Manual de Direito Administrativo 3ª Ed. 2013 - Alexandre Mazza

Manual de Direito Administrativo 3ª Ed. 2013 - Alexandre Mazza

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Mazza, Alexandre

Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

Bibliografia. 1. Direito administrativo 2. Direito administrativo – Brasil I. Título CDU-35

Índices para catálogo sistemático: 1. Direito administrativo 35

Diretor editorial Luiz Roberto Curia

Gerente de produção editorial Lígia Alves

Editor Jônatas Junqueira de Mello

Assistente editorial Sirlene Miranda de Sales Produtora editorial Clarissa Boraschi Maria

Arte, diagramação e revisão Know-how Editorial

Serviços editoriais Elaine Cristina da Silva / Kelli Priscila Pinto

Capa IDÉE arte e comunicação Produção eletrônica Know-how Editorial

Data de fechamento da edição: 16-10-2012

Dúvidas?

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Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização da Editora Saraiva. A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Código Penal.

À minha filha Dudinha, razão da minha vida.

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu força para trabalhar nas madrugadas e concluir mais uma árdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensáveis para a elaboração deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos. À Tatiana, minha querida esposa, pelo amor, paciência e incentivo que não faltaram um minuto sequer. À minha mãe, Isabel, que revisou detalhadamente cada capítulo e muito me ajudou na pesquisa de temas cruciais. À Dudinha, minha superfilha, que viu o “pápis” ser roubado das brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu assistente na Rede de Ensino LFG, professor Rafael Bernardo, que me ajudou de modo competente na pesquisa. Ao meu editor Jônatas e a todos os competentes funcionários da Saraiva e da Know-how, por acreditarem em meu trabalho. E principalmente aos meus alunos, que cobraram com muito carinho a conclusão breve do meu livro, em especial aos amigos do w.sitedomazza.com.br, aos meus seguidores do Twitter (@professormazza) e aos dedicados membros da @mafiadomazza (“Fé e Mé”!), na pessoa de sua presidente, a querida Fernanda Daubian.

Sem cada um de vocês este livro não se realizaria. Muito obrigado! Alexandre Mazza

NOTA DO AUTOR À 3ª EDIÇÃO

Na 3ª edição, foram realizadas inúmeras melhorias em nosso Manual de Direito‐

Administrativo. Digo “nosso” porque este livro recebeu uma vibrante aceitação do mercado no ano de 2012, entre estudantes, concursandos, professores e profissionais da área jurídica. A cada um dos leitores já adianto meu sincero agradecimento.

Fiz uma criteriosa análise dos gabaritos, conferindo questão por questão, até ter a certeza de terem sido eliminadas eventuais incorreções existentes nas edições anteriores.

Incluí também quase 200 novas questões de provas e concursos do ano de 2012, permitindo ao leitor manter-se absolutamente atualizado acerca daquilo que vem sendo perguntado nas provas mais recentes, elaboradas por todas as bancas examinadoras. No total, temos agora mais de 600 questões.

Acrescentei ainda mais de uma centena de informações teóricas e jurisprudenciais, enriquecendo o texto com assuntos recentes que surgiram na academia, em concursos ou nos tribunais, durante o ano de 2012. A título de exemplo, o Manual aborda agora os temas: “proteção à confiança”, “teoria dos atos próprios”, “venire contra factum proprium”, “autovinculação administrativa”, “confiança ilegítima”, “tombamento de uso”, “reserva do possível”, “lei do acesso à informação”, “teoria da imputação volitiva”, “entidades subsidiárias e controladas”, “empresas públicas transfederativas”, entre tantas outras novidades recentes que envolvem o Direito Administrativo.

A privilegiada circunstância de dar aulas ininterruptamente na Rede de Ensino LFG, tanto para as turmas de OAB e concursos públicos quanto na condição de coordenador da pós-graduação em Direito Administrativo, tem me permitido uma proximidade diária com aquilo que “vem caindo” nas provas.

