Direito Administrativo

Direito Administrativo

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Profº. André Rivail Medrado AULA 06

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Conceito de Direito Administrativo

O Direito Administrativo pode ser compreendido, de forma geral, como o ramo do Direito que tem por objeto de estudo e regulamentação a atividade do Estado, visando à concretização do bem comum. Na conceituação do Professor Hely Lopes Merirelles, Direito Administrativo é “o ramo do Direito Público Interno que regula as atividades das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e órgão relativos à ação destas pessoas”. Abrange, portanto, o Direito Administrativo, a atividade do Estado através de seus órgãos destinados à realização dos fins públicos previstos na Constituição Federal.

Comparando o Estado a uma empresa

Imaginemos o Estado como uma grande empresa. Certamente, não seria necessário muito para concluirmos que se trataria de uma empresa assustadoramente complexa e de difícil gestão. O volume de interesses em jogo – o famoso jogo de interesses, que caracteriza a atividade política – seria apenas uma das inúmeras facetas problemáticas desta imensa “empresa”.

De fato, tanto na administração privada como na gestão pública, a atividade administrativa é de fundamental importância. No que se refere à gestão dos negócios público, ou seja, à administração do Estado, falaremos utilizaremos daqui pra frente a expressão Administração Pública.

Seguindo na comparação entre o Estado e uma empresa, outra característica que saltaria aos olhos é que o Estado, ao contrário das sociedades empresariais, não visa o lucro como resultado de sua atividade. De fato, o Estado não persegue a vantagem financeira, decorrente da apropriação de um retorno do capital investido numa atividade comercial ou produtiva, mas tem por única e exclusiva finalidade atender às necessidades dos cidadãos, ou seja, concretizar o bem comum.

Por fim, dois importantes conceitos se tornam facilmente compreensíveis quando comparamos o Estado a empresas privadas. Trata-se dos conceitos de entidade e órgão. Entidade é a pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. Se a Administração Pública fosse uma empresa, seus órgãos corresponderiam aos departamentos da empresa.

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A Administração Pública

A Administração Pública pode ser entendida como Poder Executivo, ou como o conjunto de todos os órgãos deste poder. O Poder Executivo é formado pelo chefe de governo de cada unidade político-administrativa personificada, em cada uma das instâncias de poder definidas na Constituição Federal. Os demais poderes fazem parte da estrutura estatal, mas não são componentes da Administração Pública propriamente dita. O quadro abaixo nos permite visualizar a divisão simplificada de poderes do Estado brasileiro:

Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário

Instância Federal

Instância Estadual

Instância Municipal

Divisões da Administrativo Pública

Compreendida em sentido estrito, a expressão administração, conforme já dito, deve ser entendida como Poder Executivo. É possível, entretanto, tomar essa expressão em sentido amplo, tendo em vista que atos administrativos também emanam dos Poderes Legislativo e Judiciário.

Realmente, cabe à Administração Pública a realização de sua função executiva por meio de atos jurídicos denominados atos administrativos. Tais atos, por sua natureza, conteúdo e forma, diferenciam-se dos atos que emanam dos Poderes Legislativo e Judiciário, quando desempenham suas atribuições e funções específicas de legislação e de jurisdição. Cada poder da República pratica atos jurídicos específicos, característicos e diferenciados:

Poder Republicano Espécie de ato jurídico que caracteriza sua atividade

Poder Legislativo Poder Judiciário

Poder Executivo

Apesar disso, precisamos fazer uma observação: a prática de atos administrativos cabe, em princípio e normalmente, aos órgãos executivos, mas as autoridades judiciárias e legislativas também os praticam restritamente. Por

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exemplo, quando ordenam seus próprios serviços, dispõem sobre seus servidores ou expedem instruções sobre matérias de sua privativa competência.

Há que se considerar, ainda, que os dirigentes de autarquias e fundações públicas, bem como os administradores de entidades paraestatais e os executores de serviços delegados (concessões públicas) podem praticar eventualmente atos que, por possuírem natureza pública, equiparam-se aos atos administrativos típicos. Exemplo disso são os atos praticados por concessionárias de serviços públicos, a aquisição de bens por autarquias ou fundações públicas, a contratação de funcionários por empresas de economia mista, etc.

Administrativo Pública Direta e Indireta

A propósito, o que vêm a ser autarquias, fundações públicas, entidades paraestatais, etc.? A resposta a esta pergunta passa pela diferenciação entre Administração Pública direta e indireta:

(i) Administração Pública Direta refere-se a serviços prestados e a atos praticados pela própria Administração, que se confunde com o Poder Executivo, seus Ministérios, Secretarias, etc.; e

(i) Administração Pública Indireta refere-se a atos praticados por entidades descentralizadas da Administração Pública, tais como as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações públicas e as autarquias.

Entidades Públicas

Na organização política e administrativa brasileira as entidades classificam-se em: (a) estatais; (b) autárquicas; (c) fundacionais; e (d) paraestatais.

(a) Entidades estatais: são pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. Note que a União Federal é soberana, cabendo às demais entidades estatais apenas autonomia política, administrativa e financeira.

Ex.: Prefeitura Municipal de Lins, Estado do Paraná, Distrito Federal, etc.

(b) Entidades autárquicas ou autarquias: são pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou.

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A palavra autarquia vem do grego autós (próprio) e arquia (comando ou governo). Significa governar-se a si mesmo. Podemos afirmar, portanto, que as autarquias são uma forma de descentralização administrativa, através da personificação de serviços retirados da Administração centralizada.

A principal característica das autarquias é a sua autonomia administrativa, com a atribuição de patrimônio e receita próprios, para a execução de atividades típicas da Administração Pública (serviço público típico), com funcionamento e gestão administrativa e financeira descentralizada.

Exemplos:

Departamento de Estradas de Rodagem – DER USP, UNICAMP, UNESP, Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA Memorial da América Latina Fundação Padre Anchieta

(c) Entidades fundacionais ou fundações públicas: são pessoas jurídicas de Direito Público, sem fins lucrativos, criadas por lei específica e compostas de patrimônio próprio e destacado do ente fundador. As fundações públicas prestam-se, principalmente, à realização de atividades não lucrativas, mas de interesse coletivo, relacionadas a áreas como educação, cultura e pesquisa.

Exemplos:

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA Fundação Biblioteca Nacional – FBN Fundação Oswaldo Cruz – FIOCRUZ Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de SP – FAPESP

(d) Entidades paraestatais: são pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas por lei específica, com patrimônio público ou misto, para a realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado.

Paraestatal significa ao lado do Estado, paralelamente ao Estado. O paraestatal não é o estatal nem é o particular, mas sim o meio-termo entre o público e o privado. Está em paralelo com o Estado – não dentro, como as autarquias, ou fora, como as empresas particulares.

As entidades paraestatais prestam-se à execução de atividades impróprias ao Poder Público, mas de interesse da coletividade e, por isso, fomentadas e

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incentivadas pelo Estado, que autoriza a criação de pessoas jurídicas privadas para realizá-las por outorga ou delegação e com seu apoio oficial na formação do patrimônio e na manutenção da entidade, que pode ser de três tipos:

• Empresas Públicas: são pessoas jurídicas de Direito Privado criadas por lei específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades de interesse da Administração instituidora, nos moldes da iniciativa particular.

Exemplos:

Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO Imprensa Oficial do Estado de São Paulo Empresa Brasileira de Comunicação – Radiobrás Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa Empresa Brasileira de Turismo – Embratur

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