A globalização da politica ambiental no Brasil

A globalização da politica ambiental no Brasil

(Parte 1 de 3)

A GLOBALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL, 1990-1998 *

Eduardo Viola**

Este paper têm sete partes. Na primeira o autor discute sua abordagem da globalização. Na segunda parte discutem-se a Globalização Ambiental e a Política Ambiental Global. Na terceira parte enunciam-se as caraterísticas da Globalização da Política Ambiental no Brasil na década de 1990, em comparação com o processo geral. Na quarta parte analisa-se a dramática redefinição rumo a globalização da política ambiental no governo Collor, 1990-92. Na quinta parta analisa-se a crise de governabilidade e as resistências a globalização durante o governo Franco, 1992-94. Na sexta parte analisa-se a secundariedade e disseminação lenta da sustentabilidade nas políticas públicas do governo Cardoso, 1995-98. Finalmente, na sétima parte discutem-se os cenários futuros alternativos do Brasil (segundo o autor): Globalização-segmentada ou Globalização-integradora.

Brasília, julho de 1998

(*) Paper preparado para apresentar no "XXI International Congress of the Latin American Studies Association", Panel ENV 24, Social and Environmental Change in the Brazilian Amazon; The Palmer House Hilton Hotel, Chicago, USA, 24-26 de Setembro de 1998.

(**) Professor Titular, Departamento de Relações Internacionais e Centro de Desenvolvimento Sustentável, Universidade de Brasilia, Brasil. Endereço: Departamento de Relações Internacionais, Universidade de Brasília, C.P. 04539 Brasília, DF 70919-970 Brasil E-mail: violaedu@nutecnet.com.br

Este paper analisa o processo de globalização da política ambiental no Brasil no período 1990-1998. Entende-se por globalização da política ambiental as seguintes dimensões principais: 1- a transnacionalização em graus diversos dos atores nacionais da política ambiental nacional (agencias governamentais, empresas, ONGs) combinado com o aumento da presença de atores plenamente transnacionais (ONGs transnacionais, corporações transnacionais, bancos multilaterais, agencias da ONU, comunidade cientifica) produzindo a formação de clivagens e alinhamentos transnacionalizados; 2- o desenvolvimento de uma concepção transnacionalizada da agenda ambiental por parte de setores crescentes dos atores sociais nacionais; 3- o efeito multiplicador da aceleração da globalização econômica, política e cultural/comunicacional sobre a globalização ambiental; 4- o crescimento rápido das conexões organizacionais, políticas, pessoais, financeiras e comunicacionais entre os diversos ambientalismos nacionais; 5- a rápida expansão de organizações não-governamentais internacionais cujo centro financeiro-organizacional encontra-se nos países desenvolvidos e que tem grande capacidade de influencia sobre os ambientalismos nacionais nos países desenvolvidos, emergentes e estagnados; e, 6- a preocupação crescente com questões de governabilidade global (formação de regimes e autoridades inter/transnacionais) por parte dos diversos atores nacionais.

O período em estudo no Brasil abrange três presidências (Collor, Franco e Cardoso) durante as quais as políticas públicas em geral passaram do modelo nacionalista para o modelo globalizante: redução das barreiras alfandegárias, atração de investimentos estrangeiros, abertura progressiva dos mercados financeiros, legitimidade crescente da estabilidade macroeconômica como parâmetro da ação governamental, abandono da política externa e de defesa terceiromundista, aceitação crescente das condicionalidades ambientais na relação com os países desenvolvidos e abertura à cooperação internacional com respeito aos problemas ambientais em particular na Amazônia. Com relação a política ambiental existe uma diferencia significativa entre as três presidências. No governo Collor, no clima da preparação e realização da Rio 92, as questões ambientais adquirem uma grande importância, o governo promove a globalização da agenda ambiental e as ONGs e o movimento ambientalista se fortalecem. No governo Franco, existe uma profunda crise de governabilidade devido a forte instabilidade macroeconômica e as questões ambientais ficam totalmente relegadas, incluído um declínio do movimento ambientalista e um questionamento da globalização. No governo Cardoso existe uma reconstrução da governabilidade e uma aceleração da globalização, mas devido ao predomínio de uma concepção economicista da agenda pública as questões ambientais ficam num plano bastante secundário e os vectores de governabilidade ambiental provem dos atores transnacionais e nacionais mais transnacionalizados.

Na segunda metade da década de 1980 intensifica-se extraordinariamente o processo de globalização do mundo (iniciado na década de 1950) e o ano de 1989 condensa estas gigantescas transformações (Fossaert 1991).

