Direito administrativo

Direito administrativo

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CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Os atos administrativos podem ser classificados segundo os seguintes agrupamentos:

Atos Gerais e Individuais

Gerais ou Regulamentadores são os atos administrativos expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato em relação aos seus preceitos. São os regulamentos, instruções normativas, circulares, ordens de serviços, etc.

Individuais ou Especiais são, ao contrário, todos aqueles que se dirigem a determinados destinatários (um ou mais sujeitos certos), criando-lhes uma situação jurídica particular. Ex.: Decretos de desapropriação; atos de nomeação; de exoneração, etc.

Atos Internos e Externos

Internos são atos administrativos destinados a produzir efeitos no âmbito das repartições públicas, destinados ao pessoal interno, como portarias, instruções ministeriais, etc., destinados aos seus servidores. Podem ser mesmo assim, gerais ou especiais, normativos, ordinatórios, punitivos, etc., conforme exigência do serviço.

Externos ou de efeitos externos são todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, até mesmo os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração. Tais atos só entram em vigor após sua publicação em órgão oficial (diário oficial) dado seu interesse público.

Atos de Império, de Gestão e de Expediente

De Império ou atos de autoridade são todos aqueles atos que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou sobre o servidor, impondo-lhes atendimento obrigatório. É o que ocorre nas desapropriações, nas interdições de atividade e nas ordens estatutárias. Podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado.

Atos de Gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários, tal como ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos atos negociais com os particulares, como, por exemplo, as alienações, oneração ou aquisição de bens, etc., antecedidos por autorizações legislativas, licitações, etc.

Atos de Expediente são os que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São atos de rotina interna, sem caráter vinculante e sem forma especial, praticados geralmente por servidores subalternos.

Atos Vinculados e Discricionários

Vinculados ou regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, limitando a liberdade do administrador que fica adstrita aos pressupostos do ato legal para validade da atividade administrativa. Desviando-se dos requisitos das normas legais ou regulamentares, fica comprometida a ação administrativa, viciando-se a eficácia do ato praticado que, assim, torna-se passível de anulação. A fiscalização, v.g., ou a lavratura de auto de infração, pelo agente competente, é ato vinculado.

Discricionários são aqueles atos que a Administração pode praticar escolhendo livremente o seu conteúdo, o seu destinatário, a sua conveniência, a sua oportunidade e o modo da sua realização. A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no poder que Administração tem de praticá-lo quando e nas condições que repute mais convenientes ao interesse público. Não se confunde com ato arbitrário. Discrição é liberdade de ação dentro dos limites legais; arbítrio, é ação que excede à lei e por isto, contrária a ela. O ato discricionário, quando permitido pelo direito, é legal e válido; o ato arbitrário, porém, é sempre ilegítimo e inválido.

Pelos caracteres comuns que os assemelham e pelos traços individuais que os distinguem, os atos administrativos podem ser analisados pelas seguintes espécies:

Atos Normativos

Os atos administrativos normativos são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando a correta aplicação da lei, tendo como objetivo direto o de explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados. São eles:

a) Decretos = Em sentido próprio e restrito são atos administrativos da competência exclusiva dos

Chefes do Poder Executivo [federal, estadual e municipal], destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas pela legislação, de modo expresso, implícito ou explícito. De modo geral, o decreto é normativo e geral, podendo ser específico ou individual, e é sempre hierarquicamente inferior à lei, por isso não podendo contrariá-la. Admite-se duas modalidades:

a.1 - Decreto Independente ou Autônomo é o que dispõe sobre matéria ainda não regulada especificamente em lei. A doutrina aceita esses provimentos administrativos “praeter legem” 4para suprir a omissão do legislador, desde que não invadam as reservas da lei, i.é, as matérias que somente a lei pode regular.

a.2 - Decreto Regulamentar ou de Execução o que visa a explicar a lei e facilitar-lhe a execução, tornando claro seus mandamentos e orientando sua explicação. É o tipo de decreto que aprova, em texto à parte, o regulamento a que se refere.

b) Instrução Normativa = São atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado, ou a quem os mesmos delegarem competência (p/Secretário da Receita Federal), para a execução das leis, decretos e regulamentos (CF/8, Art. 87, § único, I), podendo serem usados, portanto, por outros órgãos superiores com a mesma finalidade.

c) Regulamentos = São atos administrativos postos em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei, ou prover situações ainda não disciplinadas por lei.

