Administração Pública- Conceitos básicos

Administração Pública- Conceitos básicos

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Conceitos Básicos

1. Direito Administrativo - conceito É o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

2. Administração Pública - conceito Designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas.

Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo (federal, estadual ou municipal), segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum.

A clássica concepção de Hely Lopes Meirelles, onde administração pública: “Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral(...).”

O art. 37 da Constituição Federal estabeleceu que a administração pública deve estar fundada sob dois alicerces, o organizacional (formal) e o funcional (material), revestidos, sempre, daqueles princípios (razoabilidade, impessoalidade, moralidade, entre outros) tão inerentes e necessários ao seu devido funcionamento.

Para Petrônio Braz, “entende-se por Administração Pública as atividades do Estado, objetivando a realização de seus fins, sendo que o vocábulo administração induz ao entendimento de ato de exercitamento de gerência ou governo”. Segundo Ruy Cirne Lima “a Administração Pública é a atividade do Estado exercida pelos seus órgãos encarregados do desempenho das funções públicas, dentro de uma relação jurídica que se estrutura ao influxo de uma finalidade cogente”. José Afonso da Silva considera a Administração Pública “Como conjunto orgânico, ao falar em Administração Pública direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Como atividade administrativa, quando determina sua submissão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, da licitação e os de organização do pessoal administrativo”.

Com isto, baseado nos conceitos desses juristas, podemos também concluir que a Administração Pública é formada por um conjunto de entes (órgãos e entidades) formados por recursos humanos, materiais e tecnológico passíveis de ordenamentos e gestão, constituídos pelo Poder Público (Estado) para a consecução do bem comum.

3. Administração Pública - natureza A natureza da Administração Pública é a de um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem sua conduta, pois tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos interesses administrativos - o povo - e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado.

Para Diógenes Gasparini “É encargo de guarda, conservação e aprimoramento dos bens, interesses e serviços da coletividade, que se desenvolve segundo a lei e a moralidade administrativa”.

4. Administração Pública - finalidade A finalidade da administração pública é a prestação de serviços aos cidadãos. Podemos ainda dizer que o fim da administração pública é o interesse público ou o bem da coletividade.

Podemos ainda dizer que os fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrativa; toda atividade deve ser orientada para esse objetivo; sendo que todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade será ilícito e imoral.

Os fins da Administração consubstanciam-se em defesa do interesse público, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por todo a organização administrativa, ou por parte expressiva de seus membros; por isso que o ato ou contrato administrativo realizado sem interesse público configura desvio de finalidade.

5. Estado e Governo - diferença O Estado é uma comunidade de homens fixada sobre um território com poder de mando, ação e coerção constituída de Povo, Território e Governo. Sendo uma Entidade política com capacidade de elaborar suas próprias leis. Podemos também definir que o Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo que é o componente humano do Estado; Território que representa a sua base física; Governo Soberano que compreende o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo.

Dito em sentido formal o Governo é o conjunto de Poderes e Órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; já em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. A constante do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente.

6. Poderes do Estado São o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (art. 2º da CF,). Esses poderes são imanentes e estruturais do Estado, a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com especificidade. Assim a função do Legislativo é a elaboração da lei (dita função normativa); a função do Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (dita função administrativa); a função do Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (dita função judicial).

7. Poderes Administrativos Hely Lopes Meirelles ensina que “os poderes administrativos nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem”.

Poder Vinculado – No conceito de Diógenes Gasparini, “vinculados são os atos administrativos praticados conforme o único comportamento que a lei prescreve à Administração Pública”. O administrador público age no estrito limite legal;

Poder Discricionário – Na lição do professor Hely Lopes Meirelles o poder discricionário “é aquele concedido à Administração de modo explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo”. A Administração Pública oferece ao administrador a possibilidade de optar determinada situação, dentro dos limites legais;

Poder Hierárquico – É no conceito de Hely Lopes Meirelles, “o de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal”. São os graus ou escalões internos da administração, numa relação de ascendência e subordinação entre órgãos e agentes;

Poder Disciplinar – É o poder de punir o servidor infrator, cujas penalidades são : Advertência, Repreensão, Suspensão, Multa, Demissão, Cassação da Aposentadoria, Disponibilidade, Destituição do Cargo ou Função Pública;

Poder Regulamentar – É exercido pelos Chefes do Executivo para regulamentar as leis por meio de decretos;

Poder de Polícia – Consoante lição de Petrônio Braz é o “poder diferido ao Estado, necessário ao estabelecimento das medidas que a ordem, a saúde e a moralidade públicas exigem”. É o controle exercido pelo Estado, das atividades praticadas pelo indivíduo, podendo ser discricionário ou vinculado.

8. Administração Pública, como é organizada?

Conforme os ensinamentos de Diógenes Gasparini “A organização do Estado é matéria constitucional, cabendo ao Direito Constitucional discipliná-la, enquanto a criação, estruturação, alteração e atribuições das competências dos órgãos da Administração Pública são temas de natureza administrativa, cuja normatização é da alçada do Direito Administrativo”.

Sendo assim, a organização da Administração Pública compreende suas entidades, os órgãos e agentes.

9. Entidade Pública

Em sentido geral, Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada. A organização política e administrativa brasileira classifica no setor público, as entidades em: Estatais, Autárquicas, Fundacionais e Paraestatais.

10. Entidades Estatais São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos a administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal.

1. Entidades Autárquicas Fazem parte da administração indireta, são pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizado da estatal que as criou; funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento; são autônomos administrativa e financeira, possui patrimônio próprio: INSS, BACEN, CVM, DNER, INCRA.

