Baixe Combate à fome no Brasil e outras Notas de estudo em PDF para Políticas Públicas, somente na Docsity! COMBATE À FOME NO BRASIL | 439 Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005 Revista de Nutrição 1 Departamento de Nutrição, Centro de Ciências da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina. Campus Universitário Trindade, 88040-900, Florianópolis, SC, Brasil. E-mail: <fguedes@floripa.com.br>. ORIGINAL | ORIGINAL Combate à fome no Brasil: uma análise histórica de Vargas a Lula Fighting hunger in Brazil: a historical analysis from Presidents Vargas to Lula Francisco de Assis Guedes de VASCONCELOS1 R E S U M O Este estudo consiste de uma análise histórica dos programas de combate à fome no Brasil no período de 1930 a 2003. Como critérios metodológicos de análise foram estabelecidos três cortes transversais, correspondentes a contextos específicos da trajetória da política social de alimentação e nutrição no Brasil: 1930-1963; 1964-1984; 1985-2003. Em cada corte investigado, procurou-se identificar e descrever os programas de alimentação e nutrição e evidenciar as suas principais categorias discursivas. A análise dos programas aponta importantes mudanças, sobretudo depois da metade dos anos 1980. A partir desse período, a política de combate à fome no país transitou do planejamento autoritário ao participativo; da centralização à descentralização administrativa; da universalização à focalização de benefícios; do controle estatal ao social; da distribuição de alimentos à transferência de renda em dinheiro; do financiamento público à parceria entre público e privado, entre sociedade civil e Estado. Termos de indexação: fome, política social, política pública, programas e políticas de alimentação e nutrição. A B S T R A C T This study consists of a historical analysis of the programmes aimed at fighting hunger in Brazil, in the period from 1930 to 2003. As methodological criteria for this analysis three transverse sections were established, corresponding to specific contexts in the history of the social policy on food and nutrition in Brazil: 1930-1963; 1964-1984 and 1985-2003. The survey attempts to identify and describe the food and nutrition programmes, showing the main discursive categories in each section studied. An analysis of the programmes shows important changes, above all, since the mid-eighties. As from this point, the policy for fighting hunger in the country passed from authoritarian planning to partnership; from centralized to decentralized administration; from universal to specific benefits; from State control to social control; from distribution of food to transference of income in cash; from public financing to public and private partnerships between the civilian society and the State. Indexing terms: hunger, social policy, public policy, nutrition programmes and policies. 440 | F.A.G. VASCONCELOS Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005Revista de Nutrição I N T R O D U Ç Ã O Alguns autores apontam que a questão da fome no Brasil tem suas raízes no processo histórico de formação da sociedade brasileira, atribuindo sua emergência ao início do período colonial1,2. Entretanto, observa-se que os primeiros estudos sistematizados sobre os hábitos alimentares e as doenças carenciais relacionadas à alimentação da população brasileira só começaram a surgir a partir do século XIX, por meio das teses apresentadas às faculdades de Medicina existentes até então, Bahia e Rio de Janeiro3,4. Sendo assim, na literatura investigada, entre os primeiros relatos sobre o flagelo da fome e de seu enfrentamento, destacam-se os trabalhos do farmacêutico cearense Rodolfo Marcos Teófilo, publicados entre 1880 e 1890. Nesses relatos, segundo análises realizadas por Josué de Castro5, encontram-se preciosos registros das mais diversi- ficadas formas de penúria e de fome provocadas pelas secas sobre os sertanejos nordestinos. Por outro lado, apesar de ações estatais voltadas para a questão da alimentação da população terem sido conduzidas desde o início do período colonial1, pode-se afirmar que os primeiros instrumentos específicos de política social de alimentação e nutrição foram instituídos apenas ao longo da Ditadura Vargas (1937-1945). Ou seja, a emergência da política de alimentação e nutrição, um setor específico das políticas sociais do Estado capitalista