Quatro, portanto, são as características do regulamento: a) é ato administrativo, e não legislativo; b) é ato explicativo ou supletivo da lei; c) é ato hierarquicamente inferior à lei;

4 Diz-se prater legem o ato que completa ou complementa a lei.

d) é ato de eficácia externa.

Logo, embora o regulamento não possa modificar a lei, por subordinar-se a ela, tem a missão de explicá-la e prover sobre os detalhes não abrangidos pela lei editada pelo Legislativo. Se contrariar a lei, torna-se írrito [sem efeito] e nulo.

d) Regimentos = São atos administrativos normativos de atuação interna, destinados a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Como ato regulamentar interno, o regimento só se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em geral.

Distinguem-se dos regulamentos independentes e de execução que disciplinam situações gerais entre a Administração e os administrados, estabelecendo relações jurídicas. Os regimentos destinam-se a prover o funcionamento dos órgãos da Administração, atingindo o pessoal interno a eles vinculados.

e) Resoluções = São atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo

(Ministros, Secretários de Estado, etc.), ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica. Por exceção, admitem-se resoluções individuais.

As resoluções, normativas ou individuais, são sempre atos inferiores ao regulamento e ao regimento, não podendo inová-los ou contrariá-los, mas tão-somente complementá-los e explicá-los. Têm efeitos internos e externos, conforme o campo de atuação.

f) Deliberações = São atos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados. Quando normativas são atos gerais; quando decisórias são atos individuais. As gerais são sempre superiores às individuais. As deliberações devem sempre obediência ao regulamento e ao regimento que houver para a organização e funcionamento do colegiado. Quando expedidos em conformidade com as normas superiores são vinculados para a Administração e podem gerar direitos subjetivos para seus beneficiários.

Atos Ordinatórios

São todos aqueles que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. São provimentos, determinações ou esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no desempenho de suas atribuições. Emanam do poder hierárquico e podem ser expedidos por qualquer chefe de serviço aos seus subordinados, nos limites de sua competência. Constituem-se em:

a) Instruções = São ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico visando orientar os subalternos no desempenho de suas atribuições, assegurando a unidade de ação no organismo. Obviamente, não podem contrariar a lei, os decretos, os regulamentos, regimentos e estatutos de serviços. São de âmbito interno.

b) Circulares = São ordens escritas de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de certos serviços ou atribuições, e de menor generalidade que as instruções.

c) Avisos = São atos emanados dos Ministros de Estado sobre assuntos afetos a seus ministérios.

Foram largamente usados no tempo do Império, mas hoje restringem-se com mais freqüência aos ministérios militares, ordenando serviços.

d) Portarias = São atos administrativos internos, pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços, expedem determinações gerais ou especiais aos seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários. Também é por portarias que se iniciam sindicâncias e processos administrativos, assemelhando-se, nesse caso, à denúncia no processo penal.

e) Ordens de Serviços = São determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando o seu início, ou então, contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização.

f) Ofícios = São comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores, e entre Administração e particulares, em caráter oficial.

g) Despachos = São decisões que as autoridades executivas (ou legislativas e judiciárias, em funções administrativas) proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Tais despachos não se confundem com as decisões judicias proferidas, portanto, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário.

Atos Negociais

São aqueles que visam a concretizam de negócios jurídicos públicos, de interesse da Administração e do próprio administrado, regidos pelo direito privado (civil e comercial), ou seja, são declarações de vontade da autoridade administrativa, destinadas a produzir efeitos específicos e individuais para o particular interessado, mas não se confundem com contratos administrativos. Classificam-se em:

a) Licença = É ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como p. ex., exercício de uma profissão, construção de um edifício em terreno próprio, etc.

b) Autorização = É o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço, ou a utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais, etc.

c) Permissão = É o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração. Não se confunde com concessão nem com autorização; a concessão é contrato administrativo bilateral; a autorização é ato unilateral. Pela concessão contrata-se um serviço de utilidade pública; pela autorização, consente-se uma atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular. Pela permissão, faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionário e do público.: permissão para explorar o transporte coletivo.

d) Aprovação = É o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato, ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção. Pode ser prévia ou subseqüente, vinculada ou discricionária, consoante os termos em que é instituída, pois em certos casos limita-se a confrontar os requisitos da lei.

e) Admissão = É o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitação (vestibular). O direito à admissão, desde que reunidas todas as condições legais, nasce do atendimento dos pressupostos legais, que são vinculantes para o próprio poder que os estabelece.

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