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A Assistência Farmacêutica no Brasil: Análise e Perspectivas

A assistência farmacêutica no Brasil, nas últimas décadas, se confundiu com a existência da Central de Medicamentos - CEME e as atividades por ela desenvolvidas, num modelo centralizado de gestão, onde o nível central estabelecia as diretrizes e participava decididamente das suas execuções. Os estados e municípios brasileiros eram excluídos praticamente de todo o processo decisório. Ao longo dos seus 26 anos de existência a CEME foi o principal ator das ações relacionadas ao medicamento e à assistência farmacêutica no país.

Com a CEME, os anos da década de 80 foram marcados por um elevado índice de produção de medicamentos essenciais, não só pelos Laboratórios Oficiais, como também, pelas empresas privadas de capital nacional.

Os recursos financeiros eram originários principalmente, do convênio que a CEME celebrava anualmente com o Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social - INAMPS. Em linhas gerais, a rede dos serviços públicos ambulatoriais, inclusive do INAMPS recebia os medicamentos adquiridos pela CEME, destinados ao uso primário, secundário e terciário da atenção à saúde, disponibilizando os produtos que compunham a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais - Rename, da época. Este sistema de financiamento permaneceu até o início dos anos 90, época em que houve a extinção do INAMPS e sua incorporação ao Ministério da Saúde.

Entretanto, a aquisição de medicamentos continuou por meio do Ministério da Saúde, das

Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, que mantinham convênios próprios com a CEME. Da mesma forma Hospitais Universitários, Santas Casas de Misericórdia e outras instituições públicas estaduais e federais, podiam ter acesso ao medicamento CEME, mediante a celebração de convênios específicos.

Em 1987, a CEME realizou um diagnóstico institucional, reconhecendo a pouca utilização da Rename pelos prescritores, desperdícios consideráveis de medicamentos, recursos financeiros insuficientes e pouco conhecimento das doenças prevalentes no país, os quais contribuíam para a ineficiência do Programa de Assistência Farmacêutica desse período. Frente a este diagnóstico foi definida como estratégia a criação da Farmácia Básica – CEME, como forma de racionalizar a disponibilidade de medicamentos ao atendimento primário.

Baseada em um módulo padrão de suprimentos, composto por medicamentos selecionados da Rename, a Farmácia Básica pretendia tratar dos agravos mais comuns da população, na atenção básica em nível ambulatorial. Entretanto, frente a inúmeros problemas, principalmente àqueles decorrentes da centralização dos processos de programação e aquisição que não correspondiam à realidade da demanda dos serviços de saúde dos estados e municípios, este programa com duração de dois anos, se encerrou em 1988.

1 Farmacêutico sanitarista Gerente Técnico da Assistência Farmacêutica, da Secretaria de Políticas da Saúde, do Ministério da Saúde. Esplanada dos Ministérios, Ministério da Saúde, Brasília - DF. E-mail: assfarm@saude.gov.br

Com a institucionalização do Sistema Único de Saúde - SUS por meio da Lei n.º 8080/90, necessário se fazia formular uma política de medicamentos, consoante à nova estrutura do sistema de saúde do País.

Em virtude da “descentralização da gestão preconizada pelo SUS e assumindo os municípios a responsabilidade direta pela atenção à saúde, modificações importantes e novas questões passaram a orientar a assistência farmacêutica. A aquisição e distribuição centralizadas de medicamentos efetuadas pela CEME nos últimos vinte anos demonstraram ser claramente um processo ineficiente. Tornaram-se constantes as queixas pela escassez de produtos, avolumaramse as perdas em estocagens sucessivas no nível central, estadual e regional até atingir o nível local. Os supostos ganhos de escala econômica na aquisição de grandes lotes se perderam nos caminhos e custos dos transportes e armazenagens e nos processos burocráticos de controle”.

Com a desativação da CEME por meio do Decreto nº. 2283 de 24/07/97, os anos de 1997 e 1998 foram marcados por um processo de transição dentro do Ministério da Saúde – MS, onde coube à Secretaria Executiva-SE a responsabilidade da manutenção das atividades de aquisição e distribuição dos medicamentos dos Programas Estratégicos para as Secretarias Estaduais de Saúde. Ao mesmo tempo, houve a criação de uma nova Farmácia Básica nos moldes daquela de 1997, que consistia em um elenco de medicamentos destinados ao atendimento ambulatorial dos municípios com população igual ou inferior a 21.0 habitantes, entregues diretamente aos municípios, com exceção dos estados de São Paulo, Paraná e Minas Gerais, que já haviam iniciado um processo de organização da assistência farmacêutica.

Neste mesmo período, coube à Secretaria de Políticas de Saúde – SPS, coordenar o processo de elaboração e construção de uma nova Política Nacional de Medicamentos - PNM para o Brasil, de modo a acompanhar a reforma do setor saúde. Este processo realizado de forma participativa e democrática, resultou na edição da Portaria GM n.º 3916, de 30/10/98. Esta Política teve como base os princípios e diretrizes do SUS, integrando os esforços voltados à consolidação do mesmo, contribuindo ao desenvolvimento social do país, orientando a execução das ações e metas fixadas para o Ministério da Saúde.