brasileiro, ocorreu, portanto, ao longo do processo de transição do Estado liberal- oligárquico para o Estado intervencionista- burguês6-9. Neste artigo pretende-se realizar uma análise histórica dos programas de combate à fome no Brasil no período de 1930 a 2003. Ao longo desse eixo longitudinal, como critérios metodológicos de análise foram estabelecidos, de forma intencional, três cortes transversais corres- pondentes a contextos específicos da trajetória da política social de alimentação e nutrição no Brasil: 1930-1963; 1964-1984 e 1985-2003. O primeiro corte corresponde ao período de emergência dos primeiros instrumentos dessa modalidade de política social, delineados sob a influência de Josué de Castro e seus pares. O segundo corresponde às tentativas de incorporação de técnicas de planejamento nutricional ao planejamento econômico, conduzidas sob a direção do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN), no bojo da tecnoburocracia da Ditadura Militar. O terceiro corresponde aos últimos dezenove anos de tentativas de democratização e modernização da sociedade brasileira e de buscas de alternativas para superação dos seus graves dilemas sociais. Em cada um desses cortes, procura-se identificar e descrever os instrumentos de política social de alimentação e nutrição e apontar as suas principais categorias discursivas e operacionais. Parte-se da concepção que define política social de alimentação e nutrição como ações estatais voltadas para a produção, comercialização e consumo de alimentos para determinados segmentos sociais, e do pressuposto de que as políticas sociais (entre elas, a política de alimen- tação e nutrição) são produtos da correlação de movimentos simultâneos de acumulação de capital, de forças sociais e da forma que o Estado assume em determinadas conjunturas10. Ou seja, as distintas formas de intervenção estatal na área de alimentação e nutrição são construídas, desconstruídas e/ou reconstruídas a partir do jogo de interesses econômicos, sociais e políticos que se opera entre os distintos segmentos sociais de cada conjuntura examinada. A fome acompanha o processo de urbanização e industrialização do país (1930 a 1963) No pós-30, sobretudo no período de 1937-1945, dentre as transformações econômicas, políticas e sociais ocorridas no Brasil11,12, verificou- -se a emergência do processo simultâneo de descoberta científica da fome (o surgimento da ciência da Nutrição); de criação da prática profissional em Nutrição (criação dos cursos para formação do nutricionista) e de instituição da política social de alimentação e nutrição2. Nesse contexto, as precárias condições de vida da classe trabalhadora foram amplamente COMBATE À FOME NO BRASIL | 443 Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005 Revista de Nutrição atuação da ASCOFAM evidenciou-se com a criação, em 1958, da sua delegacia regional em Recife19,20. Em 1959, a FAO aprovou a realização da Campanha Mundial de Combate à Fome, a ser conduzida entre 1960 e 1965. A delegacia da ASCOFAM de Pernambuco desenvolveu, nesse período, em articulação com outros órgãos, uma série de atividades dentro dos propósitos estipulados por esta campanha20. As distintas análises realizadas sobre a política social de alimentação e nutrição no período de 1930-1963, reservadas as particularidades e os diferentes enfoques teórico-conceituais, apontam que essa modalidade de intervenção estatal cumpriu de forma articulada objetivos sociais, econômicos e ideológicos. Por exemplo, algumas análises sobre a instituição do salário mínimo, o fornecimento de refeições equilibradas e a garantia de abastecimento alimentar aos previdenciários dos centros urbano-industriais emergentes apontam que, frente à necessidade de incorporação, por parte dos trabalhadores, dos valores e da ideologia que caracterizam as relações e o processo de trabalho capitalista industrial, e à necessidade de idealização de uma imagem do Estado pai-protetor, esses instrumentos cumpriram um papel de atenuação dos conflitos sociais gerados pelo processo de exploração do trabalho que, em última instância, determina a produção e reprodução da fome6-9,15. Em relação à emergência dos programas de assistência alimentar e nutricional ao grupo materno infantil e aos escolares, as distintas análises realizadas sugerem que a atenção deve ser direcionada, particularmente, para