O mundo compacta-se progressivamente e a distancia torna-se cada vez mais próxima, ainda que entre realidades profundamente heterogêneas. È fundamental enfatizar que globalização não é homogeneização. Os limites entre o nacional e o internacional diluense crescentemente e a relação interno-externo torna-se cada vez mais porosa (Kennedy 1993, North 1990). Existe uma passagem do Sistema Internacional para o Sistema Globaltransnacional-bifurcado (Rosenau 1990). O Sistema Internacional era Estado-céntrico. O Sistema Globaltransnacional-bifurcado é simultaneamente Estado-céntrico (não-hegemónico com superpotência militar) e Multicéntrico (alta diversidade de atores-forças sociais, como corporações transnacionais, organizações nãogovernamentais, organizações intergovernamentais, comunidades epistémicas e midia-formadores de opinião).

Existe uma nova natureza da relação microsocial-social-macrosocial. A teoria social moderna (desde o século XVII até aproximadamente a década de 1970) foi construída considerando-se o macrosocial como a sociedade nacional em contexto internacional, o social como diversos níveis de agregação infranacional, e o micro-social associado com o nivel local. Por causa da intensificação do processo de globalização, o macrosocial passa a ser a sociedade planetária, o social diversos níveis intermediários incluído o nacional e o micro-social continua associado com o nivel local (Guidens 1990, Morin et Kern 1993, Ianni 1995, Keohane and Ostrom 1995). Contudo, o socialmicrosocial está profundamente penetrado pelo macro-social de modo tal que sua dinâmica esta globalizada, sempre em graus variáveis desde o mais intenso das cidades mundiais (New York, São Paulo, Tóquio, Londres) ou dos espaços socio-tecnológicos mundiais (cidades científicas, bases antárticas, de radiotelescopios e de lançamento de satélites) até a mais rarefeita dos lugares mais remotos (alguns desertos, montanhas e florestas tropicais). Deste modo os atores sociais, as arenas político-civilizatorias e as agendas político-económicas encontranse sempre transnacionalizados, ainda que em graus diversos (Keohane and Milner 1996). Existe uma erosão parcial do Estado Nacional como centro regulador da vida social e constituidor das identidades, e um aumento da interdependência complexa-assimétrica entre os países. Essa erosão se estende (em graus diversos) aos sistemas democráticos nacionais pelo poder crescente dos atores transnacionais e transnacionalizados, e, uma desfassagem crescente entre um sistema de representação de base territorial-nacional e um sistema de forças sociais de escopo transnacional.

Embora a literatura corrente focaliza na dimensão econômica da globalização, considero ele como um processo multidimensional caraterizado por seis dimensões inter-relacionadas: militar, economico-financeira, comunicacional-cultural, cientifico-tecnologica, ecologico-ambiental e política (Viola 1996).

A dimensão militar foi a primeira a desenvolver-se a partir de 1941 com o ataque japonês a Pearl Harbor em que a guerra adquire pela primeira vez na historia um escopo planetário e chega seu pico na segunda metade da década de 1950 quando os EUA e a URSS atingem a capacidade de destruição total do planeta a traves da combinação bombas nucleares, mísseis intercontinentais e espionagem com satélites (doutrina da destruição mutua assegurada). Em ambos os países os establishments militares imbricam-se com parte medular da vida econômica e científica produzindo os complexos militar-industrial-científico, cuja estrutura tenderá a reproduzir-se na maioria dos países do mundo criando-se uma vasta rede de espionagem e comércio de armas. O colapso do comunismo no Leste Europeu em 1989 deslancha um processo de profunda redefinição da globalização militar: fim da União Soviética como uma das duas superpotências; drástica diminuição do risco de uma guerra nuclear; redução progressiva e quase generalizada dos gastos militares e da importância das Forças Armadas no mundo; aumento do risco de proliferação de armas de destruição em massa (nucleares táticas, químicas e biológicas); extraordinária expansão do crime internacional organizado; aumento do risco de terrorismo nuclear/biológico; e, redefinição do papel das Forças Armadas americanas e da OTAN no sentido de garantia da segurança global (Buzan 1991, Fontaine 1996, Huntington 1996).

A globalização da economia tem o primeiro momento importante na década de 1950, em que formam-se as corporações multinacionais - atores econômicos com estratégia global - que vão progressivamente saindo do controle dos Estadosnações e que na década de 1980 transformam-se em corporações transnacionais, cujo processo decisório ganha um escopo global. Também nesta década inúmeras empresas médias transformam-se em transnacionais. A produtividade econômica cresce fabulosamente como produto da combinação de revoluções tecnológicas (microeletronica, robótica, novos materiais, eficiência energética, biotecnologia, reciclagem e controle de poluição) e gerenciais (qualidade total, reengenharia). O desenvolvimento da produtividade econômica cria empregos de alta qualificação e elimina massivamente empregos de baixa e media qualificação produzindo desemprego estrutural em todo o mundo. O comercio internacional intensifica-se criando pressões cada vez maiores para a diminuição das barreiras alfandegárias (criação da Organização Mundial de Comercio em 1994) e a formação de uniões econômicas regionais complementares do processo de globalização (NAFTA, Mercosul) (Lafer 1997). A dimensão financeira localiza-se nos mercados financeiros transnacionais em que o capital especulativo circula eletronicamente em alta velocidade erodindo progressivamente a capacidade regulatoria dos Estados Nacionais (mesmo dos mais poderosos). Os mercados financeiros transnacionais tem uma diversidade de atores como bancos internacionalizados, megaespeculadores, fundos mútuos, fundos de pensão, etc. As instituições de Bretton Woods tornam-se cada vez mais limitadas para lidar com o fenômenos da globalização financeira e a volatilidade da circulação de capital especulativo constituísse na maior ameaça para a estabilidade e previsibilidade do sistema (Thurow 1996, Dreifuss 1996).

