Responsabilidade do estado

Responsabilidade do estado

RESPONSABILIDADE DO ESTADO

Por responsabilidade entende-se, de uma forma genérica, o caráter que permite imputar os efeitos de qualquer ação ao seu autor e que tem como fundamentos a liberdade e a propriedade. A responsabilidade pode ser moral ou jurídica. Toda manifestação de vontade humana traz uma responsabilidade.

A responsabilidade do Estado por atos lesivos, provocados por comportamento legítimo ou ilegítimo, omissivo ou comissivo, pode recair, como informa Cretella Júnior (1995, p. 356), apenas sobre o funcionário, apenas sobre o Estado ou, simultaneamente, sobre ambos. Na maioria dos casos, a responsabilidade civil do Estado é decorrência, imediata ou mediata, de ação ou omissão do agente público.

Esclarece Elcio Trujullo apud Braz (2007, p. 417), que o reconhecimento da responsabilidade do Estado como sendo direta perante o administrativo lesado, vincula-se à concepção organicista do ente público, segundo a qual imputa-se o dano causado ao particular, diretamente à pessoa jurídica de cuja organização faz parte o funcionário causador do prejuízo. Considera a teoria orgânica que a atividade do funcionário configura como atividade da própria pessoa jurídica, sendo atribuível a ela, todas as consequências desta atividade.

Historicamente, informa Figueiredo apud Braz (2007, p. 417) que nem sempre o Estado foi responsabilizado por danos patrimoniais, em decorrência, do absolutismo imperial que colocava os soberanos acima das leis, monarcas e agentes não respondiam pelos danos causados aos súditos.

A responsabilidade do Estado não é medida pela ótica do Direito Civil. A Constituição Federal, em seu art. 225, § 3º, por exemplo, no Título sobre a Ordem Social, com a regulamentação da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, impõe aos agentes públicos responsabilidades penais e administrativas por conduta e atividades lesivas ao meio ambiente.

Embora seja certo que societas delinquere non protest, a irresponsabilidade do Estado nunca prevaleceu na legislação brasileira, mesmo porque aqui sempre imperou, desde a independência, o primado da lei. Se é verdade que as Constituições de 1824 e 1891 não introduziram dispositivos específicos sobre a responsabilidade do Estado, nelas estavam presentes a responsabilidade dos servidores públicos pelos atos praticados no exercício de seus cargos, o que levava à garantia de terceiros. Prevalecia, contudo, o princípio de que o servidor, quando por ação ou omissão provocava um dano a terceiros, não agia legitimamente em nome do Estado, mas como servidor com excesso de representação, pelo que era pessoalmente responsável pela reparação do dano.

A legislação brasileira, desde o Decreto de 21 de maio de 1821, sempre garantiu o direito de indenização, em caso de desapropriação, e o Código Civil (1916), em seu art. 15, com redação quase idêntica a do art. 37, § 6º, da atual Constituição, define a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público. A característica do Estado de Direito, leciona Cretella Júnior (1995):

É a possibilidade de reintegrar o cidadão em seu patrimônio, quando este é violado, havendo para isso a respectiva actio. Em complemento, questiona o mesmo autor: Como deixar desamparado o administrado, ferido em seus direitos por ato do funcionário, se o Estado é o próprio tutor do direito, o criador, o aplicador e guarda da norma? Como deixar de reparar os danos que ele mesmo produziu?

Entende-se por responsabilidade patrimonial do Estado como esclarece Bandeira de Mello (1995, p. 489), a obrigatoriedade que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamento unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.

Ressalte-se que o Estado, se violar direitos, pode sacrifica-los em proveito da coletividade, independente da obrigação de reparar o possível dano, como é o caso da expropriação de direitos estabelecidas erga omnes. Quando o sacrifício de um direito for individualizado, impõe-se a reparação do dano através do ressarcimento da indenização.

Esclarece ainda o autor supracitado que se um interesse público não pode ser satisfeito sem o sacrifício de um interesse privado, também tutelado, a solução normativa ditará a preponderância do primeiro, nos casos em que deva prevalecer, sem, contudo, ignorar ou desacreditar na proteção do interesse privado a ser atingido. Estabelece-se, então, um dever de indenizar àquele cujo direito foi sacrificado a fim de poder-se realizar outro interesse maior. Vale dizer: opera-se uma conversão do direito atingido em sua equivalente expressão patrimonial.

