Gestão de politicas publicas( ARQUIVO COPIADO )

Gestão de politicas publicas( ARQUIVO COPIADO )

GESTÃO DE POLITICAS PUBLICAS ESTRATEGICAS PARA UMA AGENDA

A Colômbia, na sua Constituição Política de 1991, reconhece no seu artigo52, entre os direitos sociais, econômicos e culturais, o direito de todas as pessoas à recreação, à prática de esporte e ao aproveitamento do tempo livre, e define que o Estado fomentará estas atividades. Diferentemente dos outros direitos que compõem a noção moderna de cidadania, os direitos sociais demandam para sua efetivação a ação ativa do Estado por meio de políticas públicas. Daí que o desafio que se coloca é a definição mais precisa do lazer enquanto direito e, conseqüentemente, a construção de uma política pública voltada para a sua efetivação.

Esta apresentação tem como objetivo discutir algumas questões analítico-conceituais envolvidas nesta afirmação do lazer enquanto direito social e, portanto, como objeto de intervenção do governo. A apresentação pretende abordar os seguintes aspectos: uma breve discussão de direitos e sua vinculação à cidadania; a definição de política pública e sua vinculação com a política; os fatores que levam à introdução de um tema na agenda pública e sua posterior tradução em formas de intervenção governamental, ou seja, sua constituição em uma política pública; algumas tendências e inovações na gestão de políticas sociais, particularmente no âmbito dos municípios, que podem servir de parâmetros para a formatação de um desenho institucional para políticas de lazer. A intenção é apontar algumas questões políticas e substantivas a serem consideradas no processo de construção de uma política de lazer, considerando que o tratamento do tema como direito é ainda recente, existindo um amplo espaço para a criatividade e inovação.

1 Direitos e cidadania

Juridicamente, cidadão é o indivíduo que tem um vínculo com o Estado, sendo portador de direitos e deveres fixados por uma determinada estrutura legal, estando implícito na idéia de cidadania o princípio da igualdade. A noção de cidadania, tal como desenvolvida no mundo ocidental, configura um ideal talvez inatingível, dado que a cidadania plena combina liberdade, participação e igualdade para todos, embora funcione como um parâmetro para julgamento da qualidade da cidadania em cada país e momento histórico (Carvalho, 2002).

Desde o célebre trabalho de Marshall (Cidadania, Classe Social e Status, 1967), costuma-se desdobrar a cidadania em três conjuntos de direitos: (1) os direitos civis, que se relacionam aos direitos à liberdade individual – direitos de ir e vir, liberdade de pensamento e fé, direito à propriedade privada, direito à justiça -, (2) os direitos políticos, relacionados ao direito de participar do exercício do poder político - participação no governo, seja votando ou sendo votado - e (3) os direitos sociais - definidos por Marshall como o direito de participar por completo da herança social, levando a vida de um ser civilizado, de acordo com os padrões prevalecentes na sociedade em que está inserido.

Nessa concepção, os direitos sociais permitem reduzir os excessos de desigualdade gerados pela sociedade de mercado e garantir um mínimo de bem-estar para todos. Historicamente, a cidadania social relaciona-se com acesso a bens e serviços de caráter universal e publicamente disponibilizados que reduz a dependência do indivíduo em relação ao mercado, permitindo uma desmercantilização do status dos indivíduos em relação ao mercado, conforme a análise também clássica de Esping-Andersen (1990 1991). Quando os mercados se tornaram hegemônicos, o bem-estar das pessoas passou a depender inteiramente de relações monetárias. Mas, com a introdução dos direitos sociais modernos há um afrouxamento do status de mercadoria, pois, quando uma prestação é vista como um direito legal ou se a pessoa pode manter-se sem o mercado, ocorre uma desmercantilização, ou seja, a emancipação da dependência do mercado. Em função de um conjunto de fatores, os países desenvolveram de formas diferentes, direitos desmercantilizados.

