A Atividade Financeira do Estado

A Atividade Financeira do Estado

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DIREITO TRIBUTÁRIO I

Nota de Aula nº 01

UD I – A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

DIREITO FINANCEIRO - AS RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS

S U M Á R I O

  1. Conceito da Atividade Financeira do Estado

  2. A Finalidade da Atividade Financeira do Estado

  3. Conceito e Autonomia do Direito Financeiro

  4. Princípios do Direito Financeiro

  5. Despesas Públicas – conceito e necessidades

  6. Classificação das Despesas Públicas

  7. Execução das Despesas Públicas

  8. Receitas Públicas – conceito e classificação

1. CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

A atividade financeira do Estado é representada pelas ações que o Estado desempenha objetivando à obtenção dos recursos necessários ao seu sustento e a respectiva realização de gastos voltados a execução das necessidades públicas.

Essa atividade financeira do Estado depende de três elementos essenciais:

  1. a elaboração do orçamento público, como peça delimitadora das receitas e despesas públicas, inerentes a um certo período; Ex: LDO

  2. as formas, condições e limites de obtenção de receitas para fazer frente às despesas fixadas;

  3. as formas, condições e limites de gasto do dinheiro público, bem como, os métodos de aplicação e dispêndio das respectivas despesas públicas.

A atividade financeira do Estado pode ser analisada em dois períodos específicos em relação a sua atividade financeira: o período CLÁSSICO e o período MODERNO.

    1. PERÍODO CLASSICO,

Este período estava ligado ao ESTADO LIBERAL dos séculos XVIII e XIX e caracterizou-se pelo PRINCÍPIO DO NÃO INTERVENCIONISMO do Estado no mundo econômico. Neste período observou-se o mínimo possível de intervenção do Estado na economia, este regime derrubou o Estado absolutista monarca, sendo influenciado pelo:

1) INDIVIDUALISMO FILOSÓFICO (ILUMINISMO) e POLÍTICO (REVOLUÇÃO FRANCESA) do Século XVIII (proteção do indivíduo contra os abusos do Estado, opunha-se ao ABSOLUTISMO MONÁRQUICO; e

2) LIBERALISMO ECONÔMICO que pregava o livre comércio e não admitia a intervenção estatal. Sua principal característica era a liberdade econômica com mínima intervenção do Estado.

No período CLÁSSICO a atividade financeira do Estado visava somente à obtenção de recursos para custear as despesas públicas. O tributo tinha finalidade fiscal, pois não se intervinha nos domínios econômico e social.

    1. PERÍODO MODERNO

Este período começou a ser delineado a partir do final do século XIX com a ampliação das funções estatais decorrente de quatro fatores:

a. as fortes oscilações econômicas dos países que passavam rapidamente de grande euforia econômica e financeira para depressão;

b. grandes crises econômico-financeiras provocadas pelo crescente desemprego dos períodos de depressão econômica, gerando tensões sociais;

c. as grandes descobertas científicas e o efeito de suas aplicações; e

d. os efeitos decorrentes da Revolução Industrial e o agravamento das condições materiais dos trabalhadores.

A Revolução Industrial modificou as condições de trabalho fazendo surgir o Direito do Trabalho, pois a partir desse marco histórico verifica-se a necessidade do Estado intervir nas relações trabalhistas, deixando, assim, de ser essencialmente liberal e tornando-se mais intervencionista, sobretudo através da instituição de tributos com finalidade extrafiscal (ou seja, ao mesmo tempo que um tributo visava a obtenção de recursos ele influenciava diretamente a economia) e através da personalização do imposto dando a cada produto um valor específico.

  1. FINALIDADE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

O caráter intervencionista do Estado traduz-se na instituição de tributos com finalidade extrafiscal, além da nova visão de personalização do imposto, levando-se em conta a capacidade contributiva dos cidadãos. Diversos tributos são instituídos com finalidade extrafiscal:

    1. Imposto de Importação (II) e de Imposto de Exportação (IE), que são empregados como instrumentos da política cambial e do comércio exterior (arts. 21 e 26 do CTN);

    2. Imposto sobreOperaçõesFinanceiras - IOF, intervenção na política monetária (art. 65/ CTN);

    3. contribuições parafiscais interventivas - CIDE (art. 149 da CF);

d. Imposto Territorial Rural (ITR), visa desestimular a manutenção de grandes propriedade rurais com baixa produtividade;

e. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), progressivo no tempo de acordo como art. 182, § 4º da CF); e

  1. Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), de forma secundária, pois poderá ser instituído em função da essencialidade do produto (art. 153, § 3º da CF).