os seus objetivos econômicos e ideológicos. São aponta- dos vários indícios que esses programas consti- tuíram mecanismos de ampliação do mercado internacional de realização de mercadorias, procurando padronizar hábitos e práticas alimentares de acordo com os interesses de acumulação do capital. A introdução do leite em pó e desengordurado, por exemplo, por meio dos programas internacionais de ajuda alimentar, tornou evidente o objetivo econômico. Ou seja, a ajuda não acontecia de forma monetária (o que poderia estimular a produção e o consumo local de alimentos básicos in natura ou processados), mas de forma de valor de uso, por meio do escoamento do excedente de produção que não havia conseguido se realizar em mercadoria ou se transformar em capital. Por outro lado, tais programas se articulavam ao projeto de utilização do alimento como arma de dominação e da fome dos países dependentes como objeto de exploração, cujos objetivos políticos eram atenuar e reprimir os movimentos sociais de caráter socialista6-9,21,22. Enfim, de 1930 a 1963, período em que o país iniciava o seu processo de urbanização e industrialização, o perfil epidemiológico nutricional brasileiro caracterizava-se, sobretudo, pela elevada ocorrência das doenças nutricionais relacionadas à miséria, à pobreza e ao atraso econômico, representadas pela desnutrição energético-protéica (DEP) e pelas carências nutricionais específicas como as deficiências de vitamina A (hipovita- minose A), de ferro (anemia ferropriva) e de iodo (bócio). Portanto, foi mediante a Geografia da Fome, delineada por Josué de Castro e seus pares, que o Estado Populista brasileiro, particularmente no período dirigido por Vargas, tomou a questão nutricional como uma das principais temáticas de sua agenda. O bolo cresceu, mas a fome aumentou: as contradições do milagre brasileiro (1964 a 1984) Após um período de recessão econômica que se estendeu de 1962 a 1967, entre 1968 e 1974 o país vivenciou uma fase de retomada da expansão econômica, conhecida por milagre brasileiro, configurada em elevadas taxas de crescimento que superou a média dos 11% anuais. Ao final de 1974, entretanto, os sintomas de esgotamento desse padrão de acumulação, evidenciados por alguns indicadores econômicos, tais como a queda do Produto Interno Bruto (PIB), atestavam o seu melancólico fim. Dados sobre a 444 | F.A.G. VASCONCELOS Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005Revista de Nutrição distribuição da renda atestavam que além de crescer e não ser dividido, o bolo prometido pelos primeiros governos da Ditadura Militar instalada em 1964 havia se reconcentrado11. A degradação das condições de vida das massas trabalhadoras excluídas do processo de crescimento econômico foi atestada por vários estudos. Em 1974/1975, o Estudo Nacional de Despesas Familiares (ENDEF) atestava que 67,0% da população apresentava um consumo energético inferior às necessidades nutricionais mínimas recomendadas pela Organi- zação Mundial de Saúde (OMS). Como conse- qüência, 46,1% dos menores de cinco anos, 24,3% dos adultos e idosos brasileiros do sexo masculino e 26,4% do feminino apresentavam desnutrição energético-protéica11,23,24. No cenário internacional, assistiu-se nesse período a um contexto de colapso do capitalismo, no qual a questão da fome mundial ressurgiu com maior intensidade a partir da controvertida crise mundial de alimentos7,21. A partir dessa conjuntura, organismos internacionais, como a OMS, a FAO e o UNICEF, passaram a defender a necessidade da incorporação do planejamento nutricional ao planejamento econômico dos países do Terceiro Mundo, em particular, dos países latino-ameri- canos. No Brasil, surgem os I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), incorporando ao planejamento econômico instrumentos de políticas sociais. Dentro desse contexto, por meio da Lei no 5.829, de 30/11/72, foi criado o Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição. Sob a tutela do INAN, em março de 1973 foi instituído o I Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (I PRONAN), cujas diretrizes pautavam-se no I PND. Em fevereiro de 1976 foi instituído o II PRONAN, que deveria ter duração coincidente com o II PND (1975-1979), mas em função da não aprovação do III PRONAN foi prorrogada sua execução até 19847,25. Ao longo desse período, o INAN pautou- -se