Desafios para o Gerenciamento de Projetos Ambientais Municipais

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Desafios para o Gerenciamento de Projetos Ambientais em Municípios Apresentado no I Foro Latino Americano de Gerenciamento de Projetos no Governo. Brasília, 6, 7 e 8 de Novembro de 2002. Por Peter Pfeiffer, PMP e Giovana Magalhães, PMP 1 Desafios para o Gerenciamento de Projetos Ambientais em Municípios. Paper apresentado no I Foro Latino Americano de Gerenciamento de Projetos no Governo. Brasília, 6, 7 e 8 de Novembro de 2002. Por Peter Pfeiffer*,PMP e Giovana Magalhães*,PMP 1 2 2.1 2.2 2.3 3 4 5 6 O Projeto de Cooperação Técnica Brasil-Alemanha ProGAU Metodologia de Gerenciamento de Projetos Criação do Project Office Projeto Demonstrativo Ciclo de Vida do Projeto Demonstrativo Experiências nos Municípios Fatores Críticos de Sucesso Conclusões Referências Bibliográficas 1 O Projeto de Cooperação Técnica Brasil-Alemanha -ProGAU A experiência aqui apresentada tem como contexto institucional o Desenvolvimento Internacional. A Cooperação Técnica Brasil-Alemanha, que já existe há 40 anos, vem atuando nos mais diversos campos com enfoques diferentes, mas sempre com o propósito de contribuir de uma forma ou outra, para o melhoramento das condições de vida das populações menos favorecidas. Para perseguir esta missão difícil e ambiciosa, foram criados estruturas e procedimentos específicos que sempre utilizam um projeto como empreendimento comum dos dois lados, brasileiro e alemão. O governo alemão dispõe da empresa pública GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH) para realizar a assistência técnica, enquanto no lado brasileiro, os parceiros podem ser diversos órgão públicos (Ministérios, Secretarias Estaduais ou órgãos subordinados) ou organizações de direito privado (p.ex. SEBRAE), mas os projetos compartilhados da cooperação técnica, chamados "projetos de desenvolvimento",possuem sempre um cunho social. Os recursos disponíveis na Cooperação Técnica são bastante modestos quando comparados à dimensão dos problemas que o país ainda enfrenta. Portanto, tornase imprescindível fazer escolhas estratégicas para a aplicação destes recursos, a fim de poder multiplicar os efeitos e promover um desenvolvimento que se sustenta e perpetua além do prazo do projeto. Assim, foram acordadas entre os dois governos duas áreas prioritárias: Proteção ao Meio Ambiente e Manejo Sustentável dos Recursos Naturais e Desenvolvimento Regional em Áreas Desfavorecidas. Hoje, cada uma destas áreas dispõe de dois programas, dentro dos quais são realizados os projetos, aproximadamente 25 em *Consultores da GTZ (Cooperação Técnica Alemã). Contato: peter.pfeiffer@gau.org.br / giovana.magalhaes@gau.org.br 2 andamento. Dentro da área Proteção ao Meio Ambiente e Manejo Sustentável dos Recursos Naturais, existe o programa Gestão Ambiental Urbana e Industrial, e dentro deste, o projeto Gestão Ambiental Urbana ProGAU. O ProGAU tem como responsável político-institucional o Ministério de Meio Ambiente (MMA), mas as atividades do projeto se destinam principalmente aos municípios em nível nacional. Portanto, com este projeto, a cooperação técnica visa responder a necessidades cada vez mais evidentes e urgentes. Com o alto grau de urbanização e, especialmente com a forma como ela ocorreu no Brasil, a qualidade ambiental nas cidades brasileiras vem sofrendo um desgaste cada vez maior. O destino final dos resíduos sólidos, o abastecimento de água com qualidade, o tratamento do esgoto sanitário são apenas alguns dos desafios que precisam ser enfrentados por praticamente todos os municípios. Os grandes programas governamentais, geralmente com apoio de grandes financiadores internacionais para o desenvolvimento, como o BIRD (Banco de Reconstrução e Desenvolvimento Banco Mundial) ou BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) muitas vezes não alcançam todos os efeitos esperados. Entre várias causas para isso, a baixa capacidade técnica e gerencial encontrada nos municípios, para gerenciar seu próprio desenvolvimento local, é