12. Entidades Fundacionais Fazem parte da administração indireta. Conforme a Constituição Federal são pessoas jurídicas de Direito Público; são assemelhadas às autarquias, criadas por lei específica com as atribuições que lhes forem conferidas no ato de sua instituição, são autônomos administrativa e financeira, sem fins lucrativos, com patrimônio próprio, desenvolve atividades não típicas do estado, como exemplo temos: IBGE, FUNAI, EMBRATUR, IPEA.

13. Entidades Paraestatais São pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é autorizada por lei específica para a realização de obras, serviços ou atividades de interesse coletivo (SESI, SESC, SENAI, etc.); são autônomas, administrativa e financeiramente, tem patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (não subordinadas) a determinado órgão da entidade estatal a que pertencem, que não interfere diretamente na sua administração.

14. Administração Direta

É o conjunto dos órgãos integrados na estrutura administrativa das Estatais, tais como: Presidência da República, Ministérios e Secretários.

15. Administração Indireta É o conjunto de entes (personalizados) que, vinculados a um Ministério e/ou Secretaria, prestam serviços públicos ou de interesse público, tais como Autarquias, Fundações Públicas, Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista. Possuem personalidade jurídica própria e executa atividades do governo que são desenvolvidas de forma descentralizada.

16. Empresa Pública Possui personalidade jurídica de direito privado, patrimônio próprio, capital exclusivo de ou das entidades estatais (União, Estado e/ou Município), criadas por Lei, pode ter mais de um sócio: ECT, EMBRAPA, CEF, SERPRO, RADIOBRAS, CASA DA MOEDA.

17. Sociedade de Economia Mista

Tem personalidade jurídica de direito privado, criada por Lei, cujo capital social em ações com direito a voto pertencem à entidade estatal (União, Estadomembro, Distrito Federal ou Município) ou entidade da administração indireta: Banco do Brasil, PETROBRÁS, TELEBRÁS, ELETROBRÁS.

18. Órgãos Públicos - conceito São centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Não tem personalidade jurídica e nem vontade própria. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Ex.: Tribunais, Ministérios, Secretarias, Corporações Legislativas.

Petrônio Braz, em sua obra “Direito Administrativo Municipal”, define: “por órgão público entende-se a instituição a que se atribuem funções determinadas com competência para o desempenho de funções estatais”. Não possui personalidade jurídica e nem vontade própria:

19. Órgãos Públicos – classificação doutrinária

Os doutrinadores da literatura nacional estabelecem uma classificação ampla que possibilita um estudo mais detalhado desse tema, vejamos.

a) Quanto à posição estatal i) Independentes - Originários da Constituição, com autonomia financeira e administrativa, representam:

Poderes do Estado: Executivo, Legislativo e Judiciário;

Congresso Nacional (Senado e Câmara de Deputados);

Assembléia Legislativa, Câmara de Vereadores;

Chefias do Executivo (Presidência, Governadores, Prefeituras);

Tribunais Judiciários e Juízes Singulares, Ministério Público.

i) Autônomos - Ampla autonomia Administrativa, Financeira e Técnica: Ministérios, Secretarias de Estado, Consultoria - Geral da República e Chefes de Poderes.

i) Superiores – Detêm o poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica. Não gozam de autonomia financeira e administrativa, são órgãos de planejamento: Gabinetes, Secretarias – Gerais, Inspetorias, Procuradorias Administrativas e Judiciais.

iv) Subalternos – Reduzido poder de decisão, são executores que realizam serviços de rotina, tarefas e formalização de atos administrativos. Unidades administrativas e de execução.

b) Quanto a Estrutura i) Órgãos Simples - Constituído de um só órgão; i) Órgão Composto – Constituído por mais de um órgão c) Quanto a Atuação Funcional i) Órgão Singular ou Unipessoal – Atuam e decidem através de um só agente : Presidente da República, Governador de Estado, Prefeitos; i) Órgão Colegiado ou Pluripessoal – Decidem pela manifestação majoritária dos seus membros: Câmara dos Deputados, Câmara dos Senadores.

20. Agentes Públicos - classificação Pessoas físicas que exercem alguma função estatal, são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal; normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo.

O professor Diógenes Gasparini em seu livro Direito Administrativo, (ano, 124), define agentes públicos “como todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades que estão sob sua responsabilidade”. Com base neste conceito podemos citar:

a) Agentes Políticos – São os componentes do governo no primeiro escalão: Presidente da República, Governadores, Deputados, Senadores, Vereadores, Ministros e Conselheiros dos Tribunais, Diplomáticos e Secretários de Estado; b) Agentes Administrativos – Todos aqueles que se vinculam ao Estado ou Entidades Autárquicas e Fundacionais: Servidores Concursados, Cargos de Comissão, Temporários, Dirigentes de Entidades Paraestatais (não os seus empregados) e Representantes da Administração Indireta do Estado; a) Agentes Honoríficos – Cidadãos convocados para prestar serviços temporários, transitórios, normalmente sem remuneração e não são funcionários públicos: Mesário Eleitoral, Jurado, Comissário de Menor; b) Agentes Delegados – Particulares que através de concessão ou permissão executam obras e serviços públicos, sob fiscalização do delegante (Estado): Concessionários, Permissionários de obras e serviços públicos, serventuários de ofício, Cartórios não legalizados, Leiloeiros Tradutores e Intérprete Público; c) Agentes Credenciados – São os que recebem a incumbência da Administração para representa-lo em certo ato, ou praticar atividade específica, mediante remuneração do Poder Público.

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