Dada a sua natureza, diferentemente dos direitos civis e políticos, a viabilização dos direitos sociais se faz pela intervenção ativa do Estado de forma positiva, ou seja, por meio de políticas sociais. E ao passo que existe certo consenso e clareza sobre o escopo dos direitos civis e políticos, o mesmo não acontece com os direitos sociais que são objetos de disputa e controvérsia, na medida em que se relacionam com o escopo e natureza da intervenção do Estado. Além disso, esses direitos apresentam a capacidade de poder ser ampliados e redefinidos constantemente em função de mudanças na sociedade, tanto no âmbito econômico, dado que a efetivação de políticas sociais está relacionada em parte com a capacidade de gasto dos países, quanto no desenvolvimento das concepções construídas socialmente sobre a natureza do bem-estar social. Como já definia Marshall, o direito social está vinculado aos padrões prevalecentes na sociedade. Em conseqüência, seu escopo e natureza podem variar significativamente em diferentes contextos, sendo que os fatores cruciais para explicar as diferenças são de natureza política e estão relacionados com a atuação de segmentos sociais variados no sentido de redefinir os direitos sociais por meio da agregação de novos conteúdos. Enfim, a definição dos direitos sociais é dotada de alto grau de elasticidade e depende da construção política da noção de cidadania social, que varia em contextos históricos e políticos diversos.

2 Políticas públicas e política

A afirmação de que a cidadania social se efetiva por meio da intervenção governamental ou da ação estatal positiva remete à discussão das políticas sociais, enquanto um segmento historicamente constituído das políticas públicas. Quando se busca efetivar o direito constitucional ao lazer, torna-se necessário refletir um pouco sobre o conceito de políticas públicas e sobre o processo de sua constituição. Esse não se restringe a uma ação estatal isolada, mas está fortemente vinculado à construção social de um ideário relativo ao lazer, que envolva uma definição de lazer e de políticas de lazer, dos princípios e diretrizes a orientar essa política, dos conteúdos principais e das formas de sua implementação.

Em uma definição bastante simplificada, uma política pública se refere à ação das autoridades públicas na sociedade, referindo-se a aquilo que os governos produzem, para alcançar determinados resultados, através de alguns meios. Nessa concepção, políticas públicas remetem a um conjunto de decisões mais um conjunto de ações para implementar aquelas decisões.

Visto de forma mais descritiva, uma política pública são os atos, mas também os “não atos” de uma autoridade pública frente a um problema ou um setor da sociedade. Em geral se apresenta sob a forma de um programa governamental que possui algumas características: (i) a existência de um conteúdo; (ii) um programa que articula ações em torno de eixos específicos; (iii) uma orientação normativa que expressa finalidades, preferências e valores, e tendem para objetivos específicos; (iv) um fator de coerção, dado que a atividade pública se impõe em função da legitimidade decorrente da autoridade legal; e (v) pelo seu alcance no sentido de que tem a capacidade de alterar a situação, os interesses e os comportamentos de todos afetados pela ação pública (Meny e Thoenig, 1992).

A noção de política pública remete também a um conjunto de decisões que por afetarem a todos, são públicas, sendo uma política sobre coisas públicas. Como define Rua (1997:2): “A sua dimensão ‘pública’ é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter “imperativo”. Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público”.

As políticas são sempre escolhas em um quadro de conflitos de preferências relativas a diferentes questões, como o objeto específico da intervenção governamental, as concepções sobre a ação do Estado, a definição relativa à geração e à alocação de recursos, etc. Esses conflitos são mediados por instituições políticas, sendo, portanto, resultado da atividade política.

De acordo com a definição sintetizada por Rua (1997:1), a política refere-se a um “conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica de conflitos quanto a bens públicos”. A política pode ser vista como uma forma de atividade humana, estreitamente ligada ao poder, e que se relaciona com a necessidade de convivência de interesses diversos, frequentemente contraditórios, que possam ser acomodados por meio de processos institucionalizados e pacíficos.

Como o poder é desigualmente distribuído em uma sociedade, a política costuma ser um jogo desequilibrado. Daí que algumas preocupações emergem do processo de elaboração de políticas públicas relativas às conseqüências da ação governamental: quais são os efeitos das políticas? Para quem? E por quê? Em outros termos, por que os governos fazem o que fazem e quais são os beneficiários das suas ações? A resposta a essas perguntas nos remete à compreensão dos processos políticos envolvidos no processo de constituição de uma política.

De forma bastante esquemática, pode-se dizer que o processo de formação de uma política pública começa a partir da identificação de um problema ou de um estado de coisas que demande uma intervenção governamental. Nem todos os problemas reais são tematizados desta forma de tal modo que para que uma questão entre na agenda governamental não basta ser considerada problemática. É preciso também que se torne um problema político a partir de mobilização política por meio da qual atores articulados consigam fazer com que a situação seja reconhecida como problema e entre na agenda governamental.