As diretrizes aprovadas na Política Nacional de Medicamentos são:

¾ Adoção da Relação de Medicamentos Essenciais ¾ Regulação Sanitária de Medicamentos

¾ Reorientação da Assistência Farmacêutica

¾ Promoção do Uso Racional de Medicamentos

¾ Desenvolvimento Científico e Tecnológico

¾ Promoção da Produção de Medicamentos

¾ Garantia da Segurança, Eficácia e Qualidade dos Medicamentos

¾ Desenvolvimento e Capacitação de Recursos Humanos

Essas diretrizes objetivam nortear as ações nas três esferas de governo que, atuando em estreita parceria, devem promover o acesso da população a medicamentos seguros, eficazes e de qualidade, ao menor custo possível.

Uma das diretrizes fundamentais da PNM é a Reorientação da Assistência Farmacêutica, de modo que o modelo adotado não se restrinja apenas à aquisição e à distribuição de medicamentos. Conforme estabelecido na PNM, “as ações incluídas nesse campo da assistência farmacêutica terão por objetivo implementar, no âmbito das três esferas do SUS, todas as atividades relacionadas à promoção do acesso da população aos medicamentos e seu uso racional”.

dependendo inteiramente dos programas governamentais do Sistema Único de Saúde - SUS

Sabe-se que o mercado brasileiro de medicamentos atualmente encontra-se entre os dez maiores do mundo com faturamento anual bruto de U$7,5 bilhões, sendo que a participação do setor público, abrangendo as três esferas de governo, é em torno de 21% deste mercado. Entretanto, estima-se que cerca de 50 milhões de brasileiros não dispõem dos meios para fazer uso dos medicamentos essenciais à sua saúde. Os dados do Censo/2000 apontam que cerca de 60% dos trabalhadores brasileiros têm renda de até dois salários mínimos, significando que, mesmo com a oferta de medicamentos a preços reduzidos, ainda têm-se um grande contingente da população que não tem poder aquisitivo suficiente para comprar os produtos de que necessita,

Este histórico da assistência farmacêutica no Brasil demonstra que ainda há grandes carências nessa área, em especial no que se refere ao acesso e a organização de serviços farmacêuticos qualificados, que venham, efetivamente, promover a sua reorientação.

Os novos rumos propostos para o SUS, a trajetória e a situação dos investimentos e recursos destinados às políticas públicas de saúde, a extinção da CEME e o processo de municipalização, dentre outros fatores, apontaram para a necessidade da adoção e implementação de novas estratégias também no campo da assistência farmacêutica.

A Política Nacional de Medicamentos - PNM ao trazer como uma de suas principais diretrizes, a Reorientação da Assistência Farmacêutica, impôs nova ordem acerca dos desafios para ampliação do acesso e promoção do uso racional de medicamentos, a ser assumida pelas três instâncias gestoras do SUS, mostrando, assim, a necessidade de uma visão mais abrangente que passa pela compreensão da mudança na concepção da assistência farmacêutica na resolutividade das ações de saúde.

Este processo de reorientação, ora em curso no País, esta fundamentado:

¾ na descentralização da gestão; ¾ na promoção do acesso e uso racional de medicamentos;

¾ na otimização e eficácia das atividades envolvidas na assistência farmacêutica;

¾ na busca de iniciativas que possibilitem a redução de preços dos produtos, promovendo, inclusive, o acesso da população aos mesmos no âmbito do setor privado.

necessidades da população, identificadas com base em critérios epidemiológicos

Desse modo, ampliou-se o conceito de assistência farmacêutica, que passa a ser caracterizado como um grupo de atividades relacionadas ao medicamento, as quais constituem um CICLO que compreende: a seleção, a programação, a aquisição, o armazenamento e distribuição, o controle da qualidade e utilização - nesta compreendida a prescrição e a dispensação – o que deverá favorecer a permanente disponibilidade dos produtos segundo as

A implementação da PNM exigiu a definição de planos, programas e atividades específicas nas esferas federal, estadual e municipal. Neste contexto, em março de 1999, foi publicada a Portaria GM nº 176, que instituiu o Incentivo à Assistência Farmacêutica Básica, considerando como responsabilidade do Ministério da Saúde o financiamento dos Programas Estratégicos. A lógica de financiamento adotada por esta Portaria, com repasse do Incentivo à Assistência Farmacêutica Básica do fundo federal diretamente aos fundos estaduais e municipais de saúde, conforme pactuação nas respectivas Comissões Intergestores Bipartites - CIB, assim como a definição da responsabilidade compartilhada entre os três níveis de gestão, de forma coerente com os propósitos do SUS, pode ser entendida como sendo o primeiro passo efetivo na descentralização da gestão, permitindo a progressiva autonomia dos estados e municípios.

Os critérios e requisitos estabelecidos pela Portaria GM nº 176/9 para a qualificação ao

Incentivo à Assistência Farmacêutica Básica, possibilitaram aos estados e municípios a definição conjunta dos recursos financeiros correspondentes às respectivas contrapartidas e da elaboração do Plano Estadual de Assistência Farmacêutica Básica, o qual contempla o elenco de medicamentos básicos, bem como, a sistemática de programação, acompanhamento, controle e avaliação da sua implementação no estado.