considerada um fator crítico. Desde o final dos anos 80, ocorreu no Brasil um processo de descentralização de competências da União e dos Estados para os municípios. Há muito tempo, essa descentralização foi uma exigência política, sendo cristalizada na Constituição de 1988. Por outro lado, a maioria dos municípios de fato não possui condições para lidar adequadamente com estes problemas, seja por causa da sua dimensão, ou seja pela falta dos meios necessários. Nos meios necessários não se incluem apenas os meios financeiros, mas, principalmente, os meios gerenciais. A partir destes fatos e tendências, a alta taxa de urbanização, os crescentes problemas ambientais e a capacidade reduzida das administrações municipais para lidar com os problemas, foi concebido o Projeto Gestão Ambiental Urbana. A Secretaria da Qualidade Ambiental (SQA) do Ministério do Meio Ambiente assumiu o papel de Sponsor do ProGAU, mas por não fazer parte da missão do MMA e, portanto, por não dispor de uma estrutura própria para a cooperação com municípios, foi contratado o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) para executar a contribuição brasileira do projeto. Assim, foi criada uma Unidade Gerencial do Projeto (UGP), composta por uma equipe da GTZ e outra do IBAM, sediada no próprio IBAM no Rio de Janeiro. Para envolver ainda outras instituições com interesse e competência no âmbito municipal, criou-se um Conselho Coordenador, composto por representantes da ANAMA (Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente), ABEMA (Associação Brasileira de Entidades de Meio Ambiente), Caixa Econômica Federal, Universidade Livre do Meio Ambiente -Unilivre (Curitiba) e da SQA do MMA, que preside o Conselho. O Conselho Coordenador visa promover a articulação entre os organismos relevantes para a questão de Gestão Ambiental Urbana e ainda participa do processo de aprovação dos projetos realizados com municípios. Partindo das análises dos problemas iniciais em 1998, quando representantes dos municípios também participaram da concepção do projeto, foram definidas quatro Áreas Temáticas que passaram a orientar o trabalho. Além de problemas ambien- 3 tais, a grande maioria dos municípios sofre de estrutura e recursos humanos adequadamente preparados para enfrentar os problemas. Portanto, o fortalecimento da capacidade gerencial é um componente fundamental do ProGAU, que se realiza através de quatro Linhas de Atuação: Instrumentos de Gestão Ambiental Urbana, Metodologia de Gerenciamento de Projeto, Assistência Técnica e Capacitação. A linha de Atuação "Instrumentos de Gestão Ambiental Urbana" visa apoiar os municípios parceiros no desenvolvimento e na aplicação de instrumentos que vão além dos tradicionais instrumentos de licenciamento. Trata-se de instrumentos que enfocam mais na prevenção e cooperação do que na fiscalização. Exemplos são: parcerias público -privadas, cooperação intermunicipal e intersetorial, planejamento ambiental, mediação de conflitos, entre outros. A "Assistência Técnica" refere-se ao apoio prestado pelo ProGAU através de knowhow nacional ou internacional, oferecendo consultores especializados, por um período limitado, nos temas técnicos específicos relacionados às áreas: Gestão sustentável dos resíduos sólidos, uso racional de água e proteção dos recursos hídricos, proteção do solo e revitalização do espaço urbano e transporte urbano e Meio Ambiente. Além disso, todas as atividades de assessoria do projeto GAU serão complementadas por um programa de "Capacitação" dirigido a pessoas chave da administração municipal e outros atores locais relevantes. Neste contexto, a Linha de Atuação "Gerenciamento de Projeto" representa um componente essencial, pois são nos projetos que se concretiza a cooperação efetiva entre o ProGAU e os municípios. Portanto, o ProGAU oferece uma metodologia com uma série de instrumentos para elaborar e gerenciar todo o ciclo de vida de um projeto, a fim de contribuir para uma maior eficiência das intervenções municipais. Gestão Ambiental Urbana Um Projeto da Cooperação Técnica Brasil -Alemanha Água e Esgoto Uso do Solo Resíduos Sólidos Áreas Temáticas Transporte Urbano Apoio Instrumentos GAU Linhas de Atuação Capacitação Gerenciamento de Projeto Assistência Técnica 4 2 Metodologia de Gerenciamento de Projetos A concepção do ProGAU preconiza o trabalho com vários municípios, dando ênfase aos projetos com potencial para produzirem experiências inovadoras e exitosas dentro do tema Gestão Ambiental Urbana. A busca por experiências exitosas é, na realidade, a construção de uma experiência de sucesso e com capacidade de ser reproduzida em outros municípios, entendendo que essas experiências são raramente encontradas de forma avulsa, mas devendo ser promovidas e incentivadas. Dentro deste contexto, surge a necessidade de atuar de forma sistemática na elaboração, planejamento, implementação e finalização dos projetos. Essa forma sistemática de trabalho é definida por uma metodologia de gerenciamento de projetos que seja adequada às características e necessidades do tipo de projeto envolvido. A metodologia é entendida como "um conjunto de técnicas e processos utilizados para tornar o trabalho de uma organização mais eficiente".No caso específico, a metodologia de gerenciamento de projetos define processos e uma caixa de ferramentas que são utilizadas nos processos previamente estabelecidos, para que se produzam os resultados esperados. Portanto a metodologia de gerenciamento de projetos é uma parte chave para a obtenção dos objetivos do ProGAU. 2.1 Criação do Project Office Entre as quatro linhas de atuação, a de Gerenciamento de Projetos é também responsável por produzir a Metodologia de Gerenciamento de Projetos, denominada Metodologia de Gerenciamento de Projetos Demonstrativos (Metodologia GPD). Essa tarefa de elaboração de uma metodologia de gerenciamento ficou com profissionais que trabalhavam com boas práticas de gerenciamento de projetos e conheciam as variáveis que envolviam o trabalho com o setor público. Uma equipe específica foi definida para atuar dando enfoque ao Gerenciamento de Projetos. Apesar da relevância dessa linha de atuação, baseada na sua contribuição para a obtenção dos objetivos do ProGAU e no seu funcionamento "matricial" com as demais linhas e dentro das áreas de atuação, inicialmente teve seu trabalho visto como algo importante. Entre as várias responsabilidades dessa linha de atuação estão: Elaboração de uma metodologia de gerenciamento de projetos para os projetos demonstrativos. Capacitação da equipe ProGAU e consultores contratados na metodologia de gerenciamento de projetos. Capacitação das equipes locais na metodologia de gerenciamento de projetos para os projetos demonstrativos. Aplicação e apoio à utilização da metodologia nos projetos demonstrativos pelos membros da equipe ProGAU. Assessoria dos gerentes locais no gerenciamento de projetos demonstrativos pelos membros da equipe ProGAU. 5 Na medida em que a metodologia foi sendo elaborada e principalmente com o início da divulgação, capacitação e aplicação da metodologia, o trabalho foi cada vez mais percebido como um dos principais meios de atingir o sucesso dos Projetos Demonstrativos, portanto, do ProGAU. Houve o reconhecimento da equipe que a atuação do Gerenciamento de Projetos era um dos fatores críticos de sucesso para o projeto. De acordo com CLELAND (2002), Project Office é um indivíduo ou um grupo de indivíduos que apóiam gerentes de projeto, gerentes funcionais e a alta administração no gerenciamento de projetos. Para que seja visto como um Project Office, esse indivíduo ou grupo de indivíduos deve ter o reconhecimento de sua função dentro da organização em questão. Com a conscientização por parte da equipe do ProGAU e reconhecimento por parte da coordenação, a linha de atuação de Gerenciamento de Projetos passou a difundir o conceito de Project Office, sendo reconhecida como tal. As responsabilidades do Project Office não foram alteradas, o que houve foi uma conscientização de sua atuação e de sua importância para todos da equipe. 