Gestão local e meio ambiente

Gestão local e meio ambiente

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A gestão ambiental tem ganho peso nas administrações locais ao longo das últimas décadas. Um importante marco deste processo foi a Lei N° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA). Nela está explícito que os municípios poderão elaborar normas ambientais, desde que não entrem em conflito com as de âmbito federal e estadual, e poderão exercer, na sua jurisdição, controle e fiscalização das atividades capazes de provocar a degradação ambiental (artigo 6°).

Outro marco foi a Constituição de 1988, que destacou a questão ambiental com um artigo específico (n° 225), e promoveu uma reforma tributária, em que os municípios saem fortalecidos financeiramente. A Constituição Federal foi também uma importante referência na inclusão da temática ambiental nas Constituições estaduais e nos planos diretores municipais. Com a promulgação da Lei N° 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, que trata dos crimes ambientais, o tema foi inserido no ordenamento jurídico nacional disciplinando, de forma específica, os princípios anteriormente assegurados no capítulo Meio Ambiente da Constituição Federal. Esta

Pesquisas – IBGE e Professor da ENCE e da UNESA (paulomibielli@ibge.gov.br).

**Socióloga, Doutora em Planejamento Urbano e Regional e pesquisadora da Coordenação de Pesquisas e

Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas – IBGE (smo@ibge.gov.br).

***Geógrafo, Mestre em Sistemas de Gestão do Meio Ambiente e pesquisador do Núcleo de Estatísticas Ambientais da Diretoria de Pesquisas – IBGE; professor da rede oficial de ensino do Estado do Rio de Janeiro (fredcavadas@ibge.gov.br).

****Estatístico, Mestrando em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais (ENCE) e pesquisador da Coordenação de Pesquisas e Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas do IBGE (jmassis@ibge.gov.br). Recebido em 07/2003 – Aceito em 08/2004.

Ambiente & Sociedade – Vol. VIII nº. 1 jan./jun. 2005 lei possibilita a cobrança, pelos municípios, de multas por infração ambiental, desde que este disponha de uma secretaria de meio ambiente (ou órgão afim) ou de um Conselho de Meio Ambiente, integrado(s) ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama).

A partir das informações disponibilizadas pelo IBGE, através da Pesquisa de Informações Básicas Municipais de 2001, que abrange a totalidade dos 5.560 municípios do país, buscou-se mostrar a incidência e a distribuição dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, de Fundos Especiais de Meio Ambiente e da existência de Legislação sobre Áreas de Interesse Especial. Adicionalmente, estudou-se a incidência dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, tendo em vista o partido político do Prefeito.

Um dos espaços de participação social, negociação de demandas e interesses e mediação de conflitos que vem se consolidando num conjunto expressivo de municípios brasileiros é o fórum conhecido por Conselho Municipal de Meio Ambiente. Este Conselho, como outros criados para fins de Educação, Saúde ou Habitação, ao mesmo tempo em que estabelece um novo formato de relação Estado e sociedade, institucionaliza a participação e possibilita a entrada em vigor de uma nova cultura cívica.

Desde a promulgação da Constituição de 1988, vem sendo estimulada, institucionalmente, a implementação de um novo paradigma de gestão das políticas públicas que promova a descentralização das decisões e amplie o espaço de participação da sociedade. Com este sentido, foram criados nos municípios de todo o país diversos mecanismos de inserção de segmentos da população nos processos decisórios, dentre os quais, os Conselhos Municipais, que reúnem, de acordo com suas respectivas especificidades, entidades representativas do poder público, associações de moradores, associações profissionais, entidades de representação de trabalhadores, entidades religiosas e organizações ambientalistas, entre outras. Tais Conselhos, sobretudo quando se busca fortalecer o debate em torno da autonomia municipal, vêm tentando se firmar como novos canais de participação complementares às formas clássicas de representação indireta, via partidos políticos e representação legislativa.

O Conselho de Meio Ambiente, no entanto, onde ele existe formalmente, funciona de maneira diferenciada, dependendo do grau de democratização alcançado pelos grupos que o compõem no Município, da freqüência com que seus conselheiros realizam reuniões e da intensidade da fiscalização que venha a exercer. Do mesmo modo, as recomendações do Conselho ou deliberações aí tomadas dependerão, eventualmente, para serem efetivadas, tanto do peso político que a entidade possui na administração local, quanto de recursos nem sempre disponíveis em nossas municipalidades.

Com o crescimento, na última década, do debate em torno da preservação do meio ambiente e com a proliferação de organizações não governamentais

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preocupadas com esta questão, multiplicaram-se pelo país os Conselhos Municipais dedicados aos problemas ambientais. A tendência dos estados e municípios foi seguir o modelo de gestão ambiental adotado pelo governo federal no âmbito da Política Nacional de Meio Ambiente, onde há um conselho como órgão consultivo e deliberativo (CONAMA) trabalhando em conjunto com um órgão central (Ministério do Meio Ambiente) e um órgão executivo (o IBAMA).

