Lei 4.320:64 Comentada

Lei 4.320:64 Comentada

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Nome original:

LEI

N. 4.320/64 COMENTADA

COMENTADA

UMA CONTRIBUIÇÃO PARA A ELABORAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR (§ 9º DO ART. 165 DA CF/88)

Lei nº 4.320/64 Comentada – Uma nova visão interpretativa de vários institutos desta Lei depois de mais de quatro décadas

Metodologia específica permite propor alterações na Lei e apresentar interpretações diferenciadas para alguns de seus dispositivos

PREFÁCIO

É com grande satisfação que apresento este livro, fruto de um trabalho cuidadoso, que traz comentários inovadores e atualizados sobre a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, a qual se constitui na principal referência da legislação financeira do País.

Nesta obra, o mestre e professor Jair Cândido da Silva demonstra, comenta e propõe alterações de normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, contemplando as alterações advindas da Lei de Responsabilidade Fiscal.

É importante ressaltar que esta obra se diferencia das demais pela sua atualidade e praticidade, bem como por abranger alguns novos conceitos, com ênfase nas matérias de receitas e despesas correntes e de capital; interpretação sistêmica dos artigos 34, 35, 36, 38 e 92 da Lei 4.320/64; tratamento contábil dos restos a pagar não processados; aspecto temporal do empenho (art. 60); apuração do superávit financeiro; e restabelecimento da dívida flutuante.

Este livro tem o perfil necessário para constituir peça fundamental de consulta para contadores, técnicos nas áreas de finanças e demais interessados no assunto da Administração pública Federal, Estadual, Municipal e do Distrito Federal. É indicado também para alunos dos cursos de graduação e pós-graduação das áreas de Ciências Contábeis, Administração e Economia, assim como para futuros funcionários públicos, sendo notório que a cada ano que passa, mais, cresce o interesse de ingresso nas carreiras públicas.

A edição de uma obra com esse nível técnico é bastante gratificante. O meu amigo Jair consegue fazer disso um prazer e um objetivo de vida. Após anos de vida pública, a experiência lhe confere esta capacidade, aliada ao sonho de melhorar o trato da coisa pública. É sem dúvida, um importante livro para os interessados em finanças públicas.