Meu querido leitor, a cada edição você terá um livro ainda mais completo! Sucesso e bons estudos. Forte abraço e muito obrigado, Alexandre Mazza

NOTA DO AUTOR À 2ª EDIÇÃO

A aceitação do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professores e profissionais da área jurídica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilização tanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para os mais exigentes concursos públicos brasileiros. Surpreendente também a quantidade de Faculdades de Direito que passaram a adotar o Manual como livro de formação indicado aos alunos de graduação.

A todos que ajudaram na primeira divulgação do livro, meus sinceros agradecimentos.

Na segunda edição, além de corrigidos alguns erros de digitação, foram feitas muitas melhorias e ampliações. De início, o leitor notará a inserção de um capítulo sobre “Responsabilidade Fiscal”, incluído por solicitação dos candidatos inscritos no 88º Concurso do Ministério Público do Estado de São Paulo/2011, cujo edital cobrou a Lei Complementar n. 101/2000 dentro da programação de Direito Administrativo.

Acrescentei mais de mil informações, entre atualizações legislativas e jurisprudenciais, recentes questões de concursos, novos tópicos, assuntos atuais, tendências da legislação, orientações normativas de órgãos federais e novidades doutrinárias.

Tudo isso com a colaboração dos leitores, alunos e seguidores no Twitter (@professormazza). Quero continuar cumprindo o objetivo de fazer deste Manual o primeiro “wikilivro” jurídico do país, uma obra aberta e colaborativa, cujo conteúdo é permanentemente adaptado segundo as expectativas e necessidades dos leitores. Isso porque, meu querido e minha querida, este livro é seu!

A profundidade com que os temas são abordados permite a utilização do livro por alunos que estão cursando especialização na área; portanto, a segunda edição foi pensada também para atender a esses alunos, especialmente agora que coordeno a pós -graduação telepresencial em Direito Administrativo na Rede de Ensino LFG.

Peço que continuem mandando sugestões e críticas para aperfeiçoamento do nosso Manual.

Sucesso e bons estudos. Forte abraço e muito obrigado, Alexandre Mazza

NOTA DO AUTOR À 1ª EDIÇÃO

Este é o livro da minha vida. Não tenho nenhuma dúvida disso e precisava começar‐ tratando-o assim. É o resultado de mais de dez anos lecionando ininterruptamente, e com regime de dedicação exclusiva, em cursos preparatórios para concursos públicos e exames da OAB. Graças a Deus e aos meus alunos, consegui realizar meu grande sonho de viver exclusivamente do e para o ensino do Direito. E posso afirmar que o presente livro é o ponto alto da minha carreira como professor em tempo integral.

A elaboração desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava para defesa da minha tese de doutorado, sob a orientação do professor Celso Antônio‐ Bandeira de Mello. Considero este trabalho um filho do meu doutoramento, pois julgo que não teria conseguido levar a termo a sequência de capítulos sem o amadurecimento intelectual que a conclusão da minha formação acadêmica proporcionou.

Agora sou Doutor e meu livro foi publicado.

Não é exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e declarada é preparar eficazmente candidatos para enfrentar todas as questões de Direito Administrativo presentes em qualquer prova ou concurso público do Brasil. Aprendi a não fugir de desafios, e elaborar o livro de Administrativo mais completo do país para provas e concursos foi somente mais um desafio que tive de encarar de frente.

Este livro foi elaborado usando as mais modernas técnicas gráficas para assimilação do conteúdo:

a) texto em preto com informações-chave destacadas em bold, permitindo ao leitor uma rápida memorização ao viabilizar um segundo nível de leitura, se quiser relembrar somente o indispensável dentro de cada tema; b) inúmeras questões de provas e concursos, em diferentes níveis de profundidade, aplicadas no próprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir exatamente como o tema é abordado pelas bancas examinadoras; c) inserção de diversos quadros sinóticos, boxes, chamadas e esquemas, também no próprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matéria; d) inclusão, ao final de cada capítulo, de questões elaboradas pelas mais importantes instituições responsáveis por aplicar provas e concursos públicos no País: Cespe, FCC, FGV, Esaf, Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos são indicados somente ao final do livro para permitir que o leitor avalie precisamente seu aproveitamento em questões extraídas das provas; e) centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais de Contas inseridos no próprio corpo do texto, favorecendo a visão integrada e comparativa de doutrina e jurisprudência.