no desenvolvimento de três linhas de atuação: 1) Suplementação alimentar a gestantes, nutrizes e crianças de zero a seis anos; a escolares de sete a catorze anos e a trabalhadores de mais baixa renda; 2) Racionalização do sistema de produção e comercialização de alimentos, com ênfase no pequeno produtor; e 3) Atividades de comple- mentação e apoio. A linha de suplementação alimentar foi constituída pelo desenvolvimento dos seguintes programas: 1) Programa de Nutrição em Saúde (PNS), desenvolvido pelo Ministério da Saúde por intermédio das Secretarias Estaduais de Saúde; 2) Programa de Complementação Alimentar (PCA), desenvolvido pelo Ministério da Previdência e Assistência Social por intermédio da Legião Brasileira de Assistência (LBA); 3) Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), desenvolvido pelo Ministério da Educação e Cultura por intermédio da Campanha Nacional de Alimentação Escolar e 4) Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), desenvolvido pelo Ministério do Trabalho por intermédio do Departamento Nacional de Saúde e Segurança do Trabalhador. Na linha de racionalização do sistema de produção e comercialização de alimentos destacou-se o Programa de Abaste- cimento de Alimentos Básicos em Áreas de Baixa Renda (PROAB), coordenado pelo INAN e executado pela Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL) e Secretarias Estaduais de Saúde e Agricultura. E na linha de complementação e apoio foi desenvolvida uma série de atividades de combate às carências nutricionais específicas pelo enriquecimento de alimentos de consumo corrente; apoio de estudos e pesquisas; capacita- ção e aperfeiçoamento de recursos humanos e desenvolvimento de infra-estrutura de distribuição de alimentos (Anexo 1)25. Nesse segundo corte analisado, sobretudo no período 1964-1974, embora agravadas as condições de miséria e de fome no país, verifica- -se um abrandamento do discurso dos programas desenvolvidos pelo INAN, colocando-se em foco a proteção aos grupos biológica e socialmente vulneráveis à desnutrição, o combate aos bolsões de pobreza e a redistribuição de renda. Nesse sentido, as distintas análises realizadas sobre a intervenção alimentar e nutricional da Ditadura Militar tendem a enfatizar, particularmente, a sua dimensão ideológica. Tal dimensão é evidenciada COMBATE À FOME NO BRASIL | 445 Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005 Revista de Nutrição não apenas no discurso social progressista que as políticas sociais utilizaram - a integração social dos contingentes populacionais que ficaram à margem do crescimento econômico, mas no próprio funcionamento desses programas, marcados pelo assistencialismo, paternalismo e clientelismo político-eleitoral. Por outro lado, se faz necessário apontar outras dimensões contidas no desempenho desses programas ao longo dos vinte anos de planejamento autoritário. Em relação aos aspectos econômicos, é preciso enfatizar a contribuição desses programas ao processo de redistribuição indireta de renda, bem como ao estímulo à ampliação e/ou garantia de mercado institucional no campo da alimentação e nutrição. Ressalta-se, por exemplo, o nítido crescimento que as indústrias de alimentos envolvidas com o mercado das políticas públicas do setor obtiveram nesses anos. De forma semelhante, vale apontar algumas hipóteses que atribuem a melhoria do estado nutricional da população brasileira, verificada entre o período 1975-1989, a um aumento moderado da renda familiar associado à expansão da cobertura dos serviços e programas sociais, entre esses os programas de alimentação e nutrição1,6-9,26. Sendo assim, estudos apontam que nesse intervalo de quinze anos, a prevalência de desnutrição entre crianças de um a quatro anos de idade foi reduzida de 19,8% para 7,6%, enquanto a prevalência de obesidade nessa faixa etária manteve-se inalterada (4,6%). De forma semelhante, nesse mesmo período, a prevalência de adultos desnutridos foi reduzida de 8,6% para 4,2%, enquanto a prevalência de obesidade nesse grupo etário passou de 5,7% para 9,6%26. Ressalta-se ainda que, por meio do II PRONAN, a questão nutricional voltou a assumir um lugar de destaque na agenda pública, constituindo um dos principais instrumentos da política social conduzida pelos governos militares. Ou seja, por meio do II PRONAN o Estado brasileiro reatava a sua simbiótica, proveitosa