O valor do dano ambiental

O valor do dano ambiental

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O VALOR DO DANO AMBIENTAL1

Sumário

Introdução. 1 O que é dano ambiental? 2 O que é valor? 3 O Valor econômico do meio ambiente. Valor uso produto. Valor de opção. Valor de existência. 4 Critérios e metodologias para valoração dos recursos naturais. 4.1 Preços de mercado. 4.2 Diferencial de produtividade. 4.3 Perdas de ganhos. 5 Técnica de mercado de recorrência. 6 Técnicas de mercado hipotéticas. 6.1 Valor da propriedade. 6.2 Custo viagem. 6.3 Diferencial de salário. 7 Técnicas baseadas na pesquisa de opinião CVM – Contingent Valuation Method. 8 Técnicas baseadas em custos evitados ou benefícios perdidos. 8.1 Gastos preventivos. 8.2 Custo de reposição. 8.3 Técnica do projeto sombra. 8.4 Custo oportunidade. 8.5 Análise de custo efetivo. 9 A questão do valor no direito internacional do meio ambiente. 10 Outras considerações necessárias. 10.1 Valores no curto e no longo prazo. 10.2 Valor intrínseco e valor instrumental. 1 Comentários sobre precedentes jurisprudenciais. Conclusão. Bibliografia.

Abstract

This paper is an attempt to identify the criteria and parameters for an evaluation of the environmental damage. It starts defining what is environmental damage and what is value, getting to the economic value of the environment through the use of several criteria formulated by the economists. The purpose of this paper is to supply the jurist with useful knowledge to understand this intricate issue. It concludes analyzing some cases in which the environmental damage was evaluated in a Justice Court.

Introdução

A necessidade de atribuir o valor de determinado recurso natural, de estimar por meio de uma medida monetária o valor de um dano ecológico é fundamental, na medida em que se pretenda compatibilizar o artigo 170 com o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, disciplinando a apropriação dos recursos

Marga Inge Barth Tessler. Desembargadora Federal do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Mestre em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul – PUCRS. Especialista em Direito Sanitário pela UNB/Brasília/DF. 1 Texto-base para a palestra no Curso de Direito Ambiental e do Consumidor, UFRGS/Instituto por um Planeta Verde, out. 2004. Curso de Especialização em Direito Ambiental Nacional e Internacional.

O Valor do Dano Ambiental 2 naturais,2 trabalhando com os princípios do poluidor-pagador, da responsabilidade por danos e do desenvolvimento sustentável.3 Uma gestão responsável e eficiente dos recursos naturais, a busca de uma poupança ou preservação desses recursos para as gerações futuras só poderá ser alcançada quando forem mais amplamente conhecidos os limites de sua utilização e os custos do consumo de tais recursos.

Outra razão para valorar os recursos naturais está fundada no fato da legislação ambiental básica estar centrada no princípio da responsabilidade4 que impõem a reparação do equivalente após a ocorrência do dano.5 O próprio princípio do poluidor-pagador obriga ao conhecimento dos custos, dos valores que o poluidor potencial pagará para desenvolver a atividade. Por fim, algumas propostas, envolvendo alteração constitucional sugeriam a introdução no texto do artigo 145 da Constituição Federal de 1988 de um tributo ambiental, propondo alíquotas diferentes em função do grau de danosidade ambiental da atividade. A Lei nº 9.960/2000 teve eficácia suspensa pela ADin nº 2.178-8, sobreveio a Lei nº 10.165/2000 e é possível cogitar de um direito ambiental tributário.6 A presença