O Estado desenvolve atividades políticas, policiais, econômicas, sociais, administrativas, financeiras, educacionais, entre outras, cuja finalidade é regular a vida dos seus cidadãos em sociedade, de forma a se alcançar o bem comum. A atividade financeira do Estado está vinculada a satisfação de três necessidades básicas:

  • Prestação de serviços públicos (art. 20 e 175 da CF);

  • Exercício regular do poder de polícia (art. 78 do CTN); e

  • Intervenção no domínio econômico.

    1. Prestação de Serviços Públicos

É a prestação de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos cidadãos, prestado pelo Estado ou por quem faça suas vezes, sob regime de direito público (Celso Antônio Bandeira de Mello). A CF refere-se aos serviços públicos em vários dispositivos (art. 21, X a XIII, XV, XXII e XXIII). O art. 175 da CF prescreve que cabe ao poder público a prestação de serviços público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação. Os tributos instituídos pelos Estados são compulsórios, ou seja, obrigatórios, pois não podemos escolher qual o tributo que iremos pagar.

    1. Exercício do Poder de Polícia

O art. 78 do CTN dispõe sobre o poder de polícia, como sendo a “atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização de Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

O § único prescreve que “considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.

Poder de Polícia nada mais do que um poder regulamentador de que o Estado está investido, discricionário, mas limitado por lei. Objetiva intervir na propriedade e na liberdade individual, impondo aos indivíduos comportamento comissivo ou omissivo, em benefício do interesse da coletividade. Na CF, em vários dispositivos, refere-se à manifestação do poder de polícia (arts. 145, II, 170, 174, 182, 192 e 193 CF/88).

O emprego do poder de polícia no campo da tributação tem sido frequente em nosso ordenamento jurídico, doutrinariamente traduz-se pelos tributos de cunho extrafiscal, decretado como instrumento regulatório de atividades.

    1. Intervenção no domínio econômico

A CF consagra como princípio fundamental a livre iniciativa (art. 1°, IV e art. 170, I a IX), pois é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvos os casos previstos em lei.

De acordo com a nossa constituição em seus arts 170 e 173 na nossa economia prevalece a livre iniciativa, mas o estado também pode exercer atividade econômica como uma das formas de captação de recursos para atingir seus objetivos em planos organizacionais.

O Estado intervém na atividade econômica por meio de seu poder normativo, elaborando leis de combate ao abuso do poder econômico, leis de proteção ao consumidor e leis tributárias de natureza extrafiscal.

A EC42/2003acresceu o art.146-A, inserindo na competência da lei complementar a faculdade de estabelecer critérios especiais de tributação, para prevenir desequilíbrios da concorrência. A tributação como relação jurídica e não apenas uma relação de poder.

O Princípio da Legalidade Tributária dispõe que a tributação também é uma relação jurídica, e não apenas uma relação de poder soberano do estado, pois temos normas jurídicas limitando esse poder.

Dever Jurídico X Dever de Solidariedade Social.

O pagamento de um tributo é um dever jurídico, pois é obrigatório, não há de se falar em solidariedade social, que é voluntário. Consequências: sujeição a penalidades em caso de inadimplemento e quantificação do tributo.

Finalidade do Direito Tributárioà promover o equilíbrio nas relações entre o Estado e o cidadão, tendo em vista o pagamento e o recebimento de tributo. O Direito Tributário restringe o poder do Estado de exigir tributos e regula os deveres e direitos dos contribuintes.

O poder de tributar é a aptidão de impor a vontade do Estado aos cidadãos, por intermédio da soberania nacional. A competência tributária relaciona-se ao sistema normativo, sendo atribuída pela CF. A atividade financeira visa o interesse público e bem estar social. O Direito Tributário rege as relações jurídicas entre os particulares e o Estado, decorrentes da sua atividade financeira no que se refere a obtenção de receitas (TRIBUTOS). Assim, de acordo com o art. 3º do CTN: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda, ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

3. CONCEITO E AUTONOMIA DO DIREITO FINANCEIRO

Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que disciplina normativamente toda a atividade financeira do Estado, sob o ponto de vista jurídico, estabelecendo regras sobre os três pilares dessa atividade: o orçamento, as receitas e as despesas públicas.