2.2 Projeto Demonstrativo Os Projetos Demonstrativos são o meio principal de transformação da gestão ambiental municipal e da atuação do ProGAU. Os Projetos Demonstrativos são assim denominados, pois devem servir de exemplo e de modelo para outros municípios. Eles devem conter propostas criativas e inovadoras principalmente em termos organizacionais e gerenciais e demonstrar, ao mesmo tempo, a viabilidade dessas soluções, tanto do ponto de vista ambiental, como econômico e social. A execução desses projetos deve ser coordenada por um órgão ambiental municipal em cooperação com outros atores locais. Para o desenvolvimento de uma Metodologia de Gerenciamento de Projetos Demonstrativos, foram fundamentais a definição de conceitos básicos e o conhecimento das características do tipo de projeto a ser apoiado. Alguns conceitos básicos foram definidos, como: Projeto, Gerenciamento, Sistema de Gerenciamento, Desenvolvimento. Com essas definições, identificou-se que os Projetos Demonstrativos, projetos a serem assessorados pelo ProGAU, são projetos exclusivamente de Desenvolvimento, sendo, portanto, fundamentalmente diferentes de projetos de Implementação. A seguir, apresentamos um quadro comparativo dos dois tipos de projetos: 6 Projeto de Desenvolvimento (Development Project) Desenvolvimento de novos produtos; Mudanças organizacionais ou sociais. Avanço visa redução da incerteza, medido através de indicadores. Vários ciclos de vida possíveis. Estilo de liderança voltado para a aprendizagem. Sistema de informações menos formal. Adaptivo e evolutivo, respondendo a mudanças. Dinâmico. Projeto de Implementação (Deployment Project) Construção civil; Instalação de um sistema. Avanço medido por produtos. Ciclo de vida geralmente como cascata. Estilo de liderança baseado em comando e controle. Sistema de informações altamente estruturado. Fechado e orientado para tarefas. Estático. Baseado em GITHENS, 2001:38. Caracterizados como projetos de desenvolvimento, os Projetos Demonstrativos tiveram uma metodologia desenvolvida especificamente para atender adequadamente suas necessidades de gerenciamento. Em resumo, um Projeto Demonstrativo: É uma iniciativa de um órgão ambiental municipal, de preferência em parceria com outros atores locais. Está voltado para solução dos problemas ambientais locais em uma ou mais das quatro áreas temáticas. É inovador, seja em termos tecnológicos ou gerenciais; Visa produzir efeitos demonstrativos e servir de modelo para outros municípios e para o Ministério do Meio Ambiente. Os Projetos Demonstrativos destinam-se a municípios com população urbana superior a 50.000 habitantes, cujos órgãos municipais de meio ambiente ou órgãos afins possuam potenciais projetos demonstrativos, sendo considerada positiva a participação de órgãos estaduais, empresas e ONGs interessadas em parcerias públicoprivadas e outros atores locais interessados em participar do projeto. 7 2.3 Ciclo de Vida do Projeto Demonstrativo Tendo como referências teórico-conceituais o Quadro Lógico (Logical Framework) e o PMBOK Guide, a metodologia de Gerenciamento de Projetos Demonstrativos começou a ser construída com a elaboração de um ciclo de vida dos projetos demonstrativos. Segundo o PMBOK Guide, o ciclo de vida de um projeto é um conjunto de fases seqüenciais que visam melhorar o controle do projeto a partir das necessidades da organização ou das organizações envolvidas e assim, seu gerenciamento. De acordo com as necessidades de controle do ProGAU e dos Projetos Demonstrativos foi elaborado um Ciclo de Vida para os Projetos Demonstrativos, que é composto pelas seguintes fases: Pré-Projeto, Concepção, Planejamento, Implementação, Finalização e Pós-Projeto. Cada uma dessas fases produz vários deliverables, sendo que um deles é a entrega principal da fase e por isso, caracteriza a conclusão da fase. Para melhor entendimento de cada uma das fases do Ciclo de Vida do Projeto Demonstrativo: Pré-Projeto A fase pré-projeto pode ou não ser considerada fase de um projeto, dependendo da "idéia" do projeto avançar ou não para a fase de concepção. Esta fase é estabelecida a partir da demonstração de interesse