Além de utilizar as mais modernas técnicas gráficas disponíveis no Brasil, este livro contém diversas inovações que o diferenciam de qualquer outra obra existente no mercado brasileiro:

a) temas inéditos: pela primeira vez, em uma obra do gênero, são abordados alguns assuntos avançados que vêm sendo exigidos em provas, mas não têm registro em obras similares. São alguns exemplos de temas inéditos: 1) a teoria do ato administrativo inexistente; 2) a concepção objetiva do desvio de finalidade; 3) a teoria da supremacia especial; 4) as agências plenipotenciárias; 5) as entidades públicas transfederativas; 6) multiadjudicação etc. Acrescentei também um capítulo inteiro dedicado às relações jurídicas de administração pública e demais situações subjetivas de Direito Administrativo, tema de minha tese de doutorado, assunto muito complexo, mas cada vez mais cobrado em concursos de altíssimo nível; b) referências internacionais: apresentando informações bibliográficas dos mais importantes administrativistas de todos os tempos, municiando o leitor com informações exclusivas sobre cultura jurídico-administrativista, que poderão ser citadas em provas escritas e exames orais como um poderoso diferencial em relação aos demais candida tos; c) exposição das controvérsias: alguns assuntos despertam bastante controvérsia doutrinária. Por isso, sempre que o tema enseja algum dissenso relevante, são apontadas as opiniões das quatro grandes referências atuais de nosso Direito Administrativo: Celso Antônio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho. Sendo possível apurar a visão predominante das bancas, é apontada a corrente mais apropriada para ser defendida pelo candidato na prova.

Importante destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo, utilizando a técnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular diversos assuntos entre si, mostrando ao leitor como os variados capítulos do Direito Administrativo se interconectam formando um todo unitário e coerente. Assim, por exemplo, ao tratar da ação indenizatória (responsabilidade do Estado), mostro como a impossibilidade de propositura da ação diretamente contra a pessoa física do agente (jurisprudência do STF) está relacionada com a moderna teoria do órgão (organização administrativa) e a noção de impessoalidade (princípios do Direito Administrativo). Essa compreensão relacional dos diversos capítulos do Direito Administrativo favorece a compreensão integral de temas importantes e aumenta a capacidade de responder corretamente a indagações de viés prático, comuns em provas escritas e exames orais.

Como instrumento didático diferenciado, fiz a inserção na íntegra de diversos dispositivos legais, tornando desnecessário interromper a leitura do texto para consultar‐ a legislação de regência. Em temas cujas questões de prova consistem na simples reprodução das normas legais pertinentes, como ocorre com o Estatuto do Servidor Público Federal (Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o texto da legislação, evitando‐ acrescentar muitos comentários, para que as informações essenciais não se perdessem entre opiniões do autor e desdobramentos explicativos desnecessários.

Por fim, solicito encarecidamente que você, meu querido leitor, encaminhe eventuais questões de concurso que não foram abordadas neste livro, bem como sugestão de novos temas, para o meu site w.sitedomazza.com.br ou pelo twitter w.twitter.com/professormazza. Assim, nas próximas edições poderei incorporar os aperfeiçoamentos que se mostrarem necessários.

Esse livro é feito para você! Tudo a ver com o meu lema e objetivo de vida, parafraseando o grande Mário Quintana: meus alunos passarão. Eu passarinho!

Sucesso!

Alexandre Mazza São Paulo, 2010.