As sociedades nacionais tendem a dividir-se em três segmentos: o globalizado, o nacional defensivo e o marginalizado. O primeiro esta formado por indivíduos e organizações que tem qualificações e produtividade que os habilitam a competir globalmente (a grande maioria da população nos países desenvolvidos, aproximadamente um quinto da população em países como Brasil e Argentina, praticamente inexistente nos países da África subsahariana). O segundo esta formado por indivíduos e organizações que conseguem sobreviver porque estão protegidos por estruturas políticas ou geográficas da competitividade global, sendo que esta é uma situação transitória com tendência a desaparecer no meio e longo prazo. O terceiro segmento formado por uma população que sofre crescente deprivação material, cultural e psicológica (Viola 1998, Barber 1995). A consolidação da globalização economico-financeira na década de 1990 diferencia os países em quatro tipos segundo o grau de centralidade de sua inserção no sistema: desenvolvidos, emergentes, estagnados e marginalizados.

Na década de 1960 inicia-se a globalização dos sistemas de comunicações, constituindo-se do ponto de vista simbólico-cultural o que MacLuhan chamou, quase profeticamente (embora com viés simplificadorhomogeneizante) de “aldeia global”. A partir da segunda metade da década de 1980 a globalização comunicacional-cultural implica uma revolução nas telecomunicações -satélites, televisão globalizada, fax, correio eletrónico e internet -, o barateamento e crescimento exponencial do transporte aéreo transcontinental, e a disseminação de conteúdos, modos de vida e formas de lazer originalmente norte-americanos. Uma minoria crescente da população mundial tem a oportunidade de viajar a outros países, falar outras línguas diferentes da nativa e experimentar diretamente outras culturas. A maioria da população mundial tem acesso a traves da televisão a informações sobre outras sociedades. Igual que nas outras dimensões a globalização da cultura esta longe de implicar sua homogeneização, pelo contrario existe um processo de reafirmação das diferencialidades, que se redefinem com tais em função de sua relação com a globalidade (Guidens 1991, Featherstone 1994).

A dimensão científico-tecnológica da globalização reside no crescimento exponencial da intensidade das interações no interior da comunidade cientifica internacional a traves dos periódicos, do telefone-fax, do correio eletrónico, da Internet e da interação cara a cara nos congressos. Cresce também o papel do input cientifico nos diversos processos decisórios referenciados-globalmente/globais de corporações, Estados, agencias intergovernamentais e ONGs. A cooperação transnacional entre instituições de ensino-pesquisa (ciência básica e aplicada) e instituições corporativas (ciência aplicada e tecnologias) se desenvolve aceleradamente dando uma contribuição crucial para o crescimento da produtividade econômica. Outra caraterística fundamental da globalização científico-tecnológica e o avanço de um novo paradigma baseado na alta complexidade, na Inter-disciplinariedade e no sistemismo aberto: a formação e as carreiras científicas incluem crescentemente componentes sistêmicos, os problemas de pesquisa fundamentais são definidos em espaços novos para além dos disciplinares e as estruturas fundamentais de organização científica universitária são institutos e redes interdisciplinares ao invés de departamentos disciplinares (Keller 1990, Morin 1991, Deutsch 1997, Taladay, Farrands and Tooze 1997).

