Modelos organizacionais

Modelos organizacionais

(Parte 1 de 4)

Modelos organizacionais e reformas da administração pública*

Leonardo Secchi**

Sumário: 1. Introdução; 2. O modelo burocrático; 3. Gerencialismo; 4. Governança pública; 5. Comparando modelos organizacionais: continuidade ou descontinuidade? 6. Considerações finais.

Summary: 1. Introduction; 2. The bureaucratic model; 3. Managerialism; 4. Public governance; 5. Comparing the organizational models: continuity or discontinuity? 6. Final remarks.

PalavraS-chave: reforma da administração pública; modelo burocrático; administração pública gerencial; governo empreendedor; governança pública.

Key wordS: public management reforms; bureaucratic model; new public management; entrepreneurial government; public governance.

Este artigo foi elaborado a partir de uma pesquisa bibliográfica em livros e artigos científicos clássicos ou recentemente publicados na literatura de administração pública na Europa e nos Estados Unidos, e faz uma comparação dos quatro modelos organizacionais e relacionais que vêm inspirando o desenho das estruturas e processos nas recentes reformas da administração pública. Os modelos analisados são o burocrático, a administração pública gerencial, o governo empreendedor e a governança pública. Recentemente, reformas administrativas vêm pregando a substituição progressiva do modelo burocrático weberiano por novos modelos de gestão

* Artigo recebido em ago. 2008 e aceito em jan. 2009. O autor agradece a Gloria Regonini (Università degli Studi di Milano), Fiorenzo Girotti (Università degli Studi di Torino), Joan Subirats (Universidad Autónoma de Barcelona), John D. Donahue (Harvard University) e Samuel Tyler (Boston Municipal Research Bureau). E também à Capes pela bolsa de pesquisa de doutorado. ** PhD em ciências políticas pela Universidade de Milão, Itália, M.Sc. em administração pela Universidade Federal de Santa Catarina, bacharel em administração pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor de administração do Centro de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó), editor-responsável da revista Gestão Organizacional, líder do Grupo de Pesquisa em Gestão Social da Unochapecó. Endereço: Av. Senador Attilio Fontana, 591-E — Bairro Efapi — CEP 89809-0, Chapecó, SC, Brasil. E-mail: leonardo@unochapeco.edu.br.

348Leonardo Secchi e de relação do Estado com a sociedade. Este artigo mostra que os novos modelos compartilham características essenciais com o modelo tradicional burocrático e, portanto, não são modelos de ruptura. Também é argumentado que reformas da administração pública transformam-se facilmente em políticas simbólicas, e que políticos e burocratas tentam manipular a percepção do público em relação ao desempenho dos governos. Não são raros os esforços de reforma da administração pública que avançam mais em autopromoção e retórica do que em fatos concretos. Por último, são feitas sugestões para uma agenda de pesquisa àqueles interessados em temas de reformas da administração pública.

Organizational models and public management reforms This article is based on a bibliographical research both in classic and recently published textbooks and in scientific papers in the literature of public administration in Europe and the United States. Its main objective is to compare the four organizational and relational models that have been inspiring the design of structures and processes in recent public management reforms: the bureaucratic model, the new public management, the entrepreneurial government, and public governance. Recently, there has been a progressive shift from the bureaucratic model to these new organizational and relational models. This article demonstrates that new organizational and relational models share important characteristic with the traditional bureaucratic model and, therefore, are not models of rupture. Also, public management reforms can easily become symbolic policies when politicians and public officials strive to manipulate the public’s perception of the administration’s performance. Public management reform efforts related to self-promotion and rhetoric rather than to concrete results are a common fact. Finally, the article proposes items for a research agenda for those who are interested in public management.

1. Introdução

Desde os anos 1980, as administrações públicas em todo o mundo realizaram mudanças substanciais nas políticas de gestão pública (PGPs) e no desenho de organizações programáticas (DOPs). Essas reformas administrativas consolidam novos discursos e práticas derivadas do setor privado e os usam como bench- marks para organizações públicas em todas as esferas de governo. Hays e Plagens (2002:327) dão uma noção da magnitude dessas reformas: “estratégias aclamadas de reforma têm vindo diretamente do setor privado numa onda que talvez possa ser considerada a mais profunda redefinição da administração pú- blica desde que esta emergiu como uma área de especialidade identificável”.1 Tradução livre a partir do original.