1 NOÇÕES GERAIS 1.1 Conceito de Direito Administrativo 1.2 Taxinomia do Direito Administrativo 1.3 Direito Administrativo versus Ciência da Administração 1.4 Administração Burocrática versus Administração Gerencial 1.4.1 “Estado em rede” 1.5 Características técnicas do Direito Administrativo 1.6 Critérios para definição do objeto do Direito Administrativo 1.7 Regras, princípios e normas 1.7.1 Diferenças entre princípios e normas 1.8 Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo 1.9 Direito Administrativo como “direito comum” 1.10 Pressupostos do Direito Administrativo 1.1 Autonomia do Direito Administrativo 1.12 Estado, Governo, Poder Executivo, administração pública, poder executivo e poder público 1.13 Sentidos do termo Administração Pública 1.14 Tarefas precípuas da Administração Pública moderna 1.15 Interpretação do Direito Administrativo 1.16 Relação com outros ramos 1.17 Codificação do Direito Administrativo 1.18 Fontes do Direito Administrativo 1.19 Sistemas administrativos 1.19.1 Sistema da jurisdição una 1.19.2 Sistema do contencioso administrativo 1.20 Competência para legislar 1.21 Reserva de Lei Complementar no Direito Administrativo 1.2 Iniciativa de Projetos de Lei 1.23 Função administrativa 1.23.1 Conceito 1.24 Função administrativa e função de governo 1.25 Tendências do Direito Administrativo moderno 1.26 Dez dicas “tomahawk” para a véspera da prova 1.27 Questões

2 PRINCÍPIOS 2.1 Importância dos princípios administrativos 2.2 Dupla funcionalidade dos princípios 2.3 Princípios como mandamentos de otimização 2.4 Regime jurídico-administrativo

2.5 Supraprincípios do Direito Administrativo 2.5.1 Princípio da supremacia do interesse público 2.5.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público 2.6 Princípios constitucionais do Direito Administrativo 2.6.1 Princípio da legalidade 2.6.1.1 Conceito 2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo 2.6.1.3 Bloco da legalidade e princípio da juridicidade 2.6.1.4 Tríplice fundamento constitucional 2.6.1.5 Legalidade privada e legalidade pública 2.6.1.6 Exceções à legalidade 2.6.1.7 Teoria da supremacia especial 2.6.2 Princípio da impessoalidade 2.6.2.1 Subprincípio da vedação da promoção pessoal 2.6.3 Princípio da moralidade 2.6.3.1 Conteúdo jurídico da moralidade administrativa 2.6.3.2 Boa-fé subjetiva e boa-fé objetiva 2.6.3.3 O problema da “moral paralela” 2.6.3.4 Súmula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo) 2.6.3.5 Resolução n. 7 do CNJ (antinepotismo) 2.6.3.6 Instrumentos para defesa da moralidade 2.6.3.7 Lei de Improbidade Administrativa 2.6.4 Princípio da publicidade 2.6.4.1 Transparência, divulgação oficial e publicação 2.6.4.2 Objetivos da publicidade 2.6.4.3 Formas de publicidade 2.6.4.4 Natureza jurídica da publicação dos atos gerais 2.6.4.5 Exceções à publicidade 2.6.4.6 Atos secretos e improbidade administrativa 2.6.4.7 Nova lei de acesso à informação (Lei n. 12.527/2011) 2.6.5 Princípio da eficiência 2.6.5.1 Eficiência, eficácia e efetividade 2.6.5.2 Institutos correlatos 2.7 Princípios infraconstitucionais 2.7.1 Princípio da autotutela 2.7.2 Princípio da obrigatória motivação 2.7.2.1 Motivação, motivo, causa, móvel e intenção real 2.7.2.2 Abrangência do dever de motivar 2.7.2.3 Motivação dispensada 2.7.2.4 Momento da motivação 2.7.2.5 Três atributos da motivação 2.7.2.6 Motivação aliunde 2.7.2.7 Teoria dos motivos determinantes

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