasileiro a aprovar a Lei de Softwares. Outro exemplo é a atuação do governo norte-americano no combate ao narcotráfico na Colômbia.

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Unidade 1 – Políticas públicas: conceitos básicos

O cenário internacional/global admite ainda os chamados atores transnacionais, geralmente informais, que atuam em escala global. Esses atores concentram atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado financeiro e nas telecomunicações, mas também no mercado de armas, como os agentes do terrorismo e o crime organizado.

Sem dispor de recursos da mesma magnitude, também são chamados de atores transnacionais algumas ONGs (organizações não governamentais) que operam com temáticas transnacionais. Um exemplo é a atuação da Anistia Internacional em questões de direitos humanos. Outro exemplo diz respeito às organizações ambientalistas que atuam em torno de problemas planetários.

Outro fator a ser considerado, embora não atue diretamente, é a mídia. É importante assinalarmos que a mídia impressa e/ou eletrônica pode ser, ao mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e um canal de expressão de interesses. A mídia será um ator quando seus interesses estiverem em jogo em uma política pública, como ocorreu com a proposta da Lei do Audiovisual no governo Lula.

Frequentemente, a mídia é um recurso de poder de atores que têm capacidade de mobilizar os instrumentos mediáticos em favor dos seus interesses. Principalmente os jornais e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, que possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores. Na verdade, principalmente a televisão representa um inestimável recurso de poder, devido à sua enorme capacidade de influir na agenda de demandas públicas, de chamar a atenção do público para problemas diversos, de mobilizar a indignação popular, enfim, de influenciar as opiniões e os valores da massa popular.

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