e pontual união com o campo da Nutrição, cujo início se deu ao longo da Ditadura Vargas e o rompi- mento, ocorrido com a morte desse presidente do País, já durava cerca de 20 anos. Coinciden- temente com a instituição do II PRONAN, um outro médico pernambucano voltava a ocupar o posto mais elevado da principal agência pública do campo da Nutrição no Brasil(2 ). Além disso, foi a partir do desenvolvimento dos programas do II PRONAN que ocorreu o processo de instituciona- lização de ações de Nutrição no interior da rede pública de serviços de saúde, educação e assistência social em todo o território nacional. Fome, cidadania, solidariedade, focali- zação e inclusão social (1985 a 2003) A eleição, em 15 de janeiro de 1985, pelo Colégio Eleitoral, do falecido presidente Tancredo Neves expressa o fim da Ditadura Militar do pós-64 e o início de um novo contexto histórico, denominado de Nova República27. Explorando as contradições do modelo de desenvolvimento econômico do pós-64 nascia a Nova República e com ela a esperança de resolução de todos os problemas nacionais. Resgatavam-se velhas palavras de ordem como justiça social, liberdade política e resgate da dívida social; recuperavam- -se os símbolos nacionais como a bandeira e o hino nacional e o orgulho de ser brasileiro; criava- -se o pacto social, assim definido pelo seu idealizador: [...] Nós não temos o direito de exigir dos trabalhadores qualquer cota de sacrifício em termos de restrições aos seus venci- mentos ou às suas atividades funcionais. Eles já ‘cortam na própria carne’ para terem assegurada sua sobrevivência. Mas eles podem dar uma contribuição muito importante não só em termos de comportamento social, mas uma contri- (2) Trata-se do Dr. Bertoldo Kruse Grande de Arruda, que presidiu o INAN no período de 1974-1984. Antes disso, outras agências da política de alimentação e nutrição, tais como o SAPS e a CNA, haviam sido presididas por Josué de Castro. Ressalta-se que, em 1964, com a instalação da Ditadura Militar, Josué de Castro foi exilado do país, falecendo em Paris no ano de 1973 5,25 . 448 | F.A.G. VASCONCELOS Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005Revista de Nutrição Executiva Nacional da Ação da Cidadania, cada comitê teve como tarefa básica a articulação de dois tipos de ações em seu âmbito territorial: ações emergenciais e ações de pressão de opinião pública. Assim, no decorrer de 1993, de acordo com dados oficiais, foram constituídos mais de cinco mil comitês2,34,35. Por outro lado, no âmbito da sociedade política, em 18 de março de 1993, o presidente Itamar Franco assumiu o compromisso de implanta- ção da Política Nacional de Segurança Alimentar36 apresentada pelo presidente do Partido dos Trabalhadores (PT). Em 18 de abril de 1993 foram lançados o Plano de Combate à Fome e à Miséria e a proposta de constituição do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA). O CONSEA, instituído por Decreto Presidencial, em 26 de abril de 1993, foi formado por nove Ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil, com o objetivo de assessorar o governo na formulação de propostas e implementação de ações em busca de soluções para o problema da fome e da miséria no Brasil. A partir de então, no decorrer do gover- no Itamar Franco (1993-1994), a chamada parceria entre governo e sociedade, caracterizada pela ação conjunta do CONSEA/Ação da Cidadania, desenvolveu numerosas atividades, em sua grande maioria de caráter emergencial, na tentativa de combate à fome e à miséria do país2,35,37. Vale ressaltar que, no início dos anos 1990, ao mesmo tempo em que a Ação da Cidadania e o Plano de Combate à Fome e à Miséria chama- vam a atenção para os 32 milhões de pobres e famintos existentes no país, outros segmentos da sociedade brasileira começavam a alertar para os chamados fenômenos da transição epidemiológica e da transição nutricional no Brasil. Sendo assim, a partir dos resultados da Pesquisa Nacional sobre Saúde e Nutrição (PNSN), realizada em 1989, e de outros estudos realizados no país, cientistas brasileiros começavam a alertar para a sensível redução da prevalência das doenças nutricionais relacionadas à fome e à miséria (desnutrição energético-protéica, hipovitaminose A, anemia ferropriva e bócio endêmico) e, simultaneamente, para a sensível elevação da prevalência da obesidade e outras