349ModeLoS organizacionaiS e reforMaS da adMiniStração púBLica

Os elementos apontados como ativadores dessas ondas de “modernização” são a crise fiscal do Estado (Aucoin, 1990; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert 2002a), a crescente competição territorial pelos investimentos privados e mão de obra qualificada (Subirats e Quintana, 2005), a disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, a ascensão de valores pluralistas e neoliberais (Kooiman, 1993; Rhodes, 1997), e a crescente complexidade, dinâmica e diversidade das nossas sociedades (Kooiman, 1993). No velho continente, o processo de europeanização também tem desempenhado um papel crucial no estímulo à adoção de novos modelos organizacionais e à revisão das PGPs nos níveis nacionais, regionais e municipais (Olsen, 2002; Radaelli, 2005).

O modelo burocrático tornou-se o alvo das mais ásperas críticas. O modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporâneo por sua presumida ineficiência, morosidade, estilo autorreferencial, e descolamento das necessidades dos cidadãos (Barzelay, 1992; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2002a).

Dois modelos organizacionais e um paradigma relacional foram apresentados como alternativas ao modelo burocrático. A administração pública gerencial (AGP) e o governo empreendedor (GE) são modelos organizacionais que incorporam prescrições para a melhora da efetividade da gestão das organizações públicas. O movimento da governança pública (GP) se traduz em um modelo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo.

No longo prazo, esses modelos para reformas têm potencial para mudar o modo que as organizações públicas se administram e se relacionam. Também é importante frisar que, não raras vezes, reformas da administração pública são empunhadas com meros propósitos retóricos. Outras vezes, têm poucos efeitos ou fracassam completamente.

Este artigo apresenta o estado da arte sobre modelos organizacionais públicos recentemente debatidos na comunidade epistêmica internacional da área de administração pública. Além de organizar a literatura sobre modelos organizacionais, o artigo compara elementos essenciais dos modelos, avançando na discussão sobre os pontos de inflexão e os pontos de continuidade das recentes propostas de modelos para reformas administrativas.

Este artigo foi elaborado por meio de pesquisa bibliográfica realizada em livros, artigos científicos e working papers da literatura de administração pública, publicados na Europa e nos Estados Unidos. A comparação dos modelos organizacionais foi feita utilizando alguns “conceitos sensíveis” (Patton, 1990), tais como função sistêmica, relação sistêmica com o ambiente, sepa-

350Leonardo Secchi ração entre política e administração, função administrativa essencial, discricionariedade administrativa e tipo de tratamento que a administração pública tem com o cidadão.

Nas próximas seções serão apresentados os modelos organizacionais diretamente relacionados com os recentes esforços de reformas administrativas: o modelo burocrático, o gerencialismo (subdividido em APG e GE) e a governança pública. Por fim, será feita a análise comparativa dos modelos em questão.

2. O modelo burocrático

O modelo burocrático weberiano é um modelo organizacional que desfrutou notável disseminação nas administrações públicas durante o século X em todo o mundo. O modelo burocrático é atribuído a Max Weber, porque o sociólogo alemão analisou e sintetizou suas principais características. O modelo também é conhecido na literatura inglesa como progressive public administration — PPA (Hood, 1995), referindo-se ao modelo que inspirou as reformas introduzidas nas administrações públicas dos Estados Unidos entre os séculos XIX e X, durante a chamada progressive era.

No entanto, desde o século XVI o modelo burocrático já era bastante difundido nas administrações públicas, nas organizações religiosas e militares, especialmente na Europa. Desde lá o modelo burocrático foi experimentado com intensidades heterogêneas e em diversos níveis organizacionais, culminando com sua adoção no século X em organizações públicas, privadas e do terceiro setor.