Tendo isso em conta, uma questão chave na análise de políticas públicas é a compreensão de sua gênese, particularmente no caso de inovações que envolvem mudanças institucionais de maior escopo. A partir do pressuposto de que políticas públicas envolvem escolhas, mesmo que constrangidas por diferentes fatores, particularmente os de ordem institucional, as políticas públicas não são casualidades nem respondem a necessidades inelutáveis dos governos. Em conseqüência, o fato de que algumas questões (e não outras) passem a ser objeto de decisões e ações públicas são algo que precisa ser explicado em cada situação específica e está relacionado à construção social de propostas no âmbito societário e ou governamental. Determinados fenômenos sociais se tornam políticas a partir da emergência de determinadas compreensões dos problemas que passam a guiar o processo de definição de políticas.

Políticas públicas inovadoras pressupõem, assim, a constituição de agendas também inovadoras e são resultados de vários processos articulados1 [2]. Tendo como ponto de partida a tematização de questões em espaços públicos e sua conversão em idéias e projetos sócio-políticos, a formação de uma política pública pressupõe a interação de coalizões promotoras ou a ação de um conjunto de atores, portadores de idéias reformadoras ou inovadoras, que constituem redes societárias e ou policy networks2 [3].

Essas redes são formadas por um conjunto de atores envolvidos na disputa pelo reconhecimento de uma questão como um assunto público e incluem desde a restrita comunidade de especialistas até grupos de interesse, movimentos sociais, redes societárias temáticas, atores governamentais, etc. que, por meio da cooperação, buscam atingir seus objetivos. Conjuntos de profissionais ou técnicos, que compartilham critérios e valores e buscam influenciar o processo político e a definição de uma política pública, podem formar comunidades epistêmicas, tal como definidas por Haas (1992), entendidas como redes de profissionais e experts com conhecimento relevante que partilham um conjunto de crenças normativas, modelos causais e uma proposta de política pública.

Nessa perspectiva, cabe destacar nesse processo de constituição de agendas e de inovações de políticas o papel das idéias, dado que o processo político deve ser entendido também na sua dimensão simbólica enquanto instrumento de ordem interpretava. O referencial de uma política é a imagem cognitiva que se tem da realidade, e é dessa percepção que emergem as soluções ou propostas de ação. Entretanto, idéias não são suficientes dado que o processo político no bojo do qual são tomadas as decisões, mesmo que corporificado em torno de idéias e propostas, é uma disputa entre atores com graus variados de recursos de diferentes ordens, tais como financeiros, técnicos, organizacionais e políticos.

A constituição de agendas é sempre um mecanismo altamente seletivo que envolve a concorrência entre problemas e hierarquias de prioridades heterogêneas. A incorporação de um problema à agenda traduz divergências de opinião, normas, interesses, percepções e juízos cognitivos que atravessam a opinião pública. De tal forma que a transformação de um fenômeno qualquer em um problema que deve ser objeto de uma política pública é uma construção social a partir da conversão de idéias em projetos políticos.

3 Tendências na gestão de políticas sociais: intersetorialidade, transversalidade e participação

Nas últimas décadas observa-se um processo intenso de descentralização de modo que os governos locais são responsáveis pelas principais ações que permitem assegurar a qualidade de vida dos cidadãos (Menicucci, 2002:10). Com o aumento de suas responsabilidades, a cidade constituiu-se como um ator político fundamental e pólo central na articulação entre sociedade civil, iniciativa privada e as diferentes instâncias governamentais, devendo ser capaz de incentivar a cooperação social na busca de respostas integradas a diversos problemas como emprego, educação, cultura, moradia, transporte. Podemos acrescentar a essa lista também a responsabilidade pela integração de ações voltadas para o lazer que teriam no município o lócus privilegiado na construção de uma vida com qualidade, que incluí o acesso ao lazer como um de seus atributos.

Entretanto, os desafios para os governos locais continuam imensos no sentido de resolver os problemas da exclusão social e garantir uma vida com qualidade. Em outros termos, como garantir maior eficácia na gestão de políticas sociais. A gestão local, de forma variada entre e intra países, tem sido um laboratório de inovações na busca de maior efetividade das ações em contexto de muitas demandas e recursos quase sempre limitados, particularmente no contexto latinoamericano. E novas estratégias de gestão têm sido experimentadas visando superar formas consolidadas de intervenção.