doenças crônicas não trans- missíveis, tais como diabetes mellitus, cardiopatias, osteoporose, dislipidemias e neoplasias38,39. No início de 1995, o esvaziamento da Ação da Cidadania tornou-se evidente. As primeiras ações do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) foram a criação do Programa Comunidade Solidária, pelo Decreto no 1.366, de 12/01/95, a extinção do CONSEA e a criação do Conselho do Comunidade Solidária, tendo como presidente a primeira dama do país, Ruth Cardoso2,40. Ao ser lançado, o Programa Comunidade Solidária apresentava-se como uma nova estratégia de combate à pobreza e à exclusão social, com objetivo de unir os esforços e os recursos disponíveis no governo e na sociedade civil na busca de soluções mais eficientes e eficazes para a melhoria da qualidade de vida das populações mais pobres. Portanto, não se tratava de um programa com caráter executivo, mas de uma nova estratégia de gerenciamento dos programas sociais, cuja intervenção pautava- -se em quatro princípios básicos: parceria, solidariedade, descentralização e integração/ convergência das ações. A sua estrutura opera- cional foi composta por uma Secretaria-Executiva e por um Conselho Consultivo. À Secretaria- Executiva competia a coordenação e o acom- panhamento das ações governamentais nas áreas de maior concentração de pobreza, por meio de programas nos campos da alimentação, assistência social, educação, geração de emprego e renda e saúde. O Conselho Consultivo, nomeado pelo presidente da República e vinculado à Casa Civil, era integrado por dez ministros de Estado, vinte e um representantes da sociedade civil e uma Secretaria Executiva. Ao Conselho Consultivo competia a mobilização da sociedade civil, potencializar suas iniciativas, divulgar experiências bem sucedidas e promover parcerias entre os segmentos da sociedade40,41. No primeiro governo FHC (1995-1998), observou-se que os programas de alimentação e nutrição até então existentes continuaram sendo COMBATE À FOME NO BRASIL | 449 Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005 Revista de Nutrição desenvolvidos dentro dos moldes operacionais dos governos anteriores. Ao final desse período continuavam em funcionamento: o PNAE; o PAT; o Programa Leite é Saúde, que passou a se chamar Programa de Combate às Carências Nutricionais (PCCN) e depois Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais (ICCN); o PRODEA; os demais programas voltados ao combate às carências nutricionais específicas e o SISVAN (Anexo1). Sem dúvida, a grande alteração verificada nesses anos foi a extinção do INAN, por meio da Medida Provisória no 1.576, de 5 de junho de 19972,42. No segundo governo FHC (1999-2002), vale destacar a emissão da Portaria no 710 do Ministério da Saúde, de 10 de junho de 1999, que aprova a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) e a adoção da Medida Provisória no 2.206, de 10 de agosto de 2001, que cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde (Bolsa Alimentação). Em relação à Política Nacional de Alimentação e Nutrição, pode-se dizer que se tratou de uma importante estratégia da Coordenação-Geral da Política de Alimentação e Nutrição (CGPAN), órgão vinculado à Secretaria de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde, criado em 1998, o qual passou a desempenhar as competências, direitos e obrigações do extinto INAN, no sentido de estabelecer diretrizes específicas de alimentação e nutrição dentro do setor saúde. Contando com a participação de representantes de distintos segmentos da sociedade civil e política, foram estabelecidas sete diretrizes para a condução da PAN43. O Programa Bolsa Alimentação, por sua vez, desenvolvido sob a responsabilidade da CGPAN, visa à promoção das condições de saúde e nutrição de gestantes, nutrizes e crianças de seis meses a seis anos e onze meses de idade, em risco nutricional, pertencentes a famílias sem renda ou que possuam renda mensal de até R$90,00 per capita, mediante a complementação da renda familiar para a melhoria da alimentação e o fomento à realização de ações básicas de saúde. Cada família bene- ficiária recebe de R$15,00 a R$45,00 por mês, dependendo do número de beneficiários, por meio de saque com cartão magnético em agências da Caixa Econômica Federal44. Além disso, ao longo dos anos 1999-2002, observaram-se um progressivo esvaziamento da