Ministerio Publico da Uniao

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Brasília a. 37 n. 146 abr./jun. 2000309

1. Introdução

A função do Ministério Público é de órgão promotor de Justiça, aquele que não apenas vela, mas assegura, além da atuação da lei, que a expressão da defesa dos direitos e interesses sociais seja uma exigência concreta. Não importa a sua vinculação institucional, a essencialidade de seu ofício está consagrada desde a Constituição de 1934 (art. 95 usque art. 98), passando pelas Constituições de 1946 e 1967. Nesse período, o Ministério Público se constituía numa extensão heterodoxa do Poder Executivo, para atuar preferen- cialmente junto à atividade jurisdicional, e em especial no processo-crime.

Buscar, após a Constituição Federal de 1988, a quem o Ministério Público está vinculado é tarefa doutrinariamente secundária e tecnicamente obsoleta. Tanto que, seja no Brasil como em outros países, onde a instituição busca suas origens e sua natureza, a discussão que está em permanente ordem do dia é despicienda de

Do jus postulandi e da atuação do Ministério Público no processo civil

Adriano Perácio de Paula

Adriano Perácio de Paula é Advogado,

Doutor em Direito pela UFMG, Professor de Processo Civil na PUC/MG e Conselheiro da

Sumário 1. Introdução. 2. O Ministério Público no processo civil brasileiro. 3. O advogado no processo civil. 4. O jus postulandi, a Constituição Federal e o Estatuto da Advocacia. 5. Da legi- timidade processual, da substituição processual e do jus postulandi do Ministério Público no pro- cesso civil. 6. Da necessidade de representação por advogado no processo civil. 7. Conclusões.

Revista de Informação Legislativa310 sentido, realmente falaz, e privada de qualquer objetivo dogmático ou prático. Em qualquer circunstância, o Ministério

Público é órgão do Estado. A sua atual desvinculação do Poder Executivo, a busca de sua autonomia, e mesmo a permanência do presente liame de fundo constitucional, apenas ratifica e eleva essa atividade como uma função essencial, ainda que ligada com prevalência à administração da Justiça. Revela desse modo seu objetivo, qual seja o de buscar ser o que a sua designação aponta, a de um promotor de justiça.

Muito além de uma instituição que presta relevante serviço público, na verdade, o Ministério Público exercita na prática a efetiva defesa da ordem jurídica, dos direitos humanos em geral, do res- guardo da justiça social. Em outras palavras, é um órgão vinculado estritamente ao interesse público, a fazer com que as leis e demais regras jurídicas se cumpram1.

Assim que, antes da Constituição de 1988, o Ministério Público concentrava a base de sua atuação na atividade expressiva e indispensável de órgão de acusação no processo criminal. Tem-se atualmente um novo viés funcional da instituição, em que a permanente observância das regras de direito são a tônica, na qual se estabelece um estreito vínculo com realização de um Estado Democrático de Direito. Vale dizer que, desde a sua criação, mas com parti- cular destaque para o momento presente, o Ministério Público realiza e cumpre um proeminente e histórico papel.

Mesmo que não detenha um mandato obtido pela via eleitoral, o Ministério Público exprime, perante o Poder Judiciário, a voz da sociedade, na defesa desta e no resguardo do Estado, assegurando a manifestação dos direitos individuais que lhe competir oficiar2. Essa atuação torna-se superlativa, além dos limites do processo penal, a partir de uma configuração dos atributos e das prerrogativas que passou a deter o Ministério Público, após a Constituição Federal de 1988. Atuação que, como deixamos afirmado, reflete-se na vida política, uma vez que os interesses protegidos também desbordam os contornos meramente individuais.

2. O Ministério Público no processo civil brasileiro

A teor daquilo que determina o Código de Processo Civil brasileiro, o caminho de atuação do Ministério Público se cumpre e se regula por meio de duas vertentes, isso quando intervém na jurisdição civil. A primeira, aquela mais conhecida e antiga, é a que concerne ao papel de custos legis, o de fiscal do cumprimento do ordenamento legal no processo por todos os sujeitos processuais, em especial quando o interesse social sobreleva ao interesse particular dos litigantes. A participação do Ministério Público nesses processos é indispensável, pena de nulidade de todo o processado3.