Em 1904, no livro A ética protestante e o espírito do capitalismo, Max

Weber (1930:16-17) fazia referências ao burocrata como profissional e à disseminação do modelo burocrático em países ocidentais, suas características de especialização, controle, e, sobretudo, racionalismo.

No country and no age has ever experienced, in the same sense as the modern Occident, the absolute and complete dependence of its whole existence, of the political, technical, and economic conditions of its life, on a specially trained organization of officials. The most important functions of the everyday life of society have come to be in the hands of technically, commercially, and above all legally trained government officials. (…) In fact, the State itself, in the sense of a political association with a rational, written constitution, rationally ordained law, and an administration bound to rational rules or laws, administered by trained officials,

351ModeLoS organizacionaiS e reforMaS da adMiniStração púBLica is known, in this combination of characteristics, only in the Occident, despite all other approaches to it.

Foi apenas após a morte de Weber, e após a publicação em 1922 do livro

Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as bases teóricas da burocracia foram definitivamente construídas. Na sua descrição sobre os modelos ideais típicos de dominação, Weber identificou o exercício da autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das organizações burocráticas. Nesse modelo, o poder emana das normas, das instituições formais, e não do perfil carismático ou da tradição.

A partir desse axioma fundamental derivam-se as três características principais do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.

A formalidade impõe deveres e responsabilidades aos membros da organização, a configuração e legitimidade de uma hierarquia administrativa, as documentações escritas dos procedimentos administrativos, a formalização dos processos decisórios e a formalização das comunicações internas e externas. As tarefas dos empregados são formalmente estabelecidas de maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardização dos serviços prestados, para evitar ao máximo a discricionariedade individual na execução das rotinas.

A impessoalidade prescreve que a relação entre os membros da organização e entre a organização e o ambiente externo está baseada em funções e linhas de autoridade claras. O chefe ou diretor de um setor ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para decidir e comunicar sua decisão. O chefe ou diretor é a pessoa que formalmente representa a organização. Ainda mais importante, a impessoalidade implica que as posições hierárquicas pertencem à organização, e não às pessoas que a estão ocupando. Isso ajuda a evitar a apropriação individual do poder, prestígio, e outros tipos de benefícios, a partir do momento que o indivíduo deixa sua função ou a organização.

O profissionalismo está intimamente ligado ao valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e diferenciação. As funções são atribuídas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competição justa na qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades técnicas e conhecimento. O profissionalismo é um princípio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que dominava o modelo pré-burocrático patrimonialista (March, 1961; Bresser-Pereira, 1996). A promoção do empregado para postos mais altos na hierarquia depende da experiência na função (senioridade) e desempenho (performance). O ideal é a criação de uma hierarquia de competências com

352Leonardo Secchi base na meritocracia. Outras características do modelo que derivam do profissionalismo são a separação entre propriedade pública e privada, trabalho remunerado, divisão racional das tarefas e separação dos ambientes de vida e trabalho. Segundo Weber (1992:223) experience tends universally to show that the purely bureaucratic type of administration (…) is, from a purely technical point of view, capable of attaining the highest degree of efficiency and is in this sense formally the most rational known means of exercising authority over human beings. It is superior to any other form in precision, in stability, in the stringency of its discipline, and in its reliability.

O modelo burocrático weberiano estabeleceu um padrão excepcional de expertise entre os trabalhadores das organizações. Um dos aspectos centrais é a separação entre planejamento e execução. Com base no princípio do profissionalismo e da divisão racional do trabalho, a separação entre planejamento e execução dá contornos práticos à distinção wilsoniana entre a política e a administração pública, na qual a política é responsável pela elaboração de objetivos e a administração pública responsável por transformar as decisões em ações concretas. No setor privado, a burocracia weberiana consolida a prescrição de Taylor (1911) sobre divisão de tarefas entre executivos (usando a mente) e operadores (usando os músculos).