Em meados da década de 1980 a humanidade toma consciência da globalização do risco e degradação ambiental, que de fato já existia desde a década de 1950 em função da capacidade destrutiva das armas nucleares e do potencial de contaminação - do ar, água, solo e cadeias alimentares - por parte da indústria química e nuclear (Caldwell 1984, Stern, Young and Druckman 1992). A dimensão ecológico-ambiental constitui o mais poderoso dos processos de globalização com repercussões extraordinárias sobre a atividade científica e sobre os conceitos básicos que utilizamos para conhecer a realidade social: quando os astronautas da primeira nave tripulada chegaram a Lua em 1969, e conseguiram descrever e fotografar «o planeta azul» desde o espaço, atingiu-se um ponto de inflexão na construção da imagem da globalização que mostraria seus frutos mais profundos com a emergência da comunidade científica do «Global Environmental Change» na segunda metade da década de 1980 (Buttel, Hawkins and Power 1990). Uma vez atingida a percepção da globalização ambiental vemo-nos obrigados a passar do conceito de sistema internacional (que se refere apenas a realidades sociais) para o de sistema global porque este permite-nos distinguir e incluir as realidades sociais e naturais, e orienta-nos na investigação sistemática sobre seus modos de interação em escala planetária (North 1990). A Terra, suas caraterísticas geológicas e geográficas, sua flora, fauna e arredores (incluído o sol) constituem nosso único ambiente. A espécie humana não poderia existir sem os delicados equilíbrios da Biosfera. Enquanto espécie temos sido sempre simultaneamente conquistadores e reféns da natureza, mas estas implicações da aventura humana tem se tornado muito mais complexas em fins do século X: hoje estamos obrigados a construir um modelo civilizatorio que implica investir concentradamente num desenvolvimento cientifico-tecnico-inteligente e investir nas reformas micro-macro sociais (autoconhecimento e desenvolvimento interior do indivíduo e mudança dos padrões de consumo e modos de vida). É fundamental evitar as tentações cornucopiana (a humanidade a través da tecnologia resolve sempre todos os problemas) e neo-romántica (parar o desenvolvimento cientifico-técnico e focalizar apenas na reforma dos padrões de consumo e do modo de vida) (Sand 1990, Sandler 1997).

A globalização política reside no avanço de ideologias e regimes democráticos e individualistas em detrimento dos autoritários e socializantes. Na ultima década, regimes semi-democraticos ou democráticos, tem substituído a regimes autoritários em quase todos os países do mundo (Huntington 1991, Diammond and Plattner 1993). A proteção dos direitos humanos, o pluripartidarismo e a competição eleitoral tornaram-se princípios indiscutíveis da vida política nacional e internacional, embora exista muitas vezes uma distancia significativa entre a retórica e a realidade concreta (Cançado Trindade e Faro de Castro 1997). A revolução de capacidades individuais produzida pela expansão educacional tem mudado drasticamente as concepções sobre o "bom ordem social" em favor da valorização da responsabilidade-destaque individual e limitando a intervenção do Estado-Coletividade para promover a redução das desigualdades entre indivíduos (redução de impostos e substituição do Welfare pelo workfare). Como produto da revolução das capacidades individuais há um grande crescimento dos movimentos sociais e Organizações não-governamentais que constituem um terceiro setor de organizações sociais de similar importância aos clássicos setores privado e estatal, e com fortes relações transnacionais (Guidens 1994, Tsoukalis 1998).

As capacidades regulatorias do Estado-naçao são enfraquecidas pelas outras dimensões da globalização, em particular a econômico/financeira e a comunicacional/cultural; e, pelo reforzamento das estruturas socio-politicas infranacionais, o que nos casos mais agudos leva ao separatismo e a desintegração nacional. As potencialidades de consolidação de regimes democráticos ou de progresso de regimes semi-democraticos para democráticos são muito diferenciadas dependendo de variáveis como: maior competitividade da economia nacional, menor proporção da população excluida-deprivada, maior independência econômica e psicológica das mulheres, menor força de ideologias radicais-fundamentalistas, maior força de atitudes-movimentos anti-corrupção e maior capacidadeeficiencia governativa (O’Donnell 1991, Held 1995, Reis 1995, Lyons and Mastanduno 1995, Camargo 1997).

Como parte da dimensão política, a governabilidade global reside no processo de construção de instituições inter e transnacionais -sistema das Nações Unidas, Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial, GATT-WTO, regimes internacionais setoriais- aptas para gerir os problemas da sociedade planetária. O processo de construção de instituições de governabilidade global, em curso lento e difícil desde o fim da segunda guerra mundial, no deve ser confundido com propostas utópicas de criação de um governo mundial. Uma caraterística fundamental do processo de globalização é o subdesenvolvimento da dimensão da governabilidade global com relação as outras devido originalmente ao bloqueio do sistema da Nações Unidas pela Guerra Fria. Na década de 1990, a governabilidade global não se desenvolve com rapidez equivalente as outras dimensões da globalização devido as seguintes razões: a- conflito entre as vias oligarquica (promovida pelos G7 e a maioria dos países de renda alta) e a democrática (promovida pela maioria dos países de renda media e muitos de renda baixa) de governabilidade; bausência de lideranças orientadas para o longo prazo (estadistas) nos principais países do mundo; c- o sistema Nações Unidas (de natureza internacional) bloqueia a emergência de um novo sistema transnacional de governabilidade (Rosenau and Czempel 1992, Weiss, Forsythe and Coate 1994, Commission on Global Governance 1995, Falk 1995, Risse-Kappen 1995, Chayes and Handler Chayes 1995, Soares de Lima 1996, Colard 1996).