do município e do encaminhamento de idéias de projetos ao ProGAU. Esse é o primeiro momento em que é prestada uma assessoria na tentativa de identificar iniciativas na área de Gestão Ambiental que possam ter um potencial demonstrativo. O instrumento de grande relevância nesta fase é o Quadro Lógico do projeto, que permite uma análise da lógica da intervenção, ou seja, da coerência e consistência da idéia e forma do projeto. Um outro instrumento é o Roteiro fornecido pelo ProGAU para ajudar a estruturação da proposta. Ao final dessa fase, o município deve encaminhar o roteiro preenchido que contém uma proposta de projeto. Nesta fase há também um primeiro contato direto através de uma visita técnica do ProGAU ao município. Concepção Na fase de concepção são investigados mais a fundo os problemas que dão origem à proposta do projeto. É prestada uma assessoria do ProGAU onde se faz uso de oficinas de trabalho para detalhar os problemas e identificar a melhor estratégia do projeto, assim como a forma de conduzi-lo. Entre os vários métodos utilizados nesta fase estão a árvore de problemas e o diagrama causa-efeito numa construção participativa, ou seja, com a participação de membros da equipe e pessoas com o nível de decisão adequado às necessidades do projeto. Ao final da fase, são utilizados dois instrumentos para que haja a aprovação do projeto municipal: a Carta do Projeto (Project Charter), onde consta a proposta do projeto de forma detalhada; e a Carta de Adesão, onde o município, através de sua autoridade local, compromete-se a aderir à metodologia de desenvolvimento de projetos demonstrativos. Com o encaminhamento dos dois documentos ao Conselho Coordenador do ProGAU e ao MMA e respectiva aprovação, o projeto municipal é considerado um Projeto Demonstrativo e passa à fase de planejamento. Para a fase de planejamento, o município já deve ter nomeado o gerente ou coordenador do projeto e uma equipe. 8 Planejamento A fase de planejamento é realizada no município com o apoio e moderação dos consultores do ProGAU. Nas sessões de planejamento, que em geral duram de 3 a 4 dias, são utilizados instrumentos específicos de gerenciamento de projetos: Work Breakdown Structure (WBS), Organograma, Quadro de Atribuições, Matriz de Comunicação, Plano de Milestones, Plano de Atividades, entre outros. Esse conjunto de instrumentos faz parte de uma "caixa de ferramentas" identificadas pela Metodologia GPD. Na realização dos workshops de planejamento são aplicadas técnicas de moderação, cujas características são a participação e a visualização. Ao final desta fase, é elaborado o documento Plano do Projeto que irá orientar a implementação do PD e que já possui o período de replanejamento ou revisão do Plano do Projeto, ocorrendo em seguida à primeira reunião de monitoramento e avaliação do projeto. Implementação É a fase de execução do plano do projeto. Além da execução do Plano, é realizado o controle por parte do gerente ou coordenador do projeto. A assessoria do ProGAU passa a dar apoio ao gerente ou coordenador tanto no acompanhamento do projeto, como na preparação da sessão do monitoramento e avaliação do projeto, assim como, de seu replanejamento. A técnica utilizada para o monitoramento e também para o replanejamento é participativa, sendo que no replanejamento, os instrumentos utilizados no planejamento do projeto são revisitados. Além do apoio gerencial, o ProGAU também oferece assessoria específica para questões técnicas, tecnológicas ou organizacionais. Ao final da implementação, o projeto deve ter produzido os resultados previamente estabelecidos. Finalização Na fase de finalização deve ser feita a transferência de produtos ou conhecimentos para quem for fazer uso dos resultados do projeto, além da passagem da responsabilidade do Projeto Demonstrativo para quem for o "dono" (owner). Deve ser realizada uma reunião de lições aprendidas para uma avaliação do projeto como um todo. Pós-Projeto Pelo fato do ProGAU ser um projeto do MMA e, portanto, está localizado em nível governamental acima do município, torna-se