Edílson Felipe Vasconcelos Mestre em Contabilidade

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO 7

INTRODUÇÃO 10

1 DISPOSIÇÕES GERAIS 11

1.1 Discriminação da receita e da despesa 13

1.2 Princípio da unidade 13

1.3 Princípio da universalidade 13

1.4 Princípio da anualidade 14

1.5 Sumário geral da receita, por fonte e da despesa por função do governo 14

1.6 Quadro demonstrativo da receita e da despesa 14

1.7 Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação 15

1.8 Quadro das dotações por órgão do Governo e da Administração 15

1.9 Quadro demonstrativo da receita e planos de aplicação dos fundos especiais 15

1.10 Universalidade da receita 16

1.11 Universalidade da despesa 17

1.12 Dotações globais 18

1.13 Universalidade da despesa 19

1.14 Exceção ao princípio da exclusividade 20

1.15 Créditos suplementares 21

1.16 Operações de crédito por antecipação de receita 21

1.17 Princípio do equilíbrio 22

1.18 Operações de créditos e alienação de bens móveis e imóveis 23

1.19 Discriminação da receita 24

1.20 Identificação da receita e da despesa por códigos 25

25

2 RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS 26

2.1 Receita derivada 26

2.2 Destinação do tributo 27

2.3 Categoria econômica da receita 28

2.4 Receitas correntes 28

2.5 Categoria econômica da despesa 33

2.6 Despesas de custeio 34

2.7 Transferências correntes 34

2.8 Das subvenções sociais e econômicas 35

2.9 Investimentos 37

2.10 Inversões financeiras 39

2.11 Transferências de capital 40

2.12 Classificação da despesa por elemento 41

2.13 Unidade orçamentária e administrativa 41

2.14 Material permanente e material de consumo 43

2.15 Da concessão de subvenções sociais 44

2.16 Dos programas especiais de trabalho 47

2.17 Transferências de capital 48

3 PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA E PLANOS PLURIENAIS 50

3.1 Conteúdo e forma 50

3.2 Projeto de lei orçamentária segundo a LRF 52

3.3 Previsões Plurienais 56

3.4 Quadro de aplicação de capital 58

3.5 Quadro de recursos e de aplicação de capital atualizado 59

4 PREVISÕES ANUAIS E PARCIAIS 60

4.1 Das previsões anuais 61

4.2 Da base da estimativa da receita 62

4.3 Métodos e projeção de receitas 63

4.4 Da revisão das propostas parciais 65

4.5 Da elaboração da lei orçamentária 66

4.6 Das emendas ao projeto de lei 66

5 DO EXERCÍCIO FINANCEIRO 69

5.1 Do exercício financeiro 69

5.2 Execução orçamentária 70

5.3 Destinação da receita e do saldo dos empenhos em 31 de dezembro 73

5.4 Regime misto 75

5.5 Restos a pagar 77

5.6 Despesas de exercícios anteriores 79

5.7 Anulação das despesas 83

5.8 Dívida ativa 85

5.9 Créditos adicionais 88

5.10 Fontes de financiamento 92

6 PROGRAMAÇÃO DA DESPESA 100

6.1 Cotas trimestrais 100

6.2 Fixação das cotas 102

6.3 Da programação da despesa 102

6.4 Alterações das cotas 103

7 TIPOS DE LANÇAMENTOS DE TRIBUTOS SEGUNDO O CTN 105

7.1 Lançamento dos impostos diretos 105

7.2 Compensações de débitos e créditos contra a fazenda pública 109

7.3 Recolhimento ─ segundo estágio receita 111

8 EXECUÇÃO DA DESPESA 113

8.1 Empenho da despesa 113

8.2 Do limite para empenhar 114

8.3 Despesa sem prévio empenho 118

8.4 Do pagamento da despesa 121

8.5 Dos procedimentos de liquidação 121

8.6 Liquidação de bens serviços e demais despesas 123

8.7 Do pagamento 124

8.8 Dos órgãos autorizados a efetuar pagamento 125

8.9 Adiantamento (Suprimento de fundos) 130

9 DOS FUNDOS 132

9.1 Da constituição de fundos 132

9.2 Receitas vinculadas a fundos 133

10 CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E CONTROLE INTERNO 134

10.1 Disposições Gerais 134

10.2 Dos controles a serem exercidos pelo Poder Executivo 136

10.3 Tipos de controle da legalidade da execução orçamentária 139

10.4 Tomada e prestação de contas 142

10.5 Órgão responsável pela execução orçamentária ─ legalidade 143

10.6 Competência sobre o controle das cotas trimestrais 144

11 CONTROLE EXTERNO 145

11.1 Da fiscalização exercida pelo Poder Legislativo 145

11.2 Da prestação de contas do Poder Executivo 149

12 DA CONTABILIDADE 151

12.1 Disposições gerais 151

12.2 Contas de resultado 152

12.3 Interpretação das contas de resultado 154

12.4 Sistemas contábeis 156

12.5 Bens, direitos e obrigações 158

12.6 Dos responsáveis pela arrecadação da receita e da despesa ou bens 158

12.7 A Contabilidade e a tomada de contas dos agentes responsáveis 160

12.8 Objetivos dos serviços de contabilidade 165

12.9 Método de escrituração 165

12.10 Direitos e obrigações oriundos de Ajustes 167

12.11 Operações ocorridas nos sistemas e sua contabilização 169

12.12 Operações orçamentárias 171