2 DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997. p. 120. 3 A discussão sobre a sustentabilidade e sua compatibilidade com a economia não é aceita por parte dos estudiosos como vemos em KLEMMER, Paul. Compatibilidad entre economía y ecología 1/1996. Contribuciones, el desafio de la Política Ambiental, Buenos Aires, Konrad-Adenauer-Stiftung, 1996. 4 BREEN, Barry. História dos danos aos Recursos Naturais nos USA. In: BENJAMIN, Antonio Herman (coord.). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. v. 2. p. 207 e sgs. Segundo o autor, a primeira lei sobre danos ambientais deu-se em 1973, com a lei de Autorização ao Oleoduto Trans-Alaska: “Trans-Alaska Pipeline Authorization Act”, tornando os operadores de navios totalmente responsáveis por quaisquer danos. 5 Verificar palestra do Profª Claudia Lima Marques, “Teoria Geral da Responsabilidade Civil em Matéria Ambiental e Consumo. Profª Annelise Steigler sobre nexo de causalidade. Responsabilidade pós-consumo, resíduos sólidos. Luiz Alberto Aurvalle, Vanessa Buzelato Prestes, Voltaire Michel. Responsabilidade do Fornecedor. Direito Comparado pelo Prof. Eugênio Facchini Neto. 6 Vemos o enfrentamento da questão dos valores na ADIn nº 2.178-8, cuja ementa é a seguinte: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 8º DA LEI Nº 9.960, DE 28.01.2000, QUE INTRODUZIU NOVOS ARTIGOS NA LEI Nº 6.938/81, CRIANDO A TAXA DE FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL (TFA). ALEGADA INCOMPATIBILIDADE COM OS ARTIGOS 145, I; 167, IV; 154, I; E 150, I, B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Dispositivos insuscetíveis de instituir, validamente, o novel tributo, por haverem definido, como fato gerador, não o serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, pelo ente público, no exercício do poder de polícia, como previsto no art. 145, I, da Carta Magna, mas a atividade por esses exercida; e como contribuintes pessoas físicas ou jurídicas que exercem atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais, não especificadas em lei. E, ainda, por não haver indicado as respectivas alíquotas ou o critério a ser utilizado para o

O Valor do Dano Ambiental 3 do passivo ambiental7 8 nas demonstrações financeiras das empresas,9 é mais um exemplo da necessidade de se conseguir expressar em valores monetários um dano ambiental.10 O artigo 19 da Lei nº 9.605/1998 recomenda que, sempre que possível, seja fixado o montante do prejuízo causado, isto é, do dano. O Decreto nº 3.179/1999, ao especificar as sanções aplicáveis às condutas lesivas ao meio ambiente, fixou o valor das multas administrativas, fornecendo também elementos para uma avaliação, para a valoração dos danos. Por fim, há outra vertente a exigir a avaliação econômica dos recursos naturais, qual seja, justificar a soma de recursos da sociedade gastos para preservar e recuperar o meio ambiente. Se exigimos que o poder público gaste recursos para recuperar e preservar é algo curial que os bens a serem preservados devem representar um valor.

1 O que é dano ambiental?1

O dano ambiental, a degradação ambiental está definida no artigo 3º da L ei nº 6.938/1981 e é a alteração adversa das características do meio ambiente, cálculo do valor devido, tendo-se limitado a estipular, a fortfait, valores uniformes por classe de contribuinte, com flagrante desobediência ao princípio da isonomia, consistente, no caso, na dispensa do mesmo tratamento tributário a contribuintes de expressão econômica extremamente variada. Plausibilidade da tese da inconstitucionalidade, aliada à conveniência de pronta suspensão da eficácia dos dispositivos instituidores da TFA. Medida cautelar deferida” (ADIn nº 2.178-8/DF, STF, Pleno, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJU de 12.05.2000) 7 O meio ambiente e o passivo ambiental. Disponível em: http://www.sinescontabil.com.br/trabs_profissionais/CONTABILIDADE_O_MEIO_AMBIENTE/PASSIVO_A MBIENTAL.htm. Acesso em: 05.09.2003. Passivos são obrigações que exigem a entrega de ativos ou prestações de serviços. O passivo ambiental pode ter como origem qualquer evento ou transação que reflita a interação da empresa com o meio ecológico. A forma de levantamento, mensuração se dá pela Due Diligencies que poderia ser comparado ao EIA, mas para efeitos privados. Exemplos: Empresa Rhodia quando adquiriu a Clorogil. A adquirida Clorogil mantinha lixo tóxico que contaminou o lençol freático. A Parmalat, quando adquiriu a Etti, adquiriu um passivo de 2 milhões de dólares e teve que resolver a emissão irregular de resíduos nos esgotos de Araçatuba, e a Procter & Gamble quando adquiriu a Orniex. 8 Sobre a advocacia preventiva ambiental, verificar Profª Luiza Falkenberg, Advogada Fiergs e Prof. Fábio Andrade. 9 Passivo ambiental, segundo informação do Ibracon – Instituto Brasileiro de Contadores, consiste no valor dos investimentos necessários para restaurar ou reabilitar o meio ambiente. 10 O dano ambiental existe toda vez que houver alteração das características do meio ambiente, art. 3º da Lei nº 6.938/1981. 1 As origens sociais e estruturais da degradação ambiental se situam no momento da interação entre o industrialismo e o capitalismo Giddens, Anthony, The Consequences of Modernity, Cambridge, 1990. SegundoGorz (Critique of Economic Reason, 1989) deve-se acrescentar o impacto do consumo moderno, e das tecnologias.

