Direito administrativo

Direito administrativo

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1. Atos Administrativos: conceito, requisitos, atributos, classificação, invalidação. 2. Contratos Administrativos: idéia central sobre contrato, formalização, execução. 3. Litações: modalidades (Lei nº 8.6, de 21/6/93, DOU de 2/6/93). 4. Servidor Público. Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis (Lei nº 8.12, de 1/12/90, DOU de 12/12/90 e suas alterações). 4.1. Das Disposições Preliminares (arts. 1º ao 4º) 4.2. Do Provimento (arts. 5º ao 2 e 24 ao 32) 4.3. Da Vacância (arts. 3 ao 35) 4.4. Dos Direitos e Vantagens (arts. 40 ao 115) 4.5. Do Regime Disciplinar (arts. 116 ao 142) 4.6. Da Seguridade Social do Servidor (arts. 183 ao 231) 4.7. Das Disposições Gerais (arts.236 ao 242)

Os atos que emanam do poder Legislativo são as leis e os do Poder Judiciário, as decisões judiciais (as sentenças ou acórdãos), ambos, porém, por sua natureza, conteúdo e forma, diferem dos atos do Poder Executivo, ou seja, atos pelos quais a Administração Pública realiza sua função executiva através de atos jurídicos que recebem a denominação de atos administrativos.

Segundo Meirelles, “Ato Administrativo é toda a manifestação unilateral de vontade da Administração

Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.” O que é basicamente o mesmo de ato jurídico definido no Art. 81 do Código Civil Brasileiro.

Este conceito restringe-se ao ato administrativo unilateral, ou seja, àquele que se forma com a vontade única da Administração, e que é o ato administrativo típico. Há ainda os atos administrativos bilaterais, constituídos pelos Contratos Administrativos, vistos, de certo modo, mais adiante.

A rigor, todo ato praticado no exercício da função administrativa é ato da Administração.

Todavia, não se deve confundir quaisquer atos administrativos com atos da Administração. Oswaldo

Aranha Bandeira de Mello1 ensina que a Administração pratica inúmeros atos que não interessa considerálos como atos administrativos e que em resumo são: a) atos regidos pelo Direito Privado, como locação de imóvel para uma repartição pública; b) atos materiais, como pavimentar uma rua, praticar uma operação cirúrgica através de um médico funcionário, etc. c) atos políticos ou atos de governo, em funções típicas como tomar a iniciativa de uma lei, ofertar um indulto, sancionar ou vetar uma lei, etc.

O ato administrativo típico, portanto, é sempre manifestado pela vontade da Administração no desempenho de suas funções, o que o distingue de fato administrativo.

Fato Administrativo é toda a realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma estrada, ponte ou instalação de um serviço público, entre outros. Pertence aos domínios da técnica e só reflexamente interessa ao Direito.

Para a formação do Ato Administrativo faz-se necessária a existência de cinco requisitos que constituem, por assim dizer, sua infra-estrutura, quer seja ele ato vinculado ou ato discricionário, simples ou complexo, de império ou de gestão, e que são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Competência

É a primeira condição de validade do ato administrativo. Nenhum ato - discricionário ou vinculado - pode ser validamente realizado sem que o agente disponha do poder legal para praticá-lo.

Entende-se, pois, por competência administrativa o poder atribuído por lei, e por ela delimitada, ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. É preciso, pois, que o agente, a autoridade, tenha poder legal para praticar o ato. O ato praticado por agente incompetente é inválido.

Por outro lado, a competência administrativa, como requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados. Pode, porém, ser delegada e avocada, desde que em conformidade com as normas reguladoras da Administração.

Finalidade

Constitui o objetivo de interesse público de agir, porque não se compreende ato administrativo sem fim público. Logo, o fim do ato administrativo é o interesse público. A finalidade é, pois, elemento vinculado de todo ato administrativo, discricionário ou não, porque não se admite ato administrativo sem finalidade pública, sem interesse coletivo, ou desviado deste.

A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente, não cabendo ao administrador escolher outra.

Forma

Em princípio, todo ato administrativo é formal. Enquanto que entre os particulares suas vontades podem manifestar-se livremente, a Administração exige procedimentos especiais e forma legal para que se

1 in Princípios Gerais de Direito Administrativo. vol. I, Ed. Forense. 1969. p-412.

expresse validamente. A inexistência da forma induz a inexistência do ato administrativo. A forma é então o revestimento do ato, sua exteriorização.

