apostila de administração publica

apostila de administração publica

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS.

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS.

DIREITO CONSTITUCIONAL II

UNIDADE V - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Noções e Princípios Constitucionais.

Professora MS Isabel Duarte Valverde

1. O Termo “Administração” – “administrar significa não só prestar serviço ou executa-lo, mas também, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil”. (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello apud Sylvia Di Pietro)

2. A expressão administração pública.

  1. Sentido subjetivo, formal ou orgânico: conjunto de entes que exercem a atividade administrativa;

  2. Sentido objetivo, material ou funcional: natureza da atividade exercida (função administrativa);

  3. Sentido amplo = órgãos que exercem o poder político (órgãos constitucionais);

  4. Sentido estrito = órgãos administrativos.

Administração = Poder Público

administração = atividade administrativa

3. Administração Pública e Governo: Funções do Estado: legislativa, administrativa, judiciária.

Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, além de suas funções principais, exercem também funções administrativas, pois a estrutura que os mantém e permite o exercício de suas funções típicas é mantida pelo patrimônio da sociedade.

O poder do Estado é uno e, dessa forma, governo em sentido amplo é o conjunto de funções do Estado representadas pelos órgãos representativos do poder estatal. Entretanto, Governo em sentido estrito é considerado como o conjunto de funções típicas atribuídas ao Poder Executivo. E, para o exercício dessas funções, todo um aparelhamento é criado. Esse aparelhamento é a Administração Pública.

4 Princípios Constitucionais que regem a Administração Pública (caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988:

  1. Legalidade: a Administração Pública presa aos mandamentos da lei em todas as suas atividades, sob pena de invalidação do ato praticado;

  2. Impessoalidade: a atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, sem determinação de pessoa ou qualquer discriminação;

  3. Moralidade: a Administração deve obedecer não só à lei, mas também à moral, pois nem tudo que é legal é honesto (bom administrador, que leva em conta o que for melhor e mais útil ao interesse público);

  4. Publicidade: os atos administrativos devem ser divulgados, devem ser públicos expressando a transparência da atividade administrativa e possibilitando o controle pela sociedade. Com exceção dos atos legalmente e justificadamente sigilosos. A publicação deve ser em órgão oficial para alcançar os efeitos desejados;

  5. Eficiência: “dever de boa administração”. O princípio impõe que o serviço público deve ser realizado com rapidez, perfeição e rendimento. Com a EC n. 19/98 o princípio ganhou status constitucional;

5. Administração Pública no sentido objetivo: “administração Pública é a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos”. (Di Pietro)

5.1) Funções:

a) fomento: subvenções, financiamento, favores fiscais, desapropriações;

b) a polícia administrativa: toda atividade de execução das restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo (limitações administrativas);

c) serviço público: atividades executadas pela Administração (direta ou indireta) visando à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público;

d) intervenções: regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, assim como a atuação direita do Estado no domínio econômico por meio das empresas estatais.

6. Administração Pública em sentido subjetivo: “conjunto de pessoas jurídicas ao qual a lei atribui o exercício da função administrativa doEstado”. (Di Pietro)

Compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Essas entidades e seus órgãos compõem a Administração Direta do Estado brasileiro.

Também fazem parte da Administração Pública as entidades criadas pelas unidades federativas para a execução da atividade administrativa: autarquias, fundações, paraestatais. Essas entidades compõem a Administração Indireta do Estado brasileiro.

7. Administração Pública Direta: (Dec-lei 200/67). A Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura administrativa das entidades estatais. A Administração Pública Direta é a efetivada imediatamente pelas entidades estatais, através de seus próprios órgãos.

7.1) Entidades estatais:são pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos”. (Hely Lopes Meirelles)

As entidades estatais na organização do Estado brasileiro estão determinadas pela Constituição Federal de 1988, no caput do artigo 18: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.

7.2) Os Órgãos Públicos: “são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. (Hely Lopes Meirelles)

Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica. Não há entre a entidade e seus órgãos relação de representação ou de mandato, mas sim de imputação. A atividade dos órgãos identifica-se e confunde-se com a da pessoa jurídica a qual pertencem.

Todavia, a capacidade processual de certos órgãos públicos para a defesa de suas prerrogativas funcionais está atualmente pacificada na doutrina e jurisprudência. Mas, essa capacidade processual só é encontrada nos órgãos independentes e nos autônomos, pois os órgãos superiores e os subalternos, em razão de sua hierarquização não podem demandar em juízo com outros órgãos, visto que, seus conflitos de atribuições são resolvidos administrativamente pelas chefias a que estão subordinados.

O Código de Defesa do Consumidor (artigo 83, III) confere legitimidade a órgãos da Administração Pública para a defesa do consumidor.

7.3) Agentes Públicos: “São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal” (Hely Lopes Meirelles: 2006).

Órgão publico -> cargo -> função -> agente

a) cargo: lugar criado no órgão para ser preenchido (provido) por um agente. “O cargo [e lotado no órgão e o agente e investido no cargo].” Os órgãos, as funções e os cargos são criações da lei; o agente e a pessoa humana;

b) função: e o encargo atribuído ao órgão, cargo e agente. Toda função e atribuída e delimitada por norma legal e essa atribuição e delimitação funcional configuram a competência do órgão, do cargo e do agente.