O Valor do Dano Ambiental 4 de tal maneira que prejudique a saúde, a segurança e o bem-estar da população, crie condições prejudiciais às atividades sociais, afete desfavoravelmente a biota, prejudique condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente ou, por fim, lance rejeitos ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.12 Na lição de Benjamin,13 o dano ambiental, via de regra, é de natureza difusa, atingindo uma coletividade de pessoas. É de difícil constatação e avaliação. A atividade pode ser produzida hoje e os efeitos do dano só aparecem após vários anos ou gerações.14 Diz o citado autor que grande parte de ações civis públicas estariam paradas, aguardando o cálculo do valor dos danos. Na Representação de Inconstitucionalidade nº 1.077/1984,15 Relator Ministro Moreira Alves, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a virtual impossibilidade de aferição matemática do custo de determinada atuação do Estado, não se podendo exigir mais do que “equivalência razoável”.

Helita Barreira Custódio16 adverte que o conceito legal do dano, mencionado no artigo 3º, inc. I, letras “a” e “e”, da Lei nº 6.938/1981, compreende a

Segundo Beck (Risk Society) a transição da sociedade industrial para a sociedade de risco. 12 NBR 8.969/1985. 13 BENJAMIN, Antonio Herman (coord.). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. v. 2. 14 Exemplo eloqüente é o estampado na Folha de São Paulo de 9 de setembro de 2003, com a afloração de mercúrio em local onde houve mineração – Descoberto-MG. Caso da Talidomida e do Césio 157. 15 “TAXA JUDICIARIA. TAXA JUDICIARIA E TRIBUTO DA ESPÉCIE TAXA. ESSA NATUREZA JURÍDICA NÃO FOI ALTERADA COM A EDIÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 7/7. Se a taxa judiciaria, por excessiva, criar obstáculo capaz de impossibilitar a muitos a obtenção de prestação jurisdicional, é ela inconstitucional, por ofensa ao disposto na parte inicial do § 4º. Do artigo 153 da Constituição. Representação julgada procedente em parte, para declarar-se a inconstitucionalidade das expressões "dos procuradores do estado nos casos previstos neste capitulo, bem como sobre todos os atos extra-judiciais praticados por tabeliães, oficiais de registros públicos, de distribuição e de protestos de títulos, das serventias oficializadas ou não" e "ou pelos serventuários, conforme previsto neste artigo" do caput do artigo 112; dos parágrafos 1º, 2º e 3º. Desse mesmo artigo 112; do inciso VIII do artigo 114; do artigo 118 e de seus parágrafos; do artigo 123; do artigo 124; do artigo 125 e de seus parágrafos; do artigo 129; dos incisos I e I, e das expressões "ou confessada em pedido já existente" do inciso I, todos do artigo 130; do artigo 133; do artigo 134, caput e incisos; todos eles na redação dada pela Lei 383, de 4 de dezembro de 1980, do Estado do Rio de Janeiro, a qual alterou a que vinha do Decreto- Lei 403, de 28 de dezembro de 1978 e da Lei 289, de 5 de dezembro de 1979, que já haviam modificado o Decreto-Lei 5, de 15 de marco de 1975, do mesmo Estado; e é inconstitucional, por fim, o artigo 3º. Da própria Lei 383, de 4 de dezembro de 1980, acima referida” (Rp nº 1077-RJ, STF, Tribunal Pleno, Rel. Ministro Moreira Alves, julg. em 28.03.1984, DJU de 28.09.1984, p. 15.955). 16 CUSTÓDIO, Helita Barreira. Questão constitucional: propriedade, ordem econômica e dano ambiental. In: BENJAMIN, Antonio Herman (coord.). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. v. 2.