12.13 Registro contábil da receita e da despesa 172

12.14 Dívida flutuante 175

12.16 Registro analítico dos bens permanentes 180

12.17 Registros sintéticos dos bens móveis e imóveis 180

12.18 Do inventário dos bens 181

12.19 Registro das receitas patrimoniais 181

12.20 Dívida fundada 182

12.21 Da obrigação da apuração dos custos 186

12.21 Do registro contábil das receitas e despesas patrimoniais 186

12.22 Superveniências e insubsistência ativas e passivas 187

12.23 Insubsistências ativas e passivas 187

13 OS BALANÇOS E A DEMONSTRAÇÃO DO RESULTADO DO EXERCÍCIO 188

13.1 Balanços e demonstrações 188

13.2 Balanço orçamentário 189

Superávit de execução 190

13.3 Balanço Financeiro 193

Receita orçamentária 193

Despesas orçamentárias 193

Despesas extra-orçamentárias 194

Saldos do exercício financeiro anterior 194

13.4 Saldo para o exercício financeiro seguinte 194

13.5 Demonstração das variações patrimoniais 196

13.5 Balanço Patrimonial 200

13.6 Avaliação dos elementos patrimoniais 208

14 CONTABILIDADE PÚBLICA 211

14.1 Autarquias e outras entidades 211

14.2 Orçamento por inclusão 212

15 DISPOSIÇÕES FINAIS 215

15.1 Do conselho técnico de economia e finanças 215

CONSIDERAÇÕES FINAIS 219

i ANEXO 221

1.1 Referencial bibliográfico 221

1.2 Plano de contas 224

APRESENTAÇÃO

Em todos os segmentos da cultura humana, há sempre novos caminhos a serem trilhados na busca incessante por descobertas. Aqueles que se dedicam a essa relevante ocupação têm sempre em mente o desejo de modificar, criar e implementar culturas que venham a satisfazer os anseios, quase sempre imensuráveis, da população.

As grandes realizações estão sempre relacionadas à busca obstinada do objetivo e, principalmente, à crença de que se pode alcançar o intento quando se conta com os recursos necessários a esta finalidade, deixando-se, assim, de depender do acaso ou da coincidência, se é que esta existe.

Gleiser (1998, p. 254), acerca da busca incessante da cultura, sinaliza: “Apenas encontrar novas conexões não é suficiente. Para que um pesquisador possa explorar novos territórios, é necessário que tenha a coragem de enfrentar os antigos. É necessário acreditar em suas próprias idéias”.

Nesse contexto, o presente estudo visualiza três ensinamentos distintos, que se interagem, por possuírem os mesmos objetivos: bem informar e controlar o patrimônio de todos os entes da Federação; tratar os ensinamentos já conhecidos (orçamento público, execução orçamentária, contabilidade pública – Lei n. 4.320/64), usando uma nova percepção; e formular novas idéias, no que tange ao enfoque, ao tratamento e à forma de apresentar a informação, o que permite, em determinados casos, obter resultados diferenciados. Não que essas idéias venham impor nova ordem aos temas já estudados, mas devem fazer parte do patrimonial cultural das finanças públicas em sua totalidade. Espera-se que, definitivamente, haja um entendimento sobre a reformulação de idéias e a descoberta de outras, e, o que é mais importante, embora não se pratique, sobre a disseminação do conhecimento.

Nota-se, na atualidade, aparentemente, uma parcimônia ética por parte de muitos autores quanto a não evidenciarem os novos caminhos descobertos no universo cultural ao qual pertencem. Muitos dos conhecimentos alcançados bem que poderiam influenciar ou, até mesmo, mudar de forma marcante determinado segmento do conhecimento humano. Tal realidade, porém, torna-se inexistente, pois, conforme afirma Gleiser, esses conhecimentos são atirados nos porões, justamente pelo fato de seus descobridores não terem acreditado em seus próprios resultados, demonstrando, assim, uma atitude indigna de quem se dedica à árdua missão de realizar pesquisas.

Expor uma idéia na forma de artigo científico ou de ensaio evidencia uma maior aproximação dos demais interessados que buscam o enriquecimento cultural necessário em todos os setores da atividade humana. Essa eterna busca há de ser do conhecimento humano, mesmo que não venha de imediato representar o anseio de seu autor.

Lakatos e Marconi (1991, p. 78), ao comentarem o conhecimento científico, estabeleceram que uma de suas características é a falibilidade. Afirmaram que se trata de um método que não é definitivo, absoluto e tampouco final. Isto é, será uma verdade absoluta até que outra, mesmo utilizando materiais diferenciados e mais precisos, apareça para demonstrar uma nova realidade.

Este estudo tem a pretensão de rever determinados assuntos já discutidos, porém introduzindo uma nova sistemática de avaliação ou de argumentação e, sempre que possível, estribadas em posições sustentáveis.