Obs.: todo cargo tem função, mas nem toda função possui um cargo.

7.3.1) Classificação dos agentes públicos:

a) agentes políticos: são as pessoas que compõem o Governo nos seus primeiros escalões, com investidura em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação, ou delegação para o exercício de atribuições determinadas pela Constituição.

  • Os agentes políticos possuem plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias designadas no texto constitucional ou em leis especiais. Exercem funções governamentais, judiciais e quase-judiciais.

  • Os agentes políticos têm plena liberdade funcional, equiparável à independência dos juizes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder.”

  • São os Chefes do Executivo e seus auxiliares, os membros das Corporações Legislativas, os membros o Poder Judiciário, is membros do Ministério Publico, os membros dos Tribunais de Contas, os representantes diplomáticos e outras autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais e quase-judiciais.

b) agentes administrativos: “são todos aqueles que se vinculam ao Estado ou as suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos a hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela entidade estatal a que servem”.

  • Os agentes administrativos não são membros de Poder de Estado e nem o representam; não exercem atribuições políticas ou governamentais; são servidores públicos, com maior ou menor hierarquia.

  • Nessa categoria se incluem os dirigentes de empresas estatais, como representantes da Administração indireta do Estado, os quais, nomeados ou eleitos, passam a ter vinculação funcional com órgãos públicos da Administração direta, controladores da entidade.

  • Os agentes administrativos estão sujeitos ao regime da entidade a que servem e as normas especificas do órgão em que trabalham, e, para efeitos criminais, são considerados funcionários públicos (artigo 327, CP).

  • As modalidades de agentes administrativos admitidos na CF./88 são: servidores públicos concursados (art. 37, II, b); servidores públicos exercentes de cargos ou empregos em comissão titulares de cargo ou emprego publico (art. 37, V), servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse publico (art. 37, IX).

c) agentes honoríficos: “são cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado.” (Hely Lopes Meirelles: 2006, p.80).

  • Os agentes honoríficos não são servidores públicos, mas temporariamente exercem uma função publica, podendo receber pro labore pela função prestada e contar o período de trabalho como de serviço publico.

  • Sobre esses agentes não incidem as proibições constitucionais do artigo 37, incisos XVI e XVII.

  • O serviço prestado pelo agente honorifico não gera vinculo empregatício, obrigações trabalhista ou previdenciárias. “E a atividade não remunerada prestada por pessoa física a entidade publica de qualquer natureza ou instituição privada sem fins lucrativos com objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social.” (Lei 9608, de 18/02/98 – serviço voluntário).

  • Conforme a lei, as despesas autorizadas pela entidade a que foi prestado o serviço poderão ser ressarcidas, desde que, devidamente comprovadas.

  • Todavia, para fins penais, os agentes honoríficos são equiparados a funcionários públicos quanto aos crimes relacionados com o exercício da função (art. 327, CP).

d) agentes delegados: “são particulares que recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou serviço publico e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalização do delegante.” (Hely Lopes Meirelles: 2006, p.80).

  • Como exemplo: os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios não estatais, os leiloeiros, os tradutores e interpretes públicos.

  • Esses agentes devem responder civil e criminalmente sob as mesmas normas da Administração Publica de que são delegados (responsabilidade objetiva – art. 37, parágrafo sexto, CF./88), quando, no exercício de suas atividades, lesam direito de terceiros.

  • A Lei 1533/51, em seu art. primeiro, parágrafo primeiro (Lei de Mandado de Segurança) considera esses agentes como “autoridade”, para fins de impetração da medida processual.

  • O Estado tem responsabilidade subsidiaria (responsabilidade supletiva e não, solidária) quanto à conduta dos agentes delegados, desde que se comprove a insolvência destes.

  • Nenhuma responsabilidade terá o delegante pelos atos negociais do delegado para a execução da obra ou do serviço, pois “quem com o agente delegado contrata, o faz em termos particulares, sem qualquer vinculação com o Poder Publico delegante”.

e) agentes credenciados: “são os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade especifica, mediante remuneração do Poder Publico credenciante”. Ex.: os hospitais da rede particular que prestam serviços à coletividade sob credenciamento do Poder Publico.

8. Administração Pública Indireta:

A administração é constituída também de serviços atribuídos a pessoas jurídicas diversas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Essas entidades compõem a Administração Indireta. São vinculadas a um Ministério, mas são autônomas administrativa e financeiramente.

A Administração Pública Indireta é efetivada de forma mediata através de entidades a ela vinculadas: Autarquias; Fundações (públicas e privadas) mantidas pelo Poder Público; Entidades Governamentais (ou Paraestatais): Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista; Consórcios Públicos (constituídos como associações públicas).

Os serviços públicos podem ser prestados pela Administração de maneira centralizada e descentralizada. O serviço centralizado é aquele prestado pelos próprios órgãos da Administração Direta, em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade. Os serviços descentralizados são aqueles em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente sua execução, por outorga (criação de entidades específicas para a prestação do serviço) ou por delegação ( entrega do serviço aos particulares).

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BIBIIOGRAFIA

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17 ed. RJ: Lumen Juris. 2007.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. SP: Atlas. 2006

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32 ed. SP: Malheiros. 2006.

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