O Valor do Dano Ambiental 5 degradação de todos os recursos naturais e culturais integrantes do patrimônio ambiental, considerados individualmente ou em conjunto.

José Rubens Morato Leite17 refere que a Constituição Federal de 1988, ao assegurar indenização ao dano material, moral ou à imagem, não restringe a questão dos danos morais ambientais coletivos, assim possível seria a identificação de dano moral coletivo, de um grupo, uma população, em relação ao patrimônio ambiental.

Francesco Maria Cervelli,18 em artigo de 1987, e considerando a legislação ambiental italiana, de 08 de julho de 1986, tece considerações sobre a utilização de recursos naturais e humanos e o dano ambiental daí decorrente, pontua sobre a técnica legislativa não muito clara, tecendo considerações no sentido de que a utilização dos recursos sanitários públicos e recursos humanos, demandados em razão de um desastre ecológico, pode ser objeto de ressarcimento. O citado professor dá resposta positiva ao quesito. Sobre os custos refere “il costo necessario al ripristino dell’habitat naturale constituisce poi, un ulteriore parametro per determinare l’entità del danno subito dallo stato per la mancata utilizzazione delle risorse naturali ed umane, essendo evidente che al maggior costo corrisponde un danno di proporzioni più vaste”.

É intuitivo, quanto mais grave o dano ecológico, maior a soma de recursos gastos na recuperação ambiental.

2 O que é o valor?19 O valor é a expressão das preferências individuais humanas.

17 LEITE, José Rubens Morato. O dano moral ambiental e sua reparação. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 4, a. I, p. 67-71, dez. 1996. 18 CERVELLI, Francesco Maria. Danno Ambientale e tutela giuridica. Revista Giuridica Dell’ambiente. Padova, Italia, CEDAM, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1987. 19 SINGER, Paul. Aprender Economia. São Paulo: Brasiliense. O Estado de São Paulo. 08.10.2004. Juiz absolve vendedor de rins no Recife (ver “Operação Bisturi”).

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Os economistas, em apertada síntese, ensinam a matéria percorrendo a questão dos preços chegando ao valor, advertindo que todo o estudo só faz sentido, referindo-se a economias de mercado, onde cada empresa ou “unidade de produção” tem a liberdade de decidir o que vai produzir, quanto vai, ou pode fazer, e quanto vai cobrar. Quando o governo fixa o preço das mercadorias ou estabelece quotas, as regras básicas do funcionamento da economia não são mais seguidas. Outra questão na fixação do valor de algum bem é o de que o comprador, o consumidor decide quanto vai comprar, o comprador tem liberdade de comprar pouco ou nada. Outra idéia é sobre os tipos de mercadorias ou produtos e sua relação com os preços. Há aquelas ditas “elásticas aos preços”, isto é, a sua produção pode ser aumentada na medida que o consumo cresce, por exemplo: serviços, automóveis, roupas. Já as “inelásticas aos preços” têm a sua produção dada e não podem ser produzidas em quantidade maior rapidamente, por exemplo: produtos agrícolas. A formação de preços é bastante diferente dependendo do tipo de produto.