No exercício dessa função, o Ministério Público age de forma imparcial, intervindo para declarar como entende a vontade da lei, em face dos interesses em litígio. Não defende a posição de nenhuma das partes, mas o interesse público na exata aplicação da norma legal, não importa a quem venha a favorecer4. Nessa condição, pode o Ministério Público participar de todos os atos do processo, e até mesmo interpor recurso (§ 2º do art. 499 do Código de Processo Civil), ocasião em que atua, não como sujeito do processo, mas como sujeito da lide5. A intervenção como custos legis se dá, obrigatoriamente, em todos os processos nos quais o interesse em litígio se apresente relevante, não somente para as partes diretamente envolvidas, mas que, se afigure como matéria de repercussão pública, ou que trate de direitos de menores e incapazes. No processo civil, essa é a atribuição mais antiga, mas que, mesmo com a evolução dos tempos, apresenta alterações significativas, e se fez como alavanca e premissa para que novas

Brasília a. 37 n. 146 abr./jun. 2000311 prerrogativas e atribuições fossem cometidas ao Ministério Público. Seguramente pode-se afirmar, com especial tônica, que, desde a Constituição da República de 1988, a tarefa no processo civil, que cabe ao Ministério Público, possui uma identidade toda particular, isso no que tange à análise assentada no cotejo com o direito comparado. A autonomia funcional e financeira da qual passou a ser dotado o órgão, a sua desvinculação definitiva do

Poder Executivo, sua independência também em relação à magistratura emprestam novos ares também na relação que exercita no processo civil.

Daí que a atividade que sobressai ao

Ministério Público, a partir daquela ordem constitucional, faz emergir um novo quadro de atuação no processo civil. E é seguro afirmar que mesmo antes, e até fora desse contexto, essa situação já se anunciava, pois a possibilidade de instauração de inquérito civil, de adoção de termo de ajustamento de conduta e da representação nos processos que resguardam os interesses difusos e os direitos coletivos na jurisdição civil refazem a hermenêutica, a aplicação e a efetividade do art. 81 do Código de Processo Civil, posto que realmente passa a deter condições para, efetivamente, exercer os mesmos poderes que as partes já possuem. A convicta e correta sustentação para que se procedesse à aplicação dessas prerrogativas, se num primeiro momento foi rechaçada com julgamentos que não reconheciam a sua legitimidade ad causam, já não mais permitem uma exegese restritiva dos poderes e atribuições que se hipotecam ao Ministério Público. Isso porque tais prerrogativas guardam estofo de norma constitucional e possuem um escopo social que marca o caráter público de suas atividades.

Não se trata de uma voz alternativa em nome e para o cidadão, mas da ampliação sobranceira de uma função que tem contribuído de forma eficaz para o exercício da justiça distributiva, muito além do âmbito estreito do processo. Orientar a política, conduzir a prática das prescrições legais, extremar a sua atuação como parte ativa e interessada implica assumir a tarefa de reconstruir a jurisprudência, disseminar a concreção da norma na sua aplicação e tornar efetivas as garantias constitucionais e, entre elas, aquelas do processo civil.

De modo que, ainda no regime constitucional revogado, conferiram-se ao Minis- tério Público atribuições de parte ativa legítima para atuar no processo civil, a exemplo da ação civil pública introduzida pela Lei nº 7.347/85, assim como nas hipóteses de propor ações cautelares para preservação dos direitos decorrentes de crimes (arts. 127 e 142 do Código de

Processo Penal), da ação de alimentos (art. 394 do Código Civil c/c art. 27, I; art. 201, I, da Lei nº 8.069/90), da ação rescisória (art. 487, I, do Código de Processo Civil) e da ação de nulidade de casamento (art. 208, parágrafo único, I, do Código Civil), entre outras. No âmbito do Direito Comercial, da ação de ressarci- mento de prejuízo por conta de administradores de instituições financeiras em liquidação extrajudicial (Lei nº 6.024/74), da ação de extinção de fundações (art. 30 do Código Civil c/c parágrafo único do art. 1.204 do Código de Processo Civil), da ação de falência como representante de reclamante trabalhista (arts. 1º e 1 da Lei de Falências c/c art. 17 da Lei nº 5.584/70)6.

Descabe analisar neste estudo se essa atuação deriva de legitimação ordinária ou extraordinária (substituição processual). Não nos importa indagar se a res litigiosa e os efeitos da decisão emanada daquele procedimento repercutem diretamente em outro sujeito7, além do Ministério Público. O que se deve destacar é a possibilidade de atuação no processo civil, desde a fase inaugural, e na qualidade de legitimado ad causam em diversas situações, e sem prejuízo das atribuições tradicionais de custos legis. E em qualquer dessas hipóteses,

Revista de Informação Legislativa312 a atuação do Ministério Público está prevista em lei, tal como exposto nos exemplos arrolados acima. Impõe ainda deixar registrado que, agindo na qualidade de parte, o Ministério Público, ao contrário de qualquer outro legitimado em processo civil, poderia ficar obrigado a agir enquanto litigante ativo.

Tratar-se-ia de uma obrigação de agir, tal como se dá no processo penal. E sem prejuízo dos ônus que se lhe acometem como parte, após o cumprimento dessa obrigação primária8, qual seja de propor a ação civil.

Essa situação se adequaria à função institucional do Ministério Público, seja como parte, ou enquanto custos legis no processo civil. Aquilo que para um particular constituir-se-ia numa faculdade, podendo ou não atuar em juízo, tal como qualquer particular, já no tocante aos atos do Ministério Público vincular-se-ia à natureza de suas atividades. Não se permitiria essa discricionariedade, a não ser de forma motivada como no processo-crime (art. 28 do Código de Processo Penal), em que o pedido de arquivamento em promover a res in judicium deducta pode ser revisto.