Nesse momento, a meta estabelecida de qualificação de 100% dos municípios ao recebimento do Incentivo, quer diretamente nos respectivos fundos municipais de saúde, ou por meio dos fundos estaduais, encontra-se quase inteiramente cumprida, tendo sido alcançado 9,4%, num total de 5527 municípios já qualificados.

Nesse universo de qualificação, na busca de um melhor gerenciamento dos recursos financeiros, diferentes formas de pactuação foram realizadas, desde a centralização total dos recursos financeiros no fundo estadual de saúde, como no Amazonas, Alagoas e São Paulo, até a descentralização total dos recursos aos fundos municipais, como no Mato Grosso, Pernambuco e Rio de Janeiro. Outros estados optaram pela pactuação mista, onde municípios habilitados na Gestão Plena de Sistema recebem os recursos fundo a fundo e aqueles em Gestão Plena de Atenção Básica e os “Não Habilitados”, por meio de depósitos em conta específica no fundo estadual de saúde.

A partir da instituição do Incentivo, a Secretaria de Políticas de Saúde-SPS do Ministério da Saúde, por intermédio de sua Gerência Técnica de Assistência Farmacêutica-GTAF, pôde desenvolver atividades voltadas ao aperfeiçoamento do processo de implementação da assistência farmacêutica, quer na elaboração de documentos e materiais instrucionais, quer desenvolvendo, em conjunto com os representantes dos estados e dos municípios, estratégias de avaliação, cujos resultados permitem definir novos caminhos no sentido de consolidar a descentralização da assistência farmacêutica básica no Brasil.

A Gerência Técnica de Assistência Farmacêutica - GTAF integra o Departamento de

Atenção Básica de Saúde – DAB/Secretaria de Políticas de Saúde – SPS/MS. Suas atividades gerenciais e seu desempenho técnico e administrativo encontram-se voltados a um conjunto diversificado de objetivos direcionados a implementação da Política Nacional de Medicamentos - PNM e à consolidação do SUS, tendo como ponto norteador a Reorientação da Assistência Farmacêutica.

Especificamente, suas atribuições são as seguintes:

1. assessorar a SPS e demais instâncias do Ministério da Saúde em assuntos relativos à assistência farmacêutica; 2. interagir com as áreas técnicas do Ministério da Saúde e demais Ministérios, na formulação e execução de projetos; 3. elaborar estratégias e projetos em consonância com a Política Nacional de

Medicamentos; 4. prestar cooperação técnica às instâncias do SUS no desenvolvimento das atividades relativas a Política Nacional de Medicamentos.

Em atendimento aos propósitos da PNM, a GTAF buscou estruturar-se técnica e administrativamente para cumprir o seu papel. Frente a de sua responsabilidade social e compreendendo a amplitude de suas ações, a Gerência Técnica de Assistência Farmacêutica, baseada nos preceitos técnicos e legais e em valores nos quais acredita, estabeleceu como Missão: Contribuir na ampliação do acesso e utilização racional dos medicamentos essenciais no sistema de saúde.

Buscando contribuir ao desenvolvimento do processo e considerando que o medicamento é um insumo estratégico na melhoria das condições de saúde e vida da população, a GTAF adotou como parte da estratégia de sua gestão um Plano de Ação, além do compromisso na indução da implementação e na difusão da PNM e dos instrumentos técnicos e operacionais, fundamentais à estruturação e qualificação da assistência farmacêutica no âmbito dos estados e municípios.

A GTAF entendendo que a Reorientação da Assistência Farmacêutica constitui um processo em contínuo aperfeiçoamento, passível de adequações e de estímulos, conduziu programas, projetos e atividades que, de forma articulada com os estados e municípios, buscam induzir o aprimoramento da gestão e gerenciamento, no sentido da melhoria do acesso ao medicamento e a efetividade das ações desenvolvidas.

A construção de uma gestão da assistência farmacêutica no SUS implica no desenvolvimento de ações estruturantes para os três níveis de gestão, assumindo o Ministério da Saúde o papel coordenador desse processo.

Desse modo, aproximadamente um ano após a implantação do Incentivo à Assistência

situação identificada

Farmacêutica Básica, a GTAF realizou uma avaliação da situação da assistência farmacêutica, em todas as 27 unidades federadas. Esta avaliação inicial objetivou conhecer a realidade existente nos estados e, por conseguinte, nos municípios e, a partir da análise dos dados e informações obtidos, construir um Plano de Ação factível que viesse contribuir na melhoria da

Considerando que a atuação da GTAF encontra-se no âmbito das ações da atenção básica à saúde, a avaliação foi concernente ao gerenciamento dos recursos financeiros relativos ao Incentivo à Assistência Farmacêutica Básica e aos Programas Estratégicos, no que diz respeito à programação e controle dos medicamentos destinados à Hanseníase, Tuberculose e Diabetes.

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