Feitas estas brevíssimas considerações, devemos observar que atualmente os economistas dizem que o valor de algo é a expressão das preferências individuais humanas. O valor de algo então está relacionado à correspondência a uma necessidade do homem. Foi com Adam Smith que se iniciou a percepção de que há um dualismo na questão do valor. Devemos distinguir o “valor do uso” do “valor de troca” de um bem, como adiante faremos. Há, ainda, uma outra vertente que precisa ser considerada nessa caminhada para a atribuição de valor econômico aos bens ambientais é a Ecologização da Economia. Estudos feitos por Elmar Altvater destacam o movimento dos países mais desenvolvidos e ricos que compreendem perfeitamente o custo ecológico de procedimentos e estilos de vida. Implantam políticas públicas, no sentido do clean and recicling – limpo e reciclável. Na impossibilidade de internalizar os custos da reciclagem, optam pelo procedimento menos dispendioso.20

20 Um exemplo do comportamento é a exportação de carcaças de pneus usados. Portaria nº 8/91. SECEX. Decreto nº 3.919/2001. Portaria nº 2/2002. SECEX.

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3 O Valor econômico do meio ambiente

São poucos os autores que desenvolveram a questão do valor econômico do meio ambiente. A Engenheira Agrônoma Maria Letícia de Souza Paraíso, em artigo intitulado Metodologia de Avaliação Econômica dos Recursos Naturais, publicado na Revista de Direito Ambiental nº 6, Ed. RT; e Ronaldo de Serôa Motta, Ipea RJ, no artigo As Técnicas das Análises de Custos e Benefícios na Avaliação Ambiental, in Análise Ambiental, Org. Samia Maria Tauk, Ed. Unesp; David Pearce e Dominic Moran, na obra O Valor Econômico da Biodiversidade. Lisboa: Instituto Piaget, 1994; Gonzague Pillet, na obra Economia Ecológica. Lisboa: Instituto Piaget, 1997; expressam a equação que conduziria ao valor econômico:

No que respeita ao valor de uso pode ser dividido em valor de uso produto e valor de uso consumo. O valor de uso é o atribuído ao ambiente pelas próprias pessoas que usam de fato ou ocasionalmente os insumos naturais, pagando ou não. É a idéia, corretíssima, de que todos, todas as pessoas, independente do nível da renda, usufruem algum recurso natural. O oxigênio, por exemplo, todo o ser vivo inspira oxigênio que está na atmosfera em equilíbrio e devolve CO2. Ninguém paga nada por este precioso recurso, no entanto, ninguém duvida do seu valor de uso. Já o valor de uso produto é o dos recursos negociados no mercado, os que se compram e vendem e quanto a estes não há dificuldade maior em atribuir-lhes valor econômico. O valor de uso consumo é dos bens consumidos sem passar pelo mercado, por exemplo, o extrativismo, a pesca de subsistência, esses bens tem valor de uso e podem ser contabilizados.

O valor de opção, segundo a autora citada, é um valor indireto atribuído ao ambiente com base no risco de perda. A sociedade valoriza as atividades

A “Carne de Chernobyl” foi exportada para a África após rechaçado o seu consumo no Brasil, na Ação Civil Pública, STF, RE 100.717-6/SP, Rel. Ministro Francisco Rezek, 2ª Turma, 09.12.1983.

valor econômico total = valor de uso + valor de opção + valor de existência

O Valor do Dano Ambiental 8 conservacionistas, então, o valor de opção significa o quanto consentimos em pagar hoje para ter direito de exploração desse recurso no futuro. O exemplo é o da planta que ainda não conhecemos, não-classificada, mas que pode conter o princípio ativo do remédio para uma doença grave, ou para a eterna-juventude.

O valor de existência, o valor em si, é a dimensão ética e a parcela mais difícil de ser conceituada. Representa o valor atribuído ao meio ambiente em si, é o valor intrínseco. É a utilidade que se extrai pela observação de uma beleza única,21 uma paisagem, um curso d’água, cachoeiras, animais, florestas, etc. Existem pessoas dispostas a pagar pela sua preservação, basta atentar para o montante recebido pelas ONGs Greenpeace e World Wildlife.