O estudo em separado de determinada matéria jurídica, por razões meramente didáticas, por si só, não basta para a caracterização de sua autonomia. De igual modo, a doutrina, representada por obras especializadas e a jurisprudência específica, de forma isolada, não são suficientes para a determinação da autonomia de um determinado ramo do Direito.

É bem verdade que o Direito Financeiro apresenta os três fatores acima mencionados: jurisprudência própria decorrente de decisões reiteradas dos tribunais superiores, doutrina específica em função de uma coletânea de obras jurídicas e divisão didática aplicada em metodologia de estudo próprio. O que, ponderadamente, caracteriza o Direito Financeiro como ramo autônomo do Direito é a existência de certos princípios jurídicos que lhes são específicos e que não podem ser aplicados a outros ramos do Direito.

Com a edição da Lei 4.320/64, que estabelece normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos, o Direito Financeiro sistematizou-se no Brasil. A CF/88 estabeleceu em seu art. 24, competência concorrente, para a União, os Estados e o DF legislarem em matéria de Direito Financeiro e Tributário.

4. PRINCÍPIOS DO DIREITO FINANCEIRO

Os princípios do Direito Financeiro não estão claramente elencados na CF. Por este motivo não há unanimidade entre os doutrinadores. Entretanto, podem-se elencar os seguintes princípios norteadores do Direito Financeiro: (4.1) Legalidade, (4.2) Economicidade, (4.3) Transparência, (4.4) Publicidade e (4.5) Responsabilidade Fiscal. Para se chegar a esses cinco princípios o critério utilizado é tão somente a atividade financeira do Estado, de forma geral.

4.1 Princípio da Legalidade

Este princípio se traduz pelo fato de que, tanto do ângulo da realização de despesas públicas, quanto se considerando a perspectiva da aprovação do orçamento (receitas e despesas públicas). Assim, quanto ao gasto do dinheiro público, este somente será possível diante de prévia autorização legislativa (lei orçamentária anual).

Os dispositivos constitucionais que traduzem tal exigência são:

  1. o art. 167, II, que determina a proibição de realização de despesas ou assunção de obrigação que extrapolem os créditos orçamentários ou adicionais;

  2. art. 167, III, que veda operações de crédito que sejam superiores às despesas de capital, salvo expressa autorização do Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante créditos suplementares ou especiais;

  3. art. 167, V, que estabelece a necessidade de prévia autorização legislativa e a indicação da fonte de financiamento para a abertura de crédito suplementar;

  4. art. 167, VI, que proíbe a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

  5. art. 167, VIII, que vincula a utilização de recursos do orçamento para suprir necessidades ou cobrir déficits de empresas, fundações e fundos à existência de autorização legislativa específica.

É importante destacar que, somente em casos extremos é que seria possível a realização de uma despesa sem a respectiva autorização do Poder Legislativo, como nos casos de abertura de créditos adicionais extraordinários, hipótese de Medida Provisória, nos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do art. 167, § 3º da CF/88.

O orçamento deve ser aprovado por lei, segundo o que prescreve o art. 48, II da CF/88 que prescreve a competência do Congresso Nacional com a sanção do Presidente da república, para dispor sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.

4.2 Princípio da Economicidade

Este princípio esta enunciado no art. 70 da CF e informa os critérios de fiscalização das contas da União e órgãos da administração direta e indireta. Trata-se da exigência relativa à eficiência econômica do gasto público, com o mínimo de recursos possíveis deve-se atingir a máximo de satisfação das necessidades públicas.

4.3 Princípio da Transparência

Os artigos 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelecem os instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o controle das contas públicas, tais como acessibilidade à população dos dados orçamentários e a disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por todo o exercício financeiro.

Participação popular em audiências públicas, acompanhamento eletrônico da execução orçamentária e financeira e adoção de um sistema integrado de administração financeira e controle são mecanismos que permitem aos cidadãos acompanhar a aplicação dos recursos públicos do orçamento.

4.4 Princípio da Publicidade:

O princípio da publicidade se traduz divulgação de todos os elementos relacionados a elaboração dos orçamentos públicos.

4.5 Princípio da Responsabilidade Fiscal:

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