O reconhecimento dessas novas propostas está vinculado ao grau de aceitação de todos que atuam na Contabilidade, principalmente na Contabilidade Pública. Essa anuência deve ser uma qualidade daqueles que estão abertos a novas propostas, questionado-as sem nenhuma paixão, pois somente assim é que poderá haver mudanças nos enfoques que serão aqui apresentados.

Cabe antecipar, neste momento, os assuntos que mereceram uma abordagem diferenciada neste estudo e, em conseqüência, uma nova forma de interpretá-los:

  1. o conceito de receitas e despesas correntes e de capital;

  2. a interpretação sistêmica dos arts. 34, 35, 36, 58 e 92;

  3. o real significado de despesa, conforme definido no art. 60;

d) a razão da criação dos restos a pagar não processados;

e) a interpretação mais elástica do princípio da anualidade;

f) a demonstração do restabelecimento de uma dívida flutuante e seus reflexos no superávit financeiro;

g) a demonstração do cancelamento de uma dívida flutuante quando o balanço patrimonial apresenta superávit ou déficit financeiro e seus reflexos na execução orçamentária;

h) o conceito de dívida pública, respaldado no balanço patrimonial;

i) a proposta de mudança na definição do superávit financeiro;

j) a forma de escrituração dos adiantamentos e sua função de caixa do Estado;

l) o impedimento do déficit no balanço orçamentário;

m) a descaracterização do regime misto, a partir do art. 35;

n) escrituração dos precatórios, dos restos a pagar processados, porém não prescritos;

o) a escrituração da despesa de pessoal em atraso;

p) a escrituração das obrigações a serem pagas a conta de exercícios anteriores;

o) proposta de escrituração dos restos a pagar não processado, evitando seus reflexos na situação líquida; e

p) a escrituração da baixa dos valores inscritos no grande grupo realizável do ativo financeiro, sem interferências nos resultados.

Ante todas essas proposições, alerta-se para o ensinamento de Descartes quanto à aceitação de novas idéias como verdadeiras, as quais devem ser analisadas individualmente e com percepção ampla, com a mente aberta às novas propostas e sentimento de aceitação, não obstante o lapso em que estas venham a público.

O Autor

INTRODUÇÃO

No Brasil, a Lei n. 4.320/64, há mais de quarenta anos, estabelece as normas para a elaboração dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, assim como de suas autarquias e fundações.

Este trabalho tem por objetivo identificar, à luz de um enfoque calçado nos princípios da hermenêutica e no princípio da segurança jurídica, o verdadeiro espírito de cada dispositivo introduzido pelo legislador nesta Lei.

Com o passar dos anos, a necessidade de mudar alguns dispositivos da Lei tornou-se inadiável por motivos diversificados, como a conclusão a que se chegou com este estudo, alcançando-se resultados que divergem das interpretações já conhecidas.

Com essas novas propostas, espera-se estimular o debate, pois é por meio da troca de experiências que novos horizontes são alcançados e, por extensão, contribui-se, sobremaneira, para o crescimento da cultura em torno dos fenômenos ora pinçado para este estudo.

Para os desafeiçoados a mudanças, talvez os ensinamentos de Descartes sejam um alento a ser considerado quando da análise de “per se” dos enfoques que serão mostrados.

Para esse filósofo e matemático, que ficou famoso com a obra Discurso do Método, a aceitação de um determinado conhecimento deve atender a princípios de interioridade considerados básicos, a saber:

[...] O primeiro era o de nunca aceitar algo como verdadeiro que eu não conhecesse claramente como tal; ou seja, de evitar cuidadosamente a pressa e a prevenção, e de nada fazer constar de meus juízos que não se apresentasse tão clara e distintamente a meu espírito que eu não tivesse motivo algum de duvidar dele. [...]

Algumas das interpretações relativas aos dispositivos desta Lei já demonstram carência de uma revisão, ao passo que outras, conforme restou claro, apresentam evidências de que suas orientações são incompatíveis com as operações realizadas, não representando, portanto, a intenção do legislador.

Disposições preliminares

Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços: da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

Destina-se este artigo a estabelecer o que a Lei deve regulamentar e identificar nos entes da Federação que devem submeter-se aos seus preceitos. Assim, são alcançados por esta Lei: a União, os Estados, os Municípios, e o Distrito Federal, assim como suas respectivas autarquias e fundações.