Os autores registram que nem sempre é possível avaliar separadamente as parcelas. O que se pode extrair, em termos econômicos, é que a biota é um ativo natural de longa duração e pode proporcionar serviços e utilidade no correr do tempo.

4 Critérios e metodologias para valoração dos recursos naturais

No tocante aos critérios e metodologias, a autora antes referida — Maria Paraíso — elenca alguns critérios ou técnicas de mensuração, a saber: 1) Técnicas baseadas em preços de mercado; 2) diferencial da produtividade; 3) perda de ganhos. David Pearce e Dominic Moran, na obra Valor Econômica da Biodiversidade, também enfrentam o tema.

4.1 Preços de mercado

Essas técnicas baseiam-se em preços de mercado e avaliam os efeitos das mudanças na qualidade e quantidade de produtos que circulam no mercado.

21 Publicidade de um condomínio sugere que o adquirente “venda tudo” para adquirir o imóvel em localização privilegiada.

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Por exemplo, um jornal de grande circulação no Estado do Paraná publicou reportagem sobre o preço de carnes de animais exóticos, e há oferta de tudo, desde jacaré, pombo francês (R$ 38,0 o kg), avestruz (R$ 60,0 o kg), pato selvagem (R$ 19,50 o kg), capivara, javali, rãs, quixadas, etc. Estas cotações podem ser indicativos para a atribuição de valor a algum animal abatido ilegalmente. Plantas exóticas, peixes ornamentais, madeiras, pedras semipreciosas tem valor de mercado e podem servir de indicativos para uma avaliação. A grande procura de insumos naturais e o valor gasto em pesquisas pelos laboratórios farmacêuticos dão também uma medida de valor.

4.2 Diferencial de produtividade

O desenvolvimento de um projeto, uma construção, um acidente ecológico podem influenciar a produtividade positiva ou negativamente. Cita a autora os efeitos provocados pelo desmatamento como possível de avaliação pelo método, anotando que em um primeiro momento, a produtividade agrícola cresce e no momento seguinte há a diminuição da fertilidade do solo pela erosão e a produção agrícola cai, sendo também prejudicada pelo assoreamento dos rios e aumento das cheias. A maioria dos ecologistas sustenta ser a destruição das florestas o maior problema ambiental no Brasil. Outro aplicativo seria em caso de poluição de águas e manguezais afetando a pesca. A maior dificuldade é reconhecer todos os efeitos diretos e indiretos,2 especialmente os relacionados à exploração do recurso. Um exemplo amplamente divulgado23, foi o derramamento de ácido sulfúrico, 12 mil toneladas, pelo navio Bahamas, no canal do porto de Rio Grande-RS.24

2 Ação Civil Pública em face da construção de Hidrelétrica Itaipu e os reflexos sobre as populações. O Jornal Folha de São Paulo, 15.10.2003, noticia a Ação Civil Público no valor de R$ 1,4 bilhões. 23 (Zero Hora, 09.09.1998 e 10.05.1998) 24 A pesca artesanal foi imediatamente atingida, o comércio de pescado caiu noventa por cento. Houve transtorno nas operações portuárias, mudança de escalas, retardo na entrega de cargas em 15 dias, cancelamento de operações por armadores que preferiram outros portos, tudo no curto período pesquisado. O Terminal de Contêiners avalia o prejuízo em R$ 200 mil, soma que teria deixado de arrecadar. O Professor Lírio Lopes Velasco, do mestrado em Educação Ambiental da FURG, em trabalho publicado no jornal Zero Hora, de 10.09.98, sinaliza para prejuízos futuros, a partir da sedimentação do produto, para a comercialização do camarão rosa. Necessário seria fazer um levantamento do valor comercializado nos anos anteriores para ser dimensionado o prejuízo para o

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4.3 Perda de ganhos

É a abordagem recomendada quando as mudanças ambientais refletem na saúde humana. Ocorre que cada vez mais somos obrigados a reconhecer que pagamos um altíssimo preço em razão do descaso com o meio ambiente.25

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