A preocupação com a eficiência organizacional é central no modelo burocrático. Por um lado, os valores de eficiência econômica impõem a alocação racional dos recursos, que na teoria weberiana é traduzida em uma preocupação especial com a alocação racional das pessoas dentro da estrutura organizacional. Por outro lado, o valor da eficiência administrativa induz à obediência às prescrições formais das tarefas, em outras palavras, preocupações do “como as coisas são feitas”. Nas teorias da escolha pública (public choice) os mecanismos que induzem a burocracia a cumprir determinadas tarefas seguindo prescrições formais são chamados restrições ex ante (ex ante constraints) às agências e/ou burocracias (McCubbins, Noll e Weingast, 1989).

Outro valor implícito na ideia de burocracia é a equidade, pois ela é desenhada para dar tratamento igualitário aos empregados que desempenham tarefas iguais (tratamento, salários etc.). A burocracia também é desenhada para prover produtos e serviços standard aos destinatários de suas atividades.

Também implícita ao modelo burocrático é a desconfiança geral com relação à natureza humana. O controle procedimental de tarefas, e reiteradas

353ModeLoS organizacionaiS e reforMaS da adMiniStração púBLica preocupações com a imparcialidade no tratamento dos empregados e clientes são expressões claras da teoria X de McGregor. A teoria X, em contraposição à teoria Y do mesmo McGregor, é entendida como desconfiança com relação à índole humana, à vontade de trabalho e desenvolvimento das pessoas, e à capacidade criativa e de responsabilidade.

As críticas ao modelo organizacional burocrático são muitas. Após a I

Guerra Mundial uma onda de confrontação intelectual contra o modelo burocrático foi liderada por Simon (1947), Waldo (1948) e Merton (1949).

Robert Merton (1949) elaborou a crítica mais incisiva e direta ao modelo burocrático, analisando os seus efeitos negativos sobre as organizações e outras esferas da vida. Esses efeitos negativos foram chamados de disfunções burocráticas: o impacto da prescrição estrita de tarefas (red tape) sobre a motivação dos empregados, resistência às mudanças, e o desvirtuamento de objetivos provocado pela obediência acrítica às normas. Outro aspecto levantado por Merton (1949) é o abuso da senioridade como critério para promoção funcional que, segundo o pesquisador, pode frear a competição entre funcionários e fomentar um senso de integridade e corporativismo entre os funcionários, causando um destacamento dos interesses dos destinatários/clientes dos serviços da organização. Ademais, a impessoalidade levada ao pé da letra pode levar a organização a não dar atenção a peculiaridades das necessidades individuais. Merton (1949) ainda enumera a arrogância funcional em relação ao público destinatário, em especial no serviço público, pois, em muitos casos, o funcionalismo público goza de situação de monopólio na prestação de serviços. Tais disfunções podem ser ainda mais prejudiciais em organizações que dependem da criatividade e da inovação.

Depois de Merton, outras críticas foram feitas ao modelo burocrático, e elas podem ser notadas implicitamente nas características dos chamados modelos pós-burocráticos de organização. Na administração pública destacam-se os modelos gerenciais (APG e GE), e a governança pública.

3. Gerencialismo

Dois modelos organizacionais têm pintado o quadro global de reformas da administração pública nas últimas décadas: a administração pública gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE). Os dois modelos compartilham os valores da produtividade, orientação ao serviço, descentralização, eficiência na

354Leonardo Secchi prestação de serviços, marketization2 e accountability3 (Kettl, 2005). A APG e o GE são frequentemente chamados de gerencialismo (managerialism).

A administração pública gerencial ou nova gestão pública (new public management) é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.

Alguns autores se referem à APG como um movimento delimitado em espaço e tempo, como um processo de mudança nas administrações públicas do norte da Europa, do Canadá, e na Oceania nos anos 1980 e 90 (Christensen, Lagreid e Wise, 2002; Kettl, 2005).

De acordo com Barzelay (2000:229), a APG é um campo de debate acadêmico e profissional sobre temas de “políticas de gestão pública, liderança executiva, desenho de organizações programáticas e operações de governo”.4 Outros autores ainda consideram a APG um conjunto de ferramentas e não uma ideologia, tendência ou movimento (Schedler, citado por Jones, 2004).

(Parte 1 de 4)

Comentários