Como produto de três décadas (começando em meados dos sessenta em EUA e Suécia) de preocupação pública pela deterioração ambiental emergem e desenvolvem-se: 1) organizações não governamentais e grupos comunitários que lutam pela proteção ambiental, sendo que muitos deles atuam em escala internacional ; 2) agências estatais (de nível federal, estadual e municipal) encarregadas de proteger o ambiente (em 1970 havia 12 agências ambientais nacionais, em 1995 há mais de 180); 3) grupos e instituições científicas que pesquisam os problemas ambientais, muitos deles com uma abordagem sistêmica, que estão impactando profundamente a dinâmica da comunidade científica (o que se refletiu na posição destacada adquirida pela comunidade do "global environmental change" nos EUA); 4) um setor de administradores e gerentes que implementam um paradigma de gestão dos processos produtivos baseado na eficiência no uso dos materiais, na conservação da energia, na redução da poluição, no ecodesign e na qualidade total; 5) um mercado consumidor verde que demanda entre outras coisas alimentos de uma agricultura orgânica, automóveis e eletrodomésticos de alta eficiência energética, papel reciclado, recipientes reutilizáveis, produtos que tenham sido produzidos usando tecnologias limpas e a partir de matérias primas produzidas de modo sustentável; 6- redes multissetoriais que estabelecem e certificam o caráter sustentável dos processos de produção, de transporte e o ciclo de vida dos produtos, como os vários "selos verdes" e a ISO 14000; 7- agencias e tratados internacionais encarregados de equacionar os problemas ambientais que ultrapassam as fronteiras nacionais, como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, a Convenção de Viena-Montreal para a proteção da camada de ozônio, a Convenção de Basel sobre o comercio de lixo toxico, as Convenções de Rio sobre Mudança Climática e Biodiversidade (MacCormick 1989, Cairncross 1992, Schmidthaney 1992, Kamieniecki 1993, Dunlap, Gallup and Gallup 1993, World Resource Institute 1996).

Todos os atores e processos acima assinalados constituem o movimento ambientalista global cujos valores e propostas vão disseminando-se pelas estruturas governamentais, as organizações não-governamentais, os grupos comunitários de base, a comunidade científica e o empresariado. O ambientalismo, surgido como um movimento reduzido de pessoas, grupos e associações preocupados com o meio ambiente, transforma-se num capilarizado movimento multissetorial. O processo de desenvolvimento do ambientalismo como movimento histórico transnacional impacto profundamente as clivagens do sistema mundial no inicio da década de 1990 (MacNeill, Ninsemius and Yakushiji 1991, King and Schneider 1991, Mathews 1991, Haas, Keohane and Levy 1993, Vogler and Imber 1996, Weis Brown and Jacobson 1998).

Considerando-se as questões de meio ambiente e desenvolvimento podem definir-se três clivagens principais na dinâmica política internacional: a primeira sendo entre as forças cujos interesses e orientação estão dentro do Estado-nação (Nacionalistas) versus as forças cujos interesses e orientação localizam-se na escala mundial (Globalistas); a segunda sendo entre as forças que assumem a proteção ambiental como uma dimensão fundamental a ser combinada com o desenvolvimento econômico (Sustentabilistas) versus as forças que são favoráveis ao desenvolvimento econômico sem consideração da proteção ambiental (Predatórios); a terceira sendo entre as forças favoráveis a certa redistribuiçao progressiva da renda a escala nacional e internacional (Progressistas) versus as forças conservadoras do ponto de vista social (Conservadores). A combinação de estas três linhas de clivagem permite diferenciar oito grandes forças atuantes no sistema mundial: Nacionalistas-Conservadores (NC), Nacionalistas-Progressistas (NP), Nacionalistas-Conservadores-Sustentabilistas (NCS), Nacionalistas- Progressistas-Sustentabilistas (NPS), Globalistas-Conservadores (GC), Globalistas-Progressistas (GP), Globalistas- Conservadores-Sustentabilistas (GCS) e Globalistas-Progressistas-Sustentabilistas (GPS) (Viola 1996).

Os Nacionalistas-Conservadores defendem economias protecionistas, forças armadas poderosas e o papel do Estado-naçao como entidade superior da ordem internacional sendo contrários ao crescimento do poder da ONU e receosos das corporações transnacionais. Freqüentemente são racistas. Exemplos de NC são: direita Republicana (EUA), Frente Nacional (França), Aliança Nacional (Itália), Nacionalistas eslavofilos (Rússia), oligarquias regionais representativas de setores econômicos de muito baixa produtividade (Brasil, Argentina e Mexico).

Os Nacionalistas-Progressistas defendem economias protecionistas com forte intervenção estatal em favor da justiça social, forças armadas poderosas e são contrários as corporações transnacionais e a expansão do poder da ONU. Exemplos de NP são: esquerda do PT e do PSB no Brasil , esquerda do Partido Comunista no Chile e Franca, Frente Zapatista e esquerda do PDR no Mexico.