Um ponto de partida é o diagnóstico de que os problemas que são objeto das diversas políticas setoriais são interligados e interdependentes e se reforçam mutuamente. Dada a complexidade da realidade, as políticas públicas precisam se ajustar à natureza estrutural dos problemas sociais para, de fato, conseguir algum impacto sobre eles (Menicucci, 2002). Com esse diagnóstico, têm ganhado força a proposta de integração das políticas sociais por meio de uma integração intersetorial e interinstitucional no desenho, implementação e gestão de políticas sociais. A proposta da intersetorialidade tem sido definida como uma nova maneira de abordar os problemas sociais, enxergando o cidadão na sua totalidade e estabelecendo uma nova lógica para a gestão da cidade, superando a forma segmentada e desarticulada em que usualmente são elaboradas e implementadas as políticas públicas, fracionadas em diferentes setores. Particularmente nas políticas voltadas para a inclusão social, um dos eixos estruturadores de uma nova agenda de políticas sociais, buscam atuar sobre a muldimensionalidade dos processos de exclusão, configurando-se mudanças nas formas de produção de políticas de inclusão social, com vistas à sua maior efetividade, por meio da articulação intersetorial e da incorporação da dimensão da territorialidade.

Nessa proposta, além da articulação de atores individuais e institucionais, de organizações públicas e privadas, torna-se necessário produzir tanto uma síntese dos diversos conhecimentos especializados quanto a articulação de práticas por meio do estabelecimento de uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestação de serviços, quando o objetivo é garantir acesso igual aos desiguais.

A proposta coloca desafios para a gestão e para os gestores, dada a necessidade de se obter uma compreensão compartilhada de finalidades, objetivos, ações, indicadores e práticas articuladas. Enfim, demanda a construção coletiva dos objetivos e o compromisso de superar os problemas de maneira integrada. Como estratégias de ação, pressupõe valores de cooperação e parceria e a construção de redes como meio para articular atores, produzir conhecimento e intervir na realidade. Esse modelo organizacional em rede significa estabelecer um espaço de poder compartilhado e de articulação de interesses, saberes e práticas de organizações, indivíduos e grupos, sendo a rede centrada na identidade de um projeto.

Do ponto de vista da gestão, essa proposta demanda a constituição de arranjos complexos para a coordenação de ações setoriais, ponto nevrálgico para o sucesso. Têm ainda algumas implicações importantes para a organização do trabalho e o planejamento, que ao invés de serem setoriais passam a ser definidos com base territorial. Dado que a proposta de ações intersetoriais tem como objetivo atuar sobre populações específicas, com vistas à sua inclusão nas dinâmicas sociais, e a partir do reconhecimento de que as populações não se distribuem ao acaso, mas tendem a forma conglomerados humanos que compartilham características similares, a categoria território se torna crucial, enquanto critério de focalização das ações, considerando a intenção de atuar de forma sinérgica sobre regiões homogêneas em termos de características sócio-econômicas, urbano-espaciais e, particularmente em termos de identidades e redes de sociabilidade, construídas a partir do pertencimento ou identificação com o lugar. O foco em territórios e populações específicas permite não apenas a identificação dos problemas que lhes são próprios, mas também das potencialidades e soluções.

A mudança na forma de atuar tem implicações também nas estruturas organizacionais que, em princípio, devem expressar a intenção de articular os diversos segmentos da organização governamental, privilegiando a integração. Se é verdade que desenhos organizacionais não garantem por si só determinados comportamentos, eles podem, no entanto, favorecer ou não determinadas formas de atuação. Nesse sentido é que a integração e coordenação das ações pressionam para mudanças nas estruturas tradicionais de governo em dois sentidos principais: substituir as estruturas funcionais e piramidais – que refletem a especialização de saberes e modos de intervenção - por estruturas matriciais mais flexíveis, que permitam a coordenação constante em todos os níveis, e substituir órgãos segmentados por áreas de conhecimento e atuação por órgãos de corte regional que tenham como missão melhorar as condições de vida da população em áreas delimitadas geograficamente. Uma organização do trabalho que se constitua em bases territoriais possibilita articular os planos particulares de a cada setor e as respectivas redes de serviços, integrando-as em uma única rede regional.