atuação do Comunidade Solidária no campo do combate à fome, a extinção do PRODEA e a substituição do ICCN pelo Bolsa Alimentação. Portanto, ao final do governo FHC, a CGPAN responsabilizava-se pela condução dos programas vinculados ao setor saúde (Bolsa Alimentação; Ações de Controle da Hipovita- minose A, Anemia Ferropriva e Distúrbios por Deficiência de Iodo; Ações para promoção da Alimentação Saudável e SISVAN); o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (Ministério da Educação) pela condução do PNAE e a Secretaria de Inspeção do Trabalho (Ministério do Trabalho) pela condução do PAT (Anexo 1)42,44. Ao longo de 2001, militantes e simpa- tizantes da campanha de Luís Inácio Lula da Silva à presidência da República, reunidos em diversos encontros, elaboraram o Projeto Fome Zero: Uma proposta de Política de Segurança Alimentar para o Brasil42, lançado em 16 de outubro 2001. O projeto se constituiu em um dos instrumentos da campanha vitoriosa do candidato e nas bases do Programa Fome Zero, lançado em 31 de janeiro de 2003. Em 1o de janeiro de 2003, no discurso da cerimônia de posse realizada no Congresso Nacional, foi assim referendado pelo presidente Lula como umas das prioridades do seu governo: [...] Por isso, defini entre as prioridades de meu governo um programa de segurança alimentar que leva o nome de “Fome Zero”. Como disse em meu primeiro pronunciamento após a eleição, se, ao final do meu mandato, todos os brasileiros tiverem a possibilidade de tomar café da manhã, almoçar e jantar, terei cumprido a missão da minha vida. É por isso que hoje conclamo: Vamos acabar com a fome em nosso País. Transformemos o fim da fome em uma grande causa nacional, como foram no passado a criação da Petrobrás e a memorável luta pela redemocratização do País. Essa é uma causa que pode e 450 | F.A.G. VASCONCELOS Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005Revista de Nutrição deve ser de todos, sem distinção de classe, partido, ideologia. Em face do clamor dos que padecem o flagelo da fome, deve prevalecer o imperativo ético de somar forças, capacidades e instrumentos para defender o que é mais sagrado: a dignidade humana45 (p.8). Na seqüência da solenidade de posse, no discurso realizado no Parlatório do Planalto, o presidente reafirmava à Nação: [...] E quero propor isso a vocês: amanhã, estaremos começando a primeira cam- panha contra a fome neste país. É o primeiro dia de combate à fome. E tenho fé em Deus que a gente vai garantir que todo brasileiro e brasileira possa, todo santo dia, tomar café, almoçar e jantar, porque isso não está escrito no meu programa, isso está escrito na Consti- tuição Brasileira, está escrito na Bíblia e está escrito na Declaração Universal dos Direitos Humanos. E isso nós vamos fazer juntos46 (p.31). Retirando-se o excesso de entusiasmo do discurso do novo presidente, ao afirmar que estava começando a primeira campanha contra a fome no Brasil, verifica-se, com a criação do Fome Zero, não o início, mas a reinserção do discurso do pacto social, combate à fome e à miséria, direito à alimentação e segurança alimentar como prioridades da agenda pública brasileira para os próximos quatro anos. A partir de uma leitura inicial, percebe-se que o Programa Fome Zero é composto por um conjunto de ações que se dizem integradas com o objetivo de erradicação da fome e implemen- tação da política de segurança alimentar e nutricional no país. Tais ações, que estão sendo executadas de forma gradativa, agrupam três modalidades de intervenção denominadas de políticas estruturais, políticas específicas e políticas locais. As políticas estruturais são definidas como aquelas que objetivam atingir a raiz do problema da fome e da pobreza, sendo categorizadas como: geração de emprego e renda; previdência social universal; incentivo à agricultura familiar; intensificação da reforma agrária; bolsa-escola e renda mínima; segurança e qualidade dos alimentos. As políticas específicas são concebidas como intervenções nutricionais de natureza emergencial voltadas ao equacionamento de situações agudas de fome e miséria, sendo categorizadas nas modalidades: Programa Cartão-Alimentação, Alimentos Emergenciais, Estoques de Alimentos de Segurança, Educação para o Consumo Alimentar, Ampliação do Programa de Alimentação do Trabalhador, Combate à Desnutrição e Ampliação do Programa de Alimentação