necessária uma avaliação minuciosa. Os resultados dessas avaliações devem apontar todos os efeitos demonstrativos e levar, por outro lado, a recomendações para diretrizes do próprio MMA e, por outro lado, a publicações destinadas a um público especializado nacional e internacional. Um outro aspecto a ser trabalhado na fase Pós-Projeto é a disseminação interna daquela administração municipal que realizou o PD. Assim, espera-se uma contribuição para a ampliação de métodos e técnicas de GP em nível municipal. A seguir é apresentado o Ciclo de Vida do PD de forma esquemática: 9 Disseminação Publicação Pós -Projeto Pré -Projeto Roteiro preenchido Avaliação Finalização Ciclo do Projeto Demonstrativo Concepção Carta do Projeto Resultados produzidos Implementação Planejamento Plano do Projeto 3 Experiências nos municípios As experiências práticas de aplicação da metodologia têm aproximadamente 15 meses. Estamos com três Projetos Demonstrativos em fase de implementação, um na fase de planejamento e um na concepção. Na fase Pré-Projeto foram realizados contatos com mais de 30 municípios, que resultaram em 22 visitas técnicas até outubro de 2002. O primeiro PD visa à construção de uma "Rede de Defesa Ambiental" para aumentar a eficácia do controle ambiental, atribuição da Secretaria Municipal de Planejamento e Meio Ambiente, que se viu incapaz de cumpri-la plenamente atuando da forma como atua. Em lugar de insistir apenas em fortalecer os meios tradicionalmente de fiscalização, pensou-se em envolver uma ampla gama de stakeholders, a fim de investir na comunicação ambiental, na informação dos potenciais poluidores e na prevenção de conflitos e agressões ao meio ambiente. Embora o projeto Rede seja uma iniciativa da própria Prefeitura, após sua criação, a Rede será uma entidade da sociedade civil, onde haverá a articulação dos stakeholders independente da estrutura administrativa municipal, mas com forte inter-relação. Grandes empresas estabelecidas nos municípios, principalmente aquelas que já demonstraram um certo grau de consciência e responsabilidade com relação ao meio ambiente, foram envolvidas na discussão sobre a concepção da Rede e se ofereceram a contribuir para a sua manutenção. Assim, o controle ambiental deverá tornar-se mais eficaz, baseado nos três pilares setor público, setor privado e sociedade civil. Como efeito demonstrativo, espera-se 10 obter um modelo organizacional e gerencial que possa ser aplicado em outros municípios com características semelhantes. O segundo PD atua na mais destacada Área Temática: os resíduos sólidos. No caso específico, o município já havia empenhado esforços próprios na busca de uma solução para o grande volume de resíduos orgânicos que acabaram sobrecarregando o aterro sanitário. Além deste problema, estava-se desperdiçando recursos, já que resíduos orgânicos poderiam ser transformados em adubo com um valor tanto ecológico como comercial. A primeira experiência do município para essa transformação foi exitosa, mas encontrou dificuldades técnicas e gerenciais quando se pensou em ampliar a produção. O ProGAU ofereceu a metodologia de gerenciamento de projeto e assessoria técnica e organizacional na busca de uma solução que possa levar a uma nova planta de produção de adubo que não apenas reduza o volume de resíduos sólidos no seu destino final, tornando o investimento no aterro sanitário mais eficaz, mas também abra uma nova fonte de recursos para a administração municipal, comercializando um produto competitivo em termos de preço e qualidade. Em municípios com um grande volume de resíduos orgânicos, este modelo poderá contribuir para a solução. O terceiro PD é um exemplo de cooperação intermunicipal. Os instrumentos conhecidos para tal é o Consórcio Intermunicipal e, em caso de uma bacia hidrográfica, Comitê de Bacia. Ambos os instrumentos são altamente formais, envolvem um longo processo de negociação política e ainda costuma envolver o maior número possível de stakeholders. O resultado muitas vezes é um organismo formal que não corresponde às expectativas. Numa bacia