Essa inflexão nos modos de gestão implica mudanças na cultura das organizações gestoras das políticas sociais e das práticas institucionalizadas, imbuídas de valores consolidados nos formatos de atuação setorializados. Uma estrutura organizacional com as características propostas é também mais permeável à participação dos cidadãos. Essa participação é ainda um elemento importante para a legitimidade, sustentabilidade e eficácia das ações, uma vez que as políticas sociais, por terem um impacto direto na vida das pessoas, têm poucas chances de serem efetivas se não contarem com a adesão do público-alvo.

Uma outra perspectiva para se pensar a integração de ações governamentais com vistas à maior efetividade aponta no sentido da transversalidade. Vista tanto como conceito quanto como instrumento organizativo, a transversalidade tem a função de ampliar a capacidade de atuação com relação a alguns temas para os quais a organização clássica não e adequada (Serra, 2004). As administrações públicas se organizam em estruturas fortemente formalizadas, verticais e definidas por sistemas técnicos especializados e complexos como saúde, educação, defesa, seguridade e outros. Entretanto, essa estrutura organizativa clássica não é capaz de resolver algumas situações, como: (1) demandas sociais ou de políticas públicas que não fazem parte das competências de uma única parte da estrutura orgânica vertical da corporação, mas que implicam toda a organização ou de parte significativa dela; e (2) a necessidade de dispor de una visão integrada de determinados segmentos de população considerados como prioritários do ponto de vista da ação pública. Essas situações têm forçado o setor público a adotar visões, ou referências estruturantes na sua intervenção que não se ajustam às divisões clássicas da organização e que requerem novas respostas organizativas ou novas formas de trabalho.

Em outros termos, a transversalidade é uma proposta por meio da qual se busca dar respostas organizativas à necessidade de incorporar temas, visões, enfoques, públicos, problemas, objetivos, etc. às tarefas da organização que não se encaixam em apenas uma das estruturas organizativas verticais. Como chama atenção Serra (2004), a transversalidade não se confunde com a coordenação lateral ou interdepartamental nem com a integração organizativa ordinária; não pressupõe novos pontos de vista nem novas linhas de objetivos dissociados dos objetivos setoriais dos órgãos verticais em que se estrutura a organização. Diferentemente, significa introduzir linhas de trabalho não estabelecidas verticalmente; construir uma proposta que deve impregnar e condicionar as outras áreas de atuação, ou seja: tenta-se que todas as estruturas verticais compartam sinergicamente a obtenção de um objetivo comum que não é específico de cada uma delas em particular. É assim um instrumento interorganizativo que se orienta a gerir, no seio da organização, um tema não contemplado explicitamente na estrutura orgânica básica, mas que exige, para seu tratamento adequado, o envolvimento de todas, ou pelo menos de várias, unidades verticais. Significa incorporar, no trabalho do conjunto ou de parte significativa da organização, o tratamento de políticas, problemas, segmentos da população, etc. que reflitam a multidimensionalidade da realidade, sem eliminar nenhuma das dimensões já incorporadas ao seu trabalho.

Essa forma de gestão se justifica dado o fato de que a realidade é complexa, multidimensional e, na linguagem de Serra (2004), poliédrica, embora não seja transversal. A transversalidade é um instrumento para gerir a visão poliédrica, um instrumento para incorporar novos pontos de vista e novas capacidades de intervenção sobre a realidade multidimensional.

O exemplo paradigmático utilizado por Serra para definir a transversalidade é a inserção do princípio da igualdade de gênero em todas as ações governamentais, princípio que deve atravessar transversalmente as diferentes áreas de atuação, não significando, contudo, o estabelecimento de um setor específico voltado para garantir a igualdade nessa dimensão. A política de igualdade de gênero se formaliza universalmente na perspectiva de constituir-se como uma “corrente principal” (mainstream) que deve impregnar e condicionar todas as outras políticas de todos os âmbitos de atuação.

Uma outra tendência na gestão pública, particularmente no nível local, é a ampliação da participação da população. Embora, é importante registrar, essa participação venha ocorrendo em níveis variados em função, por um lado, dos projetos políticos dos governos, mais ou menos abertos a uma gestão democrático-participativa e, por outro, do grau de organização da sociedade vinculado ao estoque de capital social acumulado historicamente.