É importante mencionar, além disso, a existência de motivação de ordem econômica para que os municípios criem Conselhos de Meio Ambiente. Para as prefeituras exercerem atividades de licenciamento ambiental, por exemplo, (previstas na Resolução Conama n° 237, de 19 de dezembro de 1997, artigo 6°), e pelas quais podem cobrar taxas, desde que regulamentadas, tem que estar implantado este tipo de Conselho, “com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição, profissionais legalmente habilitados” (artigo 20° da referida resolução).1

As informações disponibilizadas pelo IBGE não permitem que se faça uma avaliação do funcionamento e dos possíveis êxitos e/ou fracassos, na área de meio ambiente, dessa nova forma de relacionamento Estado e sociedade. Pode-se verificar, no entanto, em que contextos municipais esta institucionalidade é mais freqüente, tanto em termos de números absolutos quanto proporcionais.

Do ponto de vista estatístico e analítico, para efeito deste trabalho, e de acordo com a forma através da qual a informação foi captada pelo IBGE, considerouse como tendo Conselho Municipal de Meio Ambiente somente os municípios nos quais o Conselho, porventura existente, tenha se reunido pelo menos uma vez durante o ano de 2001.2 A intenção desse procedimento foi escapar daquelas situações em que o Conselho existe formalmente, mas não tem qualquer operacionalidade no cotidiano da administração municipal. Como se sabe, a simples existência dos Conselhos não garante a participação da população na gestão municipal. Para que esta venha a ser viabilizada é necessário tanto o empenho da prefeitura quanto o das organizações populares locais.

Em 2001, 1.237 municípios brasileiros (2,2% do total) declararam ter

Conselho Municipal de Meio Ambiente em atividade. A proporção de municípios com Conselho se mostrou mais elevada nas Regiões Sul e Sudeste, respectivamente, 31% e 29,3%, e mais baixa na Região Nordeste (10,7%). Observando-se, por outro lado, o conjunto de municípios de acordo com faixas de população (Gráfico 1), podese constatar que os Conselhos de Meio Ambiente são tanto mais freqüentes, em termos proporcionais, quanto mais altas forem as faixas de população.

Ambiente & Sociedade – Vol. VIII nº. 1 jan./jun. 2005

Cabe ressaltar que, em termos de Brasil, nos 2,2% de municípios que têm Conselho, vive quase a metade dos brasileiros (47,6%), justamente porque grande parte desse conjunto se constitui de municípios com população numerosa. A observação é importante por destacar que, principalmente nos municípios mais densamente povoados, está existindo uma preocupação maior das administrações locais e dos movimentos sociais de se instituir, na área ambiental, um formato participativo de gestão, no interior do qual possam se materializar pressões e demandas por políticas públicas.

A proporção de municípios com Conselhos, no entanto, não se manifesta de forma idêntica nas várias unidades da federação. Em alguns estados, mais de 30% dos municípios mantêm Conselhos de Meio Ambiente em atividade. Em outros, como ocorre em vários estados da Região Nordeste, esta proporção é inferior a 10%. Vale ressaltar a heterogeneidade intra-regional dos estados das Regiões Norte e Nordeste quanto à proporção de municípios com Conselho. Na Região Norte, a proporção de municípios com Conselho varia desde 6,5% no Estado do Tocantins, até 53,3% em Roraima; na Região Nordeste esta variação fica entre 4,1% de municípios com Conselho, no Piauí, até 17,3%, na Bahia.

Em geral, são os estados das Regiões Sul e Sudeste que apresentam maior incidência de municípios com Conselho. As exceções ficam por conta dos Estados de Amapá e Roraima, ambos situados na Região Norte, e justamente os que apresentam as proporções mais elevadas do país. É possível que nestes estados - cujos respectivos territórios são constituídos, em grande parte, de áreas florestadas - a atuação de Organizações Não-Governamentais (ONGs), e as pressões das comunidades sobre as

Fonte: Pesquisa de Informações Básicas Municipais/2001 - IBGE

Gráfico 1

Proporção de Municípios com Conselho de Meio

Ambiente segundo as faixas de população Brasil- 2001

Brasil0 a 5.0005.001 a20.00020.001 a100.000100.001 a500.000500.001 e mais

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administrações municipais, estejam agindo mais fortemente no sentido da institucionalização de uma gestão ambiental compartilhada.3

As administrações municipais podem, eventualmente, contar com um fundo especial,4 objetivando apoiar projetos destinados ao uso racional e sustentável dos recursos naturais de seu território, bem como à manutenção e à recuperação da qualidade ambiental, de acordo com as prioridades da Política Nacional do Meio Ambiente.5

Ao instituir o Fundo, a prefeitura define suas fontes de recursos, que tanto podem ter origem em outras instâncias da administração pública, como podem eventualmente receber dotações orçamentárias da iniciativa privada ou de organizações não-governamentais nacionais e internacionais.