Este dispositivo não deixa dúvida também quanto à sua abrangência, estabelecendo, desde logo, que é de sua responsabilidade cuidar das diretrizes prescritas para a elaboração dos orçamentos, de sua execução e do levantamento dos balanços gerais dos órgãos da Administração Direta, os quais compreendem: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário. Depois do advento do Decreto-lei n. 200/67, a Lei passou a alcançar, adicionalmente, as autarquias e fundações. Quanto às empresas públicas, isto ocorreu somente depois da promulgação da Carta Política de 1988. A elas foi imposta a obrigação de apresentar, da mesma forma que os órgãos já mencionados, o orçamento de investimento, para compor o orçamento a ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo.

Embora o art. 1º não seja explícito quanto à indicação do Poder ─ se o Legislativo ou o Judiciário ─ certo é que ambos devem compor tanto o orçamento quanto a prestação de contas que o Poder Executivo encaminha ao Poder Legislativo, anualmente.

Assim, tanto o orçamento quanto à prestação de contas devem ser elaborados levando em consideração a necessidade de permitir a identificação das aplicações de recursos desses dois Poderes de forma consolidada e isolada.

1 DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 2º. A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.

§ 1º Integrarão a Lei de Orçamento:

I - sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;

II - quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas, na forma do Anexo nº. 1;

III - quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;

IV - quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:

I - quadros demonstrações da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;

II - quadros demonstrações da despesa, na forma dos Anexos números 6 e 9;

III - quadro demonstração do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

1.1 Discriminação da receita e da despesa

A discriminação da receita e da despesa, embora a Lei1, neste artigo, não defina os seus significados, permite identificar o desdobramento da classificação de ambas. Dessa forma, a compreensão desses dois itens, assim como dos objetivos do governo em relação à política econônico-financeira em seus detalhes ─ receita e despesa por natureza ─, foi a forma visualizada pelos legisladores para evidenciarem a origem dos recursos (receitas) e a respectiva aplicação (despesas). Este desdobramento, pelo teor do dispositivo, deve ser elaborado com respeito aos princípios enumerados no caput deste artigo. Com o advento da Constituição Federal de 1988 (CF), acrescentem-se os princípios de que trata o art. 37 da Carta Política nesta seção, no que couber.

1.2 Princípio da unidade

Este princípio parte da teoria de que o orçamento deve ser uno, ou seja, composto de um único documento, no qual constem as receitas previstas e as despesas fixadas, bem como o programa de trabalho para o exercício financeiro a que se refere. Em razão da dualidade de entendimento, mesmo não declarada, esclarece-se que este princípio foi encampado pela Lei a partir do art. 73 da Constituição Federal de 1946, a qual estabelecia: “O orçamento será uno, incorporando-se à receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos”.

1.3 Princípio da universalidade

A universalidade, tanto da receita quanto da despesa, invoca a necessidade de que constem do orçamento todas as receitas passíveis de realização e todas as despesas priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Nos limites das receitas, traçados pelo órgão central de orçamento e voltados para a política estabelecida pelo Poder Executivo, os órgãos da Administração Direta e da Administração Indireta elaboram o orçamento de aplicação de recursos para o exercício financeiro seguinte ao da elaboração. Tais orçamentos são encaminhados ao órgão central, o qual realiza a consolidação, no prazo previamente estabelecido, depois das discussões técnicas mantidas com os órgãos setoriais, sobre o aumento, ou não, do limite estabelecido e as necessidades do órgão setorial. Todas estas etapas devem ocorrer em consonância com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o plano plurianual (PPA). As despesas fixadas devem, pois representar os dispêndios indispensáveis à política de governo e, por extensão, a necessidade da população, tudo isso combinado com os limites das disponibilidades financeiras.

1.4 Princípio da anualidade

Historicamente, o princípio da anualidade tem abrangência bem mais elástica do que a que lhe é atribuída no momento. Nos comentários sobre o art. 34, esta abrangência será focada com profundidade. No momento, deve ficar apenas o entendimento de que este princípio refere-se ao período de duração do exercício financeiro, que, no Brasil, é de um ano ─ mais precisamente, de 1º de janeiro a 31 de dezembro.

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