Há de ser reconhecido, a toda evidência, que, se ao Estado compete o dever de proteção aos interesses privados, a ele é imposta a obrigação de reparação do dano que, por seus agentes, venha a causar ao patrimônio particular, por ele tutelado, mesmo que em razão do exercício de suas atividades públicas. Esse dever se impõe tanto pelos atos lícitos, quanto pelos ilícitos, sendo que, neste ultimo caso, em presença do principio da legalidade, caberá o direito de regresso contra o agente responsável.

Assim como os particulares, também o Estado está obrigado a respeitar o patrimônio e a incolumidade dos cidadãos. Estabelece, em razão disto, a Constituição Federal, em seu art. 37, § 6º, que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Cuida a norma constitucional da responsabilidade patrimonial do Estado em presença de danos causas a terceiros por atos de gestão de seus agentes.

A responsabilidade civil do Estado, como lembra Francisco Bruno Neto apud Braz (2007, p. 420), é a que impõe a Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las.

O Estado tanto pode provocar dano por ação ou por omissão. Quando o dano ocorre por ato comissivo, através de ação lícita, legítima, embora lesiva a bem jurídico de administrado ou de servidor público, inexiste o dolo ou a culpa do agente. Assim, o dano provocado deve ser reparado sem a legitimidade de ação regressiva posterior.

Nesse sentido, observa Bandeira de Mello (1995, p. 503), o Estado pode, eventualmente, vir a lesar bem jurídico protegido para satisfazer o interesse público, mediante conduta comissiva legítima e que sequer é perigosa. É evidente que em tal caso não haveria cogitar de culpa, dolo, culpa do serviço ou qualquer traço relacionado com a figura da responsabilidade subjetiva (que supõe sempre licitude). Contudo, a toda evidência, o princípio da isonomia estaria a exigir reparação em prol de quem foi lesado a fim de se satisfizesse o interesse da coletividade. Quem aufere os cômodos deve suportar os correlados ônus. Se a sociedade, encarnada juridicamente no Estado, colhe os proveitos, a de arcar os gravames econômicos que infringiu a alguém para o benefício de todos.

Se o ato comissivo do Estado for ilegítimo, presente a responsabilidade subjetiva ao Estado cumpre reparar o dano, com direito de regresso contra o agente por culpa ou dolo. De ser ressaltado que o direito de regresso somente pode ocorrer nos casos comprovados de dolo ou culpa do agente público, presente o contraditório e a ampla defesa. Somente após repara o dano, pode o Estado, cumprir sua obrigação patrimonial, promover ação de regresso contra o agente responsável pelo ato lesivo.

A responsabilidade do Estado é vista, com mais frequência em razão de atos do Poder Executivo (administração pública), que do Legislativo e do Judiciário. Este último, mais que o Legislativo, com alguma repetição em face dos erros judiciários.

Embora a atuação do Poder Legislativo fique mais restrita aos procedimentos de formação do direito, pode ocorrer que edite normas inconstitucionais, assim declaradas posteriormente pelo Poder Judiciário, que venham a provocar danos materiais ou morais aos administrados. A responsabilidade, contudo, deverá ser inferida ao órgão executor da lei e não ao órgão legislativo, uma vez que ninguém está obrigado ao cumprimento de leis inconstitucionais.

A Constituição Federal, em seu art. 5º, LXXV, define que o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença. A ação deverá ser movida contra o Estado (em seu entendimento unitário).

A reparação do dano, em qualquer caso, poderá ser admitida e efetuada no âmbito da Administração, se reconhecida a ilicitude do ato ou o direito em processo administrativo, houver acordo quanto ao valor, desde que exista dotação orçamentária própria ou autorização legislativa expressa.

Não ocorrendo a reparação na área administrativa ao interessado cumpre acionar o Poder Judiciário.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo-SP: Malheiros Editores, 1995.

BRAZ, Petrônio. Tratado de direito municipal. Leme-SP: Mundo Jurídico, 2007.

CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro-RJ: Forense, 1995.

VADE MECUM COMPACTO/obra coletiva de autoria da Editora saraiva com a colaboração de Antônio Luiz de Toledo Pinto, Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Livia Céspedes. São Paulo: Saraiva, 2010.

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