De qualquer modo, o direito de agir, também nessa situação, apresentar-se-ia como norma cogente, sobretudo quando se trata de interesses difusos ou de direitos de toda uma coletividade. Porém, esse não é ainda o cerne de nossas preocupações neste breve estudo.

Atende-se com a presença do Ministério

Público, figurando como parte legítima a atuar no processo civil, como forma de apresentar uma resposta de participação do Estado na decisão jurisdicional. Por via dessa participação, abriga um número maior de interessados ali representados, se não restaurando, ao menos amenizando o desequilíbrio dos litigantes e as intempéries do acesso à Justiça. Com isso, busca-se reduzir a esfera de disponibilidade dos direitos subjetivos, no sentido de que, com a intervenção do Ministério Público, diante da massificação das relações jurídicas, seus titulares se vejam privados de seus direitos de ordem material e de suas prerrogativas de cunho processual9.

3. O advogado no processo civil

A atividade do profissional da advocacia ganhou novos e supremos ares com a inscrição, pela primeira vez nas quadras da Constituição da República, daquela previsão que estabelece como função essencial da Justiça a presença do advogado na administração, assegurando como garantia dessa indispensabilidade ser ele inviolável por seus atos e manifestações no exercício de sua profissão e nos limites a serem fixados por lei (art. 133 da Constituição da República Federativa do Brasil).

Em mais uma oportunidade, e diante do referido comando constitucional, voltou à baila a questão do direito de postular em face dos arts. 791 e 839 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que dispensavam a presença do advogado nas lides daquela jurisdição. O entendimento dos tribunais ainda permanecia em dúvida, sobretudo após virem reforçados pela disposição do art. 9º da Lei nº 9.099/95, que trata dos Juizados Especiais, em que mantém como facultativa a presença e o acompanhamento por advogado, nas causas cujo valor econômico em questão não ultrapasse o limite de até 20 salários mínimos.

Foi como derivativo dessa linha de conduta que o Supremo Tribunal Federal acolheu medida liminar que suspendeu a vigência do inciso I do art. 1º do Estatuto da Advocacia e da OAB (Lei nº 8.906/94), em uma das várias ações diretas de inconstitucionalidade que foram ajuizadas com o objetivo de suscitar a validade de diversos dispositivos dessa mencionada legislação.

Nem mesmo diante de tantas intempéries, mas sobretudo em face do advento do novo Estatuto da Advocacia, deixou-se de irresignar perante questionamentos que, especialmente na Justiça do Trabalho, viam – e ainda vêem – a presença do advogado como fator de um falacioso comprome- timento da celeridade e da simplificação da

Brasília a. 37 n. 146 abr./jun. 2000313 prestação jurisdicional. Até porque é de se ter sempre em conta que somente por meio de uma defesa técnica produzida por um advogado é que se terá a segurança de virem a ser observados os princípios do contraditório e da ampla defesa10.

Deve-se ter em conta que a indispensabilidade da presença do advogado, em qualquer situação, no processo civil, assim como as novas prerrogativas conferidas ao Ministério Público, bem como a definição do papel de imparcialidade do juiz, antes que distanciamento, são contornos que objetivam emprestar aos agentes da relação processual os verdadeiros e reais papéis que devem protagonizar. É a observância estrita e rigorosa desses princípios que zela e empreende que se concretize o devido processo legal, fazendo necessária a participação do advogado. Ele é quem permite com que, além de ser o processo legal, e justamente em razão disso, seja devido e acolhido este mesmo processo.

Qualquer trajetória que se desvie desse itinerário implicará nulidade do procedi- mento por ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válidos, como também o afastamento do processo civil daquele soberano predicado de democracia, que preside o Direito como um todo e do qual ele não se pode afastar. Até porque determinar a presença do advogado como agente que detém privativamente o direito de postular em juízo não é norma destituída de conteúdo finalístico. Nela há um valor que se agrega a um outro objetivo, a fim de resguardarem certos direitos e assegurarem outras tantas prerrogativas. É como o alpinista que escalasse uma mon- tanha destituído de seus equipamentos de segurança, talvez sequer passasse do sopé da cordilheira.

4. O jus postulandi, a Constituição

Federal e o Estatuto da Advocacia Assim que, pela primeira vez na história brasileira, a Constituição consagrou dispo- sições expressas para tratar da atividade da advocacia e da defensoria pública, dispondo, especialmente quanto ao advogado, ser o mesmo indispensável à administração da justiça. E que, em razão de seus atos e manifestações, desde que no exercício desse seu mister, e naturalmente nos estritos limites que a lei lhe faculta, é ele inviolável enquanto desenvolver essa atividade.

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