hidrográfica, envolvendo três municípios de uma região metropolitana, encontram-se não apenas todo tipo de problema ambiental, mas também representa um foco de problemas sociais. As respectivas Secretarias competentes não se sentem preparadas para enfrentar os problemas individualmente, mas também não existe nenhuma cooperação em busca de soluções comuns. No entanto, a perspectiva de investimentos significativos na infra-estrutura, com recursos do Banco Mundial, revelou a necessidade de uma coordenação das intervenções. Embora esta ocorra durante as obras previstas, teme-se que depois pode haver novamente uma individualização. Surgiu então a idéia de criar uma entidade que ajudasse a melhorar a comunicação através da produção e distribuição de informações relevantes para a área. A entidade foi batizada de "Escritório do Beberibe" com referência à localidade onde irá atuar. Ele terá um sistema de informações sobre problemas ambientais, os stakeholders e seus interesses, conflitos potenciais ou existentes, mas também terá informações sobre soluções e prestará ainda serviços aos órgãos municipais competentes. Neste caso, a entidade será criada e mantida pelos municípios, mas visando fortalecer o dialogo entre os diversos stakeholders da sociedade civil, do setor privado e público. Para facilitar a assessoria do ProGAU, foi ainda envolvido um órgão estadual, cuja missão é a articulação de municípios, mas sem competência específica na área de meio ambiente. Este fato foi considerado importante para não correr o risco dos mu- 11 nicípios transferirem a solução de problemas para o nível de governo superior. Com isso espera-se fortalecer o processo de descentralização que implica na assunção de compromissos. Neste PD, o ProGAU transmite e capacita tanto órgãos municipais como estaduais e visa criar um modelo de cooperação intermunicipal com um menor grau de formalismo e um maior enfoque no gerenciamento de informação e processo sociais. 4 Fatores Críticos de Sucesso. Para todos os principais stakeholders do ProGAU, a concepção era nova: o Ministério de Meio Ambiente costuma se relacionar com os municípios através de programas de financiamento, mas não com trabalho direto ou através de projetos. A GTZ já havia acumulado alguma experiência com municípios no Brasil, mas sempre através de órgãos estaduais ou federais que eram parceiros nos projetos de cooperação. O IBAM, evidentemente, dispõe de bastante experiência no trabalho com municípios, mas não com este tipo de projeto, além da inovação em termos metodológicos. E, por fim, os municípios não costumam ter contato tão direto com a cooperação internacional, nem uma assessoria tão estreita ao longo de todo ciclo do projeto. O primeiro desafio que o ProGAU enfrentou foi a identificação de idéias de projetos com potencial demonstrativo. O fato de uma idéia poder ser inovadora num determinado município não quer dizer que seja inovador para o MMA e, portanto, não seria um modelo. Além de ter obrigatoriamente uma característica inovadora, o projeto também precisa estar patrocinado por um órgão que disponha das condições mínimas para se tornar exitoso. Estas condições mínimas se referem à estrutura organizacional do "dono" (owner) do projeto, bem como os recursos necessários para a realização do projeto, já que o ProGAU não aporta recursos financeiros. Por outro lado, alguns projetos não resultam em grandes investimentos por serem mais voltados para o desenvolvimento organizacional. Uma certa dificuldade representa sempre a transmissão da idéia do sponsor. Por um lado encontra-se a facilidade de assumir formalmente a responsabilidade por uma autoridade municipal (por exemplo, um Secretário do Meio Ambiente). Por outro lado, o papel do sponsor não se refere à responsabilidade formal e sim ao desempenho efetivo em favor do projeto. Esta idéia é praticamente desconhecida e leva à subestimação da importância deste stakeholder. No entanto, a insistência têm mostrado efeito e levou ao reconhecimento do sponsor como fator crítico de sucesso. É evidente que qualquer projeto precisa de um gerente e uma equipe. Na realidade são montadas rapidamente equipes e nomeados gerentes. Mas quando averiguamos a dedicação efetiva ao projeto, observamos geralmente que as equipes são quase fictícias e as gerências são assumidas por pessoas que estão tão ocupadas com outras tarefas que não seria possível um gerenciamento eficiente. Uma conclusão disso é, que o trabalho de um projeto é completamente subestimado bem como as exigências gerenciais, por desconhecimento e falta de experiência. 