Os Nacionalistas-Conservadores-Sustentabilistas são favoráveis a proteção ambiental a escala nacional, contrários da ONU e das corporações transnacionais e favoráveis a forças armadas poderosas. Exemplos de NCS são: setores neonazistas na Alemanha e na Áustria, setores dos fundamentalismos hinduista, islâmico e cristão em vários países.

Os Nacionalistas-Progressistas-Sustentabililistas são favoráveis ao desenvolvimento sustentável a escala nacional comandado por um Estado fortemente intervencionista que promove a justiça social e são contrários as corporações transnacionais e receosos da expansão da ONU. Exemplos de NPS são: setores do PT no Brasil, setores do Partido Comunista na Itália, França e Chile, setores do Partido Verde na Alemanha, França, Chile e Brasil.

Os Globalistas-conservadores defendem economias abertas ao mercado mundial, um papel central para as corporações transnacionais, um desarmamento parcial e um avanço gradual da ONU limitando parcialmente o poder dos Estados-nações na direção de uma autoridade transnacional baseada na estrutura estratificada de países: fortalecimento do Conselho de Segurança (ampliado) do Fundo Monetário Internacional, do Banco Mundial e da Organização Mundial de Comercio. Os GC são a força dominante no sistema mundial, eles representam o que geralmente denomina-se neoliberalismo. Exemplos de GC são: setores predominantes dos grandes partidos norte- americanos, europeu ocidentais e japoneses, os setores modernos do PFL e PPB no Brasil, o Partido Nacional chileno, o setores modernos do Partido Justicialista e da UCR na Argentina.

Os Globalistas-progressistas defendem economias abertas ao mercado mundial, um papel central para as corporações transnacionais, um forte desarmamento e a rápida construção de instituições de governabilidade global, particularmente no referente a regulação da circulação de capital especulativo, a traves da combinação dos princípios de representatividade populacional e poderio financeiro. Exemplos de GP são: os setores de esquerda dos partidos democrata norte-americano, socialista francês, social-democrata alemão, trabalhista inglês; PSDB brasileiro; o PPS no Brasil, o Partido Socialista no Chile, setores do PDR no Mexico e do FREPASO na Argentina.

Os Globalistas-conservadores-sustentabilistas defendem economias abertas ao mercado mundial, um papel central para as corporações transnacionais, um desarmamento parcial e uma rápida construção de instituições de governabilidade global, particularmente na área ambiental, a traves de um caminho definidamente oligarquico tendo como eixo o principio da capacidade financeira dos países. Exemplos de GCS são: o vicepresidente dos EUA Al Gore e setores predominantes dos partidos social-democratas escandinavos e holandês.

Os Globalistas-progressistas-sustentabilistas consideram inviável o modo de vida perdulário e os sistemas produtivos energeticamente ineficientes predominantes atualmente nos países de renda alta e media e advogam por reformas profundas na ordem internacional com o objetivo de viabilizar a proteção ambiental nos respetivos espaços nacionais. Os GPS são defensores da idéia de desenvolvimento ambientalmente sustentável com atenuação das assimetrias sociais em escala nacional e mundial. Para a maioria dos GPS esta atenuação deveria dar-se através de uma integração ativo-seletiva das economias periféricas no mercado mundial e de uma transferencia subsidiada de tecnologias sustentáveis por parte dos países ricos. Os GPS são favoráveis ao imediato estabelecimento de uma autoridade supranacional, combinando os princípios da transnacionalidade e da internacionalidade, capaz de lidar com os problemas da crise socio-ambiental planetária. Embora do ponto de vista normativo defendem um caminho democrático de construção da governabilidade global, estão dispostos a aceitar formas oligarquicas desde que isto acelere o processo. Exemplos de GPS são: setores de esquerda da socialdemocracia escandinava, holandesa e italiana, setores predominantes dos Partidos Verdes alemão, austríaco, escandinavos, francês, brasileiro e chileno, setores minoritários do PPS, do PSDB e do PT no Brasil.

Três regimes internacionais de alta relevância para o fluxo de matéria e energia global estão em processo de formação desde meados da década de 1980: proteção da camada de ozônio, mudança climática e proteção da biodiversidade. Eles são plenamente representativos da nova densidade interdependência entre a biosfera e o sistema mundial (Porter and Brown 1996, Gerhing 1994, Charnovitz 1996).