Apesar da variabilidade tanto quantitativa quanto qualitativa dessa participação, é inegável que ela vem sendo estimulada por diferentes razões. No caso da gestão de políticas sociais, para além da noção de ampliação da gramática democrática com a ampliação de mecanismos de participação que se complementem aos instrumentos mais consolidados da democracia representativa, vários estudos e documentos mais prescritivos têm destacado a importância do envolvimento da população no processo decisório e na gestão das políticas sociais, como forma de garantir legitimidade e sustentabilidade das políticas, bem como maior eficácia das ações. Isso se justifica na medida em que as políticas sociais afetam diretamente a vida das pessoas e envolvem muitas vezes mudanças de comportamentos e de atitudes do público-alvo. Esse é o caso, por exemplo, das políticas voltadas para a inclusão social, as quais, além de buscar garantir o acesso a determinados serviços e ações públicas, devem atuar sobre aspectos não tangíveis da exclusão, como, por exemplo, o sentimento de baixa estima que costuma estar presente nos segmentos lançados nas diversas rotas da exclusão.

A atribuição de um papel ativo da população na identificação dos problemas e soluções a partir de suas necessidades específicas pode leva-la a tornar-se coadjuvante das ações públicas e na construção de objetivos coletivos.

4 Questões a considerar para uma política de lazer: processos políticos e dimensões substantivas

A partir da discussão anterior, sugiro alguns pontos para reflexão que possam ter alguma utilidade na construção de uma política de lazer, entendida de uma perspectiva mais ampla, que incluí a definição de princípios e diretrizes de caráter nacional, além de fontes de financiamento, e se desdobre em um conjunto de programas, projetos e ações governamentais.

De uma perspectiva mais genérica, aponto alguns aspectos de cunho político que são ingredientes necessários no processo de formulação de uma política pública e que se aplicam também ao caso de uma política de lazer. Destaco ainda alguns aspectos mais substantivos e organizativos relativos ao conteúdo de uma política de lazer, levando em conta as inovações em curso no campo das políticas sociais e a partir da necessidade de efetivar o direito constitucional ao lazer. A intenção é utilizar os aportes teórico-conceituais discutidos nas seções anteriores para iluminar uma reflexão sobre uma política de lazer. O tom talvez um pouco prescritivo da discussão não significa a pretensão de definir receitas, mas apenas de usar os argumentos analíticos do campo do estudo de políticas públicas para tecer considerações que possam ser aplicáveis no campo do lazer. Como também para todo e qualquer campo de intervenção governamental, se assumimos que os argumentos são plausíveis, considerando as inúmeras evidências empíricas que os sustentam.

À primeira vista, o que parece necessário e mais urgente é a construção política do sentido e do significado do lazer na sociedade, processo que pressupõe uma construção teórica prévia. Isso passa pela definição mais precisa do lazer enquanto direito; do lazer nele mesmo e não como parte de outras ações, como o esporte, embora possa estar contido nele ou ser uma das manifestações do lazer; do lazer como necessidade social específica e não como subsidiário de outras necessidades, como promoção social, diminuição da violência, combate ao uso de drogas, mesmo que possa contribuir para tudo isso.

Somente a partir da construção do lazer enquanto “problema”, no sentido de que se constitui como uma questão que merece uma intervenção governamental ativa com o objetivo de garantir a todos os cidadãos condições para sua fruição e como um componente da noção genérica de bem-estar ou de qualidade de vida, é que se torna possível um segundo passo no sentido de definir conteúdos e estratégias para uma política de lazer. Para isso é fundamental, por um lado, o desenvolvimento de conhecimento e produção teórica, capacitação de profissionais, veiculação de idéias e aglutinação do pensamento crítico e criativo. Por outro lado, demanda a construção de uma policy network – uma rede de atores em torno da construção de uma política de lazer - que agregue diferentes segmentos que possam participar do processo de construção social do lazer enquanto direito e enquanto política pública, configurando uma agenda pública que tenha o lazer como tema. A aglutinação de diferentes atores, que podem incluir desde a comunidade de especialistas a movimentos sociais e atores governamentais, pode então levar à definição de estratégias de ação que dêem visibilidade à questão e, a partir daí, transformar o laser em uma questão política. Para daí sim, ter chances de entrar na agenda governamental na dimensão de sua importância enquanto direito e que, consequentemente, demanda políticas públicas para sua efetivação.