12 Gerenciamento de Projeto é, primordialmente, gerenciamento de informações. Mas o que gerenciar quando a produção sistemática de informações não existe. O primeiro passo para isso é a documentação, processo gravemente negligenciado. A relação estreita da assessoria do ProGAU, do Projeto Demonstrativo e da organização responsável (owner, sponsor) é, portanto, imprescindível para se alavancar mudanças na gestão ambiental urbana. Estrutura mínima da Organização Sistema de Informações Gerenciais Sponsor Fatores Críticos de Sucesso Relação Organização/ Projeto Demonstrativo/ Assessoria ProGAU Gerente de Projeto Recursos mínimos Equipe 5 Conclusões Apesar de praticamente todos os municípios permanentemente trabalharem com o conceito "projeto",é fácil verificar que os municípios carecem de capacidades em Gerenciamento de Projetos quando são aplicados padrões mínimos em termos metodológicos. Sem dispor de métodos e técnicas capazes de responder às necessidades, a prática mais comum é o improviso. Evidentemente, isso funciona melhor em alguns casos e não funciona em outros -mas em todo caso, a eficácia das intervenções é muito baixa. De modo geral, pode-se concluir que o potencial de trabalhar sistematicamente com projetos é completamente subestimado. Enquanto projetos são considerados atividades secundárias e para as quais não são alocados recursos suficientes, não se podem esperar resultados significativos. Esta mudança tem que começar pelos responsáveis pelos recursos e resultados. Isto implica, em primeiro lugar, na organização do trabalho de tal forma que pessoas minimamente qualificadas disponham de 13 tempo e meios suficientes para desenvolver as suas atividades necessárias. Muitas vezes, a gerência é atribuída a um nível relativamente alto, o que gera conflitos com outras atribuições, geralmente em detrimento do projeto. Em segundo lugar, as pessoas envolvidas em projetos, precisam de métodos e técnicas adequadas, a fim de complementar as suas capacidades profissionais com conhecimentos em gerenciamento. Isto é especialmente importante para os gerentes. E mesmo sem utilizar um método completo e consolidado, existem muitos instrumentos práticos que podem ser aplicados para facilitar o trabalho sistemático com projetos. A experiência do ProGAU mostra que existe uma grande receptividade por esses instrumentos e um grande interesse em aplicá-los. O maior benefício disso é a reabilitação do conceito "planejamento" que, durante décadas foi prejudicado pelo planejamento puramente burocrático e muitas vezes fictício no setor público. Uma lição importante é também o reconhecimento da importância de métodos e técnicas de gerenciamento de projeto para fortalecer as relações entre o nível federal, onde predomina necessariamente a visão macro, e o nível local, onde os problemas efetivamente existem e onde precisam ser resolvidos. Isto poderá levar a critérios mais apropriados para a distribuição dos recursos da União aos municípios e à sua aplicação com mais eficácia e mais eficiência. É muito evidente que em relação aos recursos financeiros não é apenas importante saber do município o quê pretende fazer, mas, principalmente, como fazê-lo. E, por fim, uma lição para a cooperação técnica internacional é que é possível trabalhar em nível local e não apenas em níveis superiores de governo, o que ajuda a reconhecer melhor os verdadeiros problemas do desenvolvimento e contribuir às suas soluções. 14 6 Referências Bibliográficas CLELAND, DAVID I. / Lewis R. Ireland: Gerência de Projetos. 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