O Acordo para a Proteção da Camada de Ozônio é definitivamente o melhor exemplo de sucesso na construção de regimes internacionais setoriais para a proteção do ambiente global: Convenção de Viena (1985), Protocolo de Montreal (1987), Emenda de Londres (1990), Emenda de Copenhague (1992). A produção e uso de clorofluorcarbonos caiu dramaticamente nos países desenvolvidos durante a década de 1990 e tem aumentado apenas limitadamente nos países emergentes. Quatro fatores são fundamentais para explicar este sucesso: a rápida formação de consenso na comunidade cientifica e a eficiência da comunicação extraacademica (efeito comunidade epistemica), o fato da produção de CFC estar concentrada em poucos atores (corporações transnacionais), a liderança do governo americano nas negociações internacionais, e, rápida resposta das corporações produtoras de CFC no investimento em pesquisa e desenvolvimento de alternativas tecnológicas viáveis comercialmente (Benedick 1991, Underdal 1992).

A Convenção da Mudança Climática (Rio, 1992) tem tido ate agora um impacto limitado devido aos seguintes fatores: a- baixa disposição na sociedade americana a diminuir as emissões de gases estufa, com impacto extremadamente negativo sobre Europa Ocidental e desapontamento na comunidade ambientalista internacional com relação ao presumido potencial de liderança do vicepresidente Al Gore; b- fraca capacidade de liderança internacional por parte do Japão, o único pais grande e rico impulsado por um vector de redução das emissões de gases estufa; c- mínima disposição de reorientar as políticas publicas para a atenuação do crescimento nas emissões de gases estufas nos países emergentes; d- complexificação, na interior da comunidade cientifica, das caraterísticas do problema e de suas possíveis soluções -passajem do modelo de aquecimento global para o modelo de fenômenos meteorológicos extremos erráticos; e- grandes dificuldades para negociar, em Kyoto 1997, um protocolo estabelecendo metas precisas e cronogramas para a redução das emissões de gases estufa, devido a complexidade simultaneamente internacional e transnacional das clivagens e coalizões; e, f- perspectivas difíceis para a ratificação do protocolo de Kyoto devido a ausência de obrigações para os países emergentes, alguns dos quais tem uma importância dramaticamente crescente nas emissões de gases estufa (particularmente China, Índia e Indonésia, mas também Tailândia, Malásia, Filipinas, Brasil e Mexico) (O’Riordan and Jager 1996, Soroos 1997, Rayner and Malon 1998, Clark, Van Eijndoven and Jaeger 1998).

A Convenção de Biodiversidade (Rio 1992) tem um duplo impacto. De um lado ela aumentou extraordinariamente a consciência publica internacional sobre a importância da diversidade biológica (quase inexistente fora da academia antes da década de 1990) e inaugurou o conceito de "commmon concern of humankind". De outro lado, ela é estruturalmente pouco funcional devido ao fato que os EUA mantém uma atitude reticente com relação à Convenção em todos os aspectos que não protegem claramente a propriedade intelectual tal como foi definida historicamente na cultura civilizatoria americana: privilegiamento excessivo das formas concentradas de propriedade intelectual/patentes desenvolvidas em centros científico-tecnológicos capital-conhecimento intensivos e subdimensionamento da importância de outras formas de propriedade intelectual de baixa intensidade capitalconhecimento. EUA é um ator-subsistema -complexo e internamente heterogêneo já que formado por uma rede de corporações (grandes e pequenas) universidades, agencias estatais e ONGs- extraordinariamente importante na questão já que em seu território localizam-se aproximadamente 2/3 da capacidade cientifico-tecnologica mundial sobre biodiversidade e biotecnologia; este grau de centralidade de um Estado-nação não se repete em nenhuma outra questão vinculada ao ambiente global. Uma arena política globalizada/transnacionalizada decisiva dos próximos anos estará situada em torno da alta diversidade de interpretações dadas a dois cruciais tratados em vigor desde 1995: a Convenção de Diversidade Biológica - fundada em requisitos de equidade e acessibilidade aos recursos biológicos - e o Trade Related Aspects of Intelectual Property Rights, TRIPS/WTO - fundado em princípios fortes de propriedade privada e lucro. A situação dos esforços para a proteção e uso sustentável da biodiversidade no mundo é hoje extremadamente diferenciada: desde avanços importantes em países como Costa Rica e Belize, que estabelecem acordos para pesquisa farmacológica e alimentar com corporações transnacionais; passando por países com novas retóricas ambiciosas com pouca correspondência em políticas efetivas como Brasil, Malásia e Mexico; e países como Canadá e EUA (que apesar de ter um sistema extenso de proteção da biodiversidade, ainda tem significativa extinção de espécies); e, indo ate a aceleração da destruição em países em colapso de governabilidade (parte importante da África Sub-Saariana) (Hanna, Folke and Maler 1996, Wasson 1997, Swanson 1997, Macilwain 1998, Masood 1998).