Os Fundos Especiais (Municipais) de Meio Ambiente ainda são pouco freqüentes no país. Conforme pode ser observado no Gráfico 2, em 2001, apenas 6,6% dos municípios brasileiros (contra 2,2% com Conselho) dispunham destes Fundos, sobressaindo-se, dentre as demais, a Região Sul, com a marca mais elevada, 13,2%.

Fonte: Pesquisa de Informações Básicas Municipais/2001 - IBGE

Gráfico 2

Proporção de Municípios com Fundo Especial de Meio Ambiente segundo as faixas de população Brasil- 2001

Brasil0 a 5.0005.001 a20.00020.001 a100.000100.001 a500.000500.001 e mais

A análise da distribuição, segundo as faixas de população, mostra o mesmo padrão já mencionado, segundo o qual proporções mais altas são encontradas nos municípios mais populosos. Os Fundos de Meio Ambiente são mais freqüentes, proporcionalmente, no grupo de municípios classificados nas faixas mais elevadas:

Ambiente & Sociedade – Vol. VIII nº. 1 jan./jun. 2005 dentre os que têm mais de 500.0 habitantes, 59,4% têm Fundo Especial. Já nos municípios menos populosos, a presença de Fundo é quase residual: apenas 3,7%.

Examinando-se os resultados sobre a existência de Conselho de Meio

Ambiente comparativamente às declarações sobre Fundo Especial, observa-se, em primeiro lugar, que os Fundos só existem nos municípios que têm Conselho. Esta constatação sugere que a existência de um Fundo Especial de Meio Ambiente, no nível das administrações municipais, tem sido precedida pela instituição do Conselho Municipal de Meio Ambiente.6 Por outro lado, nem todos os municípios com Conselho dispõem, simultaneamente, de Fundos Especiais.

Dentre os que têm Conselho, 29,7% têm também Fundos, proporção que varia bastante se os municípios forem desagregados por Grandes Regiões. É na Região Sul que a proporção de municípios com Fundos, dentre os que têm Conselho, é maior: 42,7%. Não deixa de surpreender o resultado obtido na Região Sudeste, com apenas 19,6% de municípios com Fundo, no conjunto dos que têm Conselho: é o mais baixo resultado percentual, situando-se abaixo da média brasileira.7

A Pesquisa de Informações Básicas Municipais do IBGE nada investigou, em 2001, com respeito à existência de legislação ambiental municipal, propriamente dita. Algumas considerações podem ser feitas, no entanto, com os resultados obtidos a partir da indagação sobre a existência de legislação sobre as Áreas de Interesse Especial.

Cabe ressaltar que a expressão “Áreas de Interesse Especial” se refere, de acordo com o que ficou estabelecido na pesquisa, a toda área “criada em função da preservação ambiental, cultural, paisagística ou do estabelecimento de um tipo específico de uso do solo, como por exemplo, a habitação de interesse social”. Pode-se perceber, portanto, que a expressão abrange interesses outros além dos especificamente ambientais. Não obstante, feitas as ressalvas indispensáveis, decidiu-se por analisar os resultados obtidos na consulta às municipalidades sobre a existência de legislação a respeito dessas áreas de interesse, mesmo que elas não sejam, necessária e exclusivamente, de âmbito ambiental.

Os resultados encontrados refletem, por conseguinte, a preocupação das prefeituras com o estabelecimento de uma legislação municipal dirigida à preservação das características de determinadas áreas do município consideradas, de uma maneira geral, como de interesse para a população local. No Brasil, de acordo com os resultados da pesquisa, apenas 13,5% dos municípios tinham, em 2001, legislação sobre essas áreas. O percentual é mais elevado nas Regiões Sudeste e Sul com, respectivamente, 18,2% e 19,6% de seus municípios, manifestando esta preocupação através de legislação municipal. Seja como for, ainda que permaneça baixa a proporção de municipalidades que dispõem deste tipo de legislação, os números encontrados representam um importante crescimento em relação aos resultados obtidos na pesquisa anterior, realizada em 1999. Na ocasião, apenas 8,7% do conjunto de municípios brasileiros dispunham de legislação municipal sobre Áreas de Interesse Especial.

Tomando-se os municípios por faixas de população, observa-se a mesma tendência já constatada com relação à freqüência de Conselhos de Meio Ambiente,

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ou seja, a probabilidade de existir legislação sobre Áreas de Interesse Especial é maior nos municípios mais populosos. O Gráfico 3 mostra que entre os municípios de médio porte (com população entre 100.001 e 500.0 habitantes) 5,7% têm este tipo de legislação, enquanto que nos municípios com população acima de 500.0, esta proporção atinge 87,5%. Inversamente, o percentual dos que têm legislação sobre Áreas de Interesse Especial é baixo (apenas 5,3%) no conjunto dos municípios com população até 5.0 habitantes. Note-se que nesta variável, a diferença das proporções entre municípios pouco e muito populosos é a mais elevada dentre as variáveis aqui analisadas.

Fonte: Pesquisa de Informações Básicas Municipais/2001 - IBGE

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