A forma normal do ato de administração é a escrita, admitindo-se o ato administrativo não-escrito apenas em casos de urgência, de transitoriedade da manifestação da vontade ou de irrelevância do assunto para a Administração. Nas demais hipóteses deve-se observar o ato escrito em forma legal (decreto, portaria, ofício, etc.). A forma não se confunde com o procedimento administrativo que é o conjunto de operações exigidas para o aperfeiçoamento do ato. A forma é estática e o procedimento dinâmico.

Motivo

É a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. É o elemento que move a Administração; é a sua circunstância de fato ou de direito que ensejará a manifestação de vontade da Administração.

O motivo ou causa, como elemento integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei, constituindo aí em elemento vinculado, ou não, podendo apresentar-se a critério do administrador, caracterizando-se em elemento discricionário. No primeiro caso, o agente fica obrigado a justificar a existência do motivo sem o quê o ato será inválido ou, pelo menos, invalidável . Assim, para dispensar um servidor exonerável ad nutum2 não há necessidade de dar motivo ao ato.

Todavia, não se deve confundir motivo com “motivação”, como preleciona Celso Antônio Bandeira de

Mello3. Motivação, segundo ele, é a exposição dos motivos, a fundamentação na qual são enunciados os fatos em que o agente se estribou para decidir, é a “causa” do ato administrativo, enquanto motivo, como se viu, é o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prática do ato (externo do ato, antecedendo-o).

Objeto

Identifica-se como a substância do ato, o seu conteúdo, através do qual a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou simplesmente atesta situações preexistentes.

Todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas relativas a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público.

ATRIBUTOS ou ELEMENTOS PRESSUPOSTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os atos administrativos, como emanação do Poder público, trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos jurídicos privados, dando-lhes características próprias, e que são a presunção de legitimidade, a imperatividade e a auto-executoriedade.:

Presunção de Legitimidade

Todo o ato administrativo, qualquer que seja sua categoria ou espécie, nasce com a presunção de legitimidade, independentemente da norma legal que a estabeleça, em virtude do princípio da legalidade da Administração. Por esta presunção, a execução dos atos administrativos fica imediatamente autorizada, mesmo havendo vício ou defeito que os levem à invalidade. O ato administrativo pressupõe sempre um ato válido e, se acabado, perfeito.

O ato administrativo é perfeito quando completa o ciclo necessário à sua formação, ou seja, após esgotadas todas as fases necessárias à sua produção. É válido quando expedido em conformidade com as exigências do sistema normativo, isto é, quando atendido todos os requisitos estabelecidos pela ordem jurídica.

Outra conseqüência da presunção de legitimidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. A prova do defeito apontado contra o ato ficará sempre a cargo do impugnante e, até prova em contrário, o ato terá plena eficácia. A eficácia é a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para produzir seus efeitos específicos. Assim, todo o ato é eficaz quando os efeitos que lhes são próprios não dependem de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade.

Observa-se então que o Ato Administrativo deve ser perfeito, válido e eficaz. Do que resulta poder ser:

2 Ad nutum significa pela vontade, à vontade; exoneração ad nutum = que depende da vontade do superior hierárquico.

3 in Elementos de Direito Administrativo. 3ª ed. rev. ampl. Malheiros Editores. 1992. S. Paulo. p-125.

a) perfeito, válido e eficaz = quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente ajustado às exigências legais e está disponível para produzir seus efeitos; b) perfeito, invalido e eficaz = quando, concluído seu ciclo de formação e, apesar de não se achar de acordo com as exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhes são próprios; c) perfeito, válido e ineficaz = quando, concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para produzir seus efeitos típicos.

Imperatividade

É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade (= imposição, a obrigatoriedade) para o seu cumprimento ou execução, estando ele presente em todos os atos. Decorre da própria existência do ato administrativo, sem depender da sua validade ou não, visto que as manifestações de vontade do Poder Público trazem em si a presunção de legitimidade.

Assim, o ato administrativo, dada sua imperatividade, deve ser sempre cumprido, sob pena de sujeitarse à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário.

Auto-executoriedade

Consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.

De fato, a Administração não poderia bem desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses sociais se, a todo momento, ao encontrar resistência natural do particular, tivesse que recorrer ao Judiciário para remover a oposição contra a atuação pública.

Assim, as prestações típicas como as decorrentes do poder de polícia, em atos de fiscalização, por exemplo, podem ser exigidas e executadas imediata e diretamente pela Administração, sem mandado judicial.

Contudo, o reconhecimento da auto-executoriedade tornou-se mais restrito em face do Art. 5.º, LV, da

Constituição Federal de 198 (CF/8), que assegura o contraditório e ampla defesa inclusive contra os procedimentos administrativos. Mesmo assim, deve ser ela reconhecida sempre.

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