O Global Environment Facility (GEF) é o instrumento financeiro construído para apoiar o desenvolvimento dos três regimes ambientais mencionados: a sua missão precipua e financiar o custo incremental da proteção do ambiente global. Apesar da lentidão de sua construção, o GEF esta revolucionando na direção da eficiência alocativa os mecanismos de transferencia de recursos multilaterais. O fator negativo é a magnitude pequena dos recursos alocados se comparados com as necessidades do ambiente global. Entre os aspectos positivos destacam-se: uma negociação na qual os países desenvolvidos concederam em termos de democracia no processo decisório e o resto do mundo cedeu em termos de levar a serio considerações de eficiência substantiva, a formação de uma estrutura ad hoc leve e dinâmica para a gestão do fundo combinando as vantagens relativas do PNUD, PNUMA e Banco Mundial, e, a promoção internacional de uma metodologia sistêmica não- economicista e sofisticada de avaliação de custo-beneficio na financiamento da custo incremental da proteção do ambiente global (Sand 1996, Viola 1997b).

Além das caraterísticas gerais do processo de globalização, existem alguns vetores específicos que promoveram a globalização da política ambiental no Brasil:

1- O consenso mundial (comunidade cientifica e formadores de opinião publica) sobre a importância decisiva da

Amazônia, em termos de clima regional e biodiversidade global e o fato da Amazônia ter ser tornado prioritária nos esforços de proteção das ONGs ambientalistas internacionais (Gash, Nobre, Roberts and Victoria 1996).

2- A formação de vastas coalizões transnacionais em torno de algumas questões especificas amazônicas: os impactos negativos de grandes projetos como o Polo Noroeste, Balbina, Tucurui e pavimentação da BR364 entre Porto Velho e Rio Branco (e sua eventual prolongação ate o Pacífico); o assassinato de Chico Mendes em 1988 e seu legado na concepção das reservas extrativistas; o estabelecimento das reservas indígenas; o garimpo e a contaminação das cadeias alimentares; a expansão altamente predatória da industria madeireira; as realidades e controvérsias a respeito da bio-pirataria e dos direitos das populações tradicionais aos lucros da biotecnologia.

3- O impacto favorável que teve em diversos atores socio-políticos no Brasil à nova consideração da questão amazônica por parte de atores transnacionais estratégicos e que mudaram em poucos anos a percepção da floresta amazônica por parte da sociedade brasileira. Com efeito, até fins da década de 1980 a percepção da floresta Amazônica não diferia da percepção histórica das florestas Atlântica e da Araucária, que foram quase totalmente devastadas no processo de assentamento humano durante o século X. Nesta visão a floresta Amazônica era mata a ser derrubada o mais rápido possível para promover o desenvolvimento agropecuário, barragero, mineral e urbano. A partir de aproximadamente 1988 processou-se uma acelerada mudança perceptiva nos formadores de opinião: a floresta amazônica passou a ser vista como um gigantesco reservatório de biodiversidade (com extraordinário valor econômico e estético) em que deveriam existir arquipélagos de extrativismo, industria madedeira e mineração sustentável.

4- A influencia de padrões internacionais de proteção ambiental sobre setores exportadores brasileiros com mercados nos países desenvolvidos, como papel/celulose, aço, fruticultura, alimentos processados derivados da avicultura/suinocultura.

5- A realização da UNCED no Rio em 1992.

6- A dramática mudança na disponibilidade de Fundos dos Bancos Multilaterais para o Brasil, em 1989-90, de barragens, rodovias e colonização da fronteira para saneamento básico, proteção ambiental, educação básica e reforma agraria.

7- O predomínio de uma orientação econômica aberturista e internacionalizante nas elites brasileiras desde inicio da década de 1990.

8- O processo de modernização acelerado do setor produtivo do Sul/Sudeste (tanto corporações transnacionais quanto nacionais) na primeira metade da década de 1990, o que incluiu também a absorção de tecnologias mais favoráveis a sustentabilidade ambiental, mesmo que numa escala e timing diferente dos países desenvolvidos.

9- A emergência e desenvolvimento, no período 1987-97, da Geração-92 do ambientalismo brasileiro: um vasto contingente de jovens de bom nivel educacional que descobriram simultaneamente a natureza, a qualidade ambiental, as ONGs, as viagens/intercâmbios da vida globalizada e as virtudes do desenvolvimento pessoal reflexivo.

O GOVERNO COLLOR, 1990-92: A TRANSIÇÃO ACELERADA PARA A CENTRALIDADE E GLOBALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL SOB A INFLUENCIA DA RIO-92

A posição brasileira no sistema internacional tem mudado extraordinariamente desde a Conferência de Estocolmo em 1972, quando o Brasil co-liderou com a China a aliança dos países periféricos contrários a reconhecer a importância dos problemas ambientais. O modelo de desenvolvimento que estava no seu apogeu em 1972 baseavase numa forte depleção dos recursos naturais considerados infinitos, em sistemas industriais muito poluentes e na intensa exploração de uma mão de obra barata e desqualificada. Entre 1950 e 1979 o Brasil foi uma das periferias mais dinâmicas do sistema mundial com tendência para ascender ao centro. Durante a década de 1970 o Brasil

(Parte 1 de 3)

Comentários