É desnecessário enfatizar que a participação da sociedade nesse processo é fundamental, pois de onde virá o suporte político e a legitimidade de uma proposta mais abrangente de política de lazer? Para além desses aspectos que são comuns a todas as políticas públicas e em especial para as políticas sociais, a participação se torna mais evidente no caso específico do lazer, dado sua reconhecida inserção no âmbito da cultura, estando, portanto, relacionado a valores, representações e sentidos atribuídos pelo conjunto de pessoas de um grupo ou sociedade a determinadas ações e atividades. Nesse sentido, o público-alvo da política não pode ser visto como espectador, mas como parte do processo, como coadjuvante das ações (Padilha, 2004:77).

Essa não é uma tarefa fácil, dada a natureza mesmo do conceito de lazer que é de difícil demarcação. Não parece existir ainda um consenso sobre uma conceituação mais precisa de lazer e, particularmente, sobre as formas de sua operacionalização. Entre as definições pioneiras e suas críticas, o lazer pode ser identificado como um conjunto de ocupações ou como grupos de atividades, cada uma com conteúdos diversos como atividades físicas, manuais, artísticas, associativas e turísticas; o lazer apresenta relação com o tempo, mas que pode ser visto como tempo livre, tempo disponível ou conquista do tempo de não atividade; inclui atividades com as características da não-obrigação e da ludicidade, da livre vontade ou de natureza desinteressada; pode ter diferentes propriedades constitutivas, como o caráter liberatório, hedonístico, desinteressado e pessoal3[4].

Os limites das classificações de atividades são já conhecidos: cada grupo não só incluí atividades diferentes, mas também bastante diversificadas; em alguns casos é difícil alcançar categorias mutuamente exclusivas; o processo de escolha dos indivíduos nem sempre é absolutamente explícito, tampouco modulado por um interesse único. O reconhecimento dessa diversidade remete à dimensão subjetiva da classificação de uma atividade enquanto lazer, expressa na caracterização de Marcellino (1987): “tipo de relação verificada entre o sujeito e a experiência vivida, basicamente, a satisfação provocada pela atividade” (Marcellino,1987:29).

Por ser um conceito amplo, pode incluir tanto um conjunto diversificado de atividades quanto de não atividades (o ócio), pode estar imbricado ou associado com outras atividades não necessariamente de lazer, enfim, diferentes manifestações culturais podem estar incluídas no rol do lazer. Se podemos considerar que a atribuição subjetiva de significado é o critério definidor para uma atividade ou ação ser classificada como lazer, o trabalho de demarcação torna-se ainda mais complexo ou mesmo inexeqüível. Do ponto de vista setorial e organizacional no contexto das organizações governamentais pode estar associado a educação, cultura, turismo, esporte, recreação, etc.

Acresce-se a isso, e que não é uma especificidade apenas do campo do lazer, pensar em uma política social setorial nos remete sempre ao caráter imbricado das condições que garantem o bem-estar social em seus diferentes aspectos. Entre aqueles que afetam a possibilidade do lazer podemos citar a jornada de trabalho e as condições do transporte urbano que reduzem o tempo livre ou disponível; a política de reordenação do solo urbano, que remete à disponibilidade de espaços e equipamentos de lazer; e muitos outros. De tal forma que colocar o tema do lazer na agenda pública implica também em fortalecer o debate sobre o direito ao lazer e sua relação com outras questões sociais.

Da discussão dessas questões decorre o segundo desafio que é a definição dos princípios, diretrizes e conteúdo de uma política de lazer que possam informar decisões governamentais. É no debate levado a cabo pelo conjunto de atores, individuais e coletivos, que tenham essa meta, é que se torna possível essa construção, levando-se em conta a necessidade de estar atento ás janelas de oportunidade que podem ser favoráveis a mudanças institucionais. Janelas se abrem e se fecham, e só são aproveitadas quando existe uma coalizão promotora de uma proposta articulada.

Se a assunção do lazer enquanto direito remete à necessidade de políticas governamentais para sua efetivação, o conteúdo e os princípios dessa política, bem como a garantia de sua implementação, são resultado de uma construção social no âmbito de uma esfera pública ampliada, da qual participem atores sociais e governamentais.

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