Escolar. As políticas locais são definidas como intervenções que visam à integração e adaptação de experiências municipais e/ou estaduais bem sucedidas, sendo categorizadas como: programas para áreas rurais, programas para pequenas e médias cidades e programas para metrópoles. Para o cumprimento dos seus objetivos, em sua estrutura operacional o programa envolve todos os ministérios e a estrutura do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA), além de um conselho consultivo. O CONSEA, criado a partir da Medida Provisória no 102 de 1o de janeiro de 2003 e regulamentado pelo Decreto no 4.582, de 30 de janeiro de 2003, constitui um órgão de caráter consultivo e de assessoria imediata ao Presidente da República, tendo como objetivo propor as diretrizes gerais da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. O CONSEA foi composto por 62 conselheiros, nomeados pelo presidente da República, sendo 13 ministros de Estado, 11 observadores e 38 representantes da sociedade civil. Além disso, o Fome Zero definiu como público potencial de suas propostas estruturais e emergenciais, cerca de 46 milhões de brasileiros que dispõem de menos de um dólar per capita/dia para sobreviver (Anexo 1). Entretanto, de acordo com o seu site oficial, o programa apenas terá seu detalhamento concluído com a elaboração e aprovação do Plano Plurianual para 2004-200742,47-49. Em síntese, nesse terceiro corte analisado (1985-2003), correspondente aos governos José Sarney, Fernando Collor/Itamar Franco, Fernando COMBATE À FOME NO BRASIL | 453 Rev. Nutr., Campinas, 18(4):439-457, jul./ago., 2005 Revista de Nutrição em dinheiro; do financiamento público às parce- rias entre publico e privado, entre sociedade civil e Estado, entre instituições governamentais e não governamentais; das ações emergenciais ou assistenciais às mediatas ou estruturais; das ações compensatórias às de emancipação. Conforme Anexo 1, ao final do período investigado, três modalidades de programas continuam em funcionamento: o PNAE, o PAT e o Programa de Combate às Carências Nutricionais Específicas (anemias nutricionais, hipovitaminose A e bócio). A partir de 2003, a esses se agregam outras modalidades iniciadas com a instituição do Programa Fome Zero. O PNAE (1954 até hoje) se constitui no programa de maior longevidade da trajetória da política social de alimentação e nutrição brasileira. O PAT (1976 até hoje) represen- ta o segundo programa de maior longevidade. E os Programas de Combate às Carências Nutri- cionais Específicas, consolidados a partir do II PRONAN, embora caracterizados pelo desenvolvi- mento de ações pontuais e localizadas (com exceção do Programa de Combate ao Bócio, cujas ações têm um caráter de abrangência nacional), aparecem em terceiro lugar em termos de vigência. Os demais programas arrolados, particular- mente aqueles destinados à assistência alimentar e nutricional do grupo materno infantil (gestantes, nutrizes e crianças menores de cinco anos de idade), caracterizaram-se como experiências efêmeras, cujas vigências se localizaram apenas em determinados governos ou conjunturas. De forma semelhante, cabe apontar o processo de descontinuidade e alternância verificado entre as agências condutoras da política de alimentação e nutrição (SAPS, CNA e INAN), analisadas ao longo do período. Observa-se, portanto, que o período de vigência dessas três agências, entre 25 a 27 anos, denota, por si mesmo, o processo de instabilidade institucional da política social de alimentação e nutrição do país. Em função do longo eixo longitudinal investigado, tornam-se evidentes as limitações do presente artigo no que tange à realização de uma análise mais aprofundada e comparativa dos distintos programas e agências de alimentação e nutrição, bem como dos possíveis impactos desses programas na melhoria do estado nutricional da população brasileira. Tarefa essa imprescindível, mas que ainda está por vir. Enfim, após um ano de expectativa em torno do Programa Fome Zero, por enquanto, resta continuar lutando para que as necessárias medidas estruturais, associadas às emergenciais, sejam colocadas em ação, e esperar que a histórica fome estrutural do povo brasileiro seja definitivamente superada. R E F E R Ê N C I A S 1. Coutinho AON. Alimentação do brasileiro: uma visão histórica. 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