Memória política, democracia e accountability: algumas reflexões teóricas

Memória política, democracia e accountability: algumas reflexões teóricas

(Parte 1 de 4)

Outubro de 2009 Oficina nº 330

Daniela Mateus de Vasconcelos

Memória Política, democracia e accountability: Algumas reflexões teóricas

Oficina do CES n.º 330 Outubro de 2009

OFICINA DO CES Publicação seriada do

Centro de Estudos Sociais Praça D. Dinis Colégio de S. Jerónimo, Coimbra

Correspondência: Apartado 3087 3001-401 COIMBRA, Portugal

Daniela Mateus de Vasconcelos1

Memória política, democracia e accountability: algumas reflexões teóricas2

Resumo: Este artigo apresenta uma discussão teórica sobre a relação entre memória política e accountability nas novas democracias. A partir de uma revisão da literatura, destacamos lacunas, interseções e possibilidades de diálogo entre memória política, “justiça de transição”, democracia e accountability. O objetivo é demonstrar, teoricamente, que as ações de “acerto de contas” com o passado autoritário, ou seja, as políticas de memória da repressão política, impulsionadas pelos governos e pela sociedade civil, podem funcionar como uma forma de accountability nas democracias do Cone Sul da América Latina.

Introdução A partir da década de 80, com o fim das ditaduras militares no Cone Sul, emergem novas democracias após um longo período de autoritarismo na região. Argentina, Brasil, Chile e Uruguai passaram por distintas experiências de ruptura da ordem democrática durante a segunda metade do século X, especialmente nos anos 60 e 70. Contudo, a perseguição e a repressão aos dissidentes políticos, em diferentes níveis de intensidade e alcance, estiveram presentes em todos as ditaduras da região. A “novidade” introduzida no aparato repressivo estatal, responsável por romper com a tradição autoritária precedente, foi o amplo uso do desaparecimento forçado de pessoas como estratégia de eliminação do “mal subversivo”. Outras graves violações aos direitos humanos, como as prisões arbitrárias, as execuções sumárias, o uso da tortura e o sequestro de familiares fizeram parte do rol dos crimes operacionalizados pelos órgãos de repressão dos regimes autoritários.

1 Mestre em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e licenciada em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica (PUC-MG). É professora do Centro Universitário UNA. 2 Este artigo é resultado do estágio como investigadora visitante no Centro de Estudos Sociais (CES) da Universidade de Coimbra, de março a agosto de 2009, sob a supervisão científica da Profa.Dra Cecília MacDowell Santos, a quem agradeço imensamente pela atenção e apoio durante este período e pelos pertinentes e valiosos comentários a este texto, além da imprescindível orientação em todas as fases deste trabalho.

Memória política, democracia e accountability

As transições democráticas, condicionadas às especificidades de cada contexto político, não apagam as marcas deixadas pelo regime anterior. Os governos democráticos instaurados foram (e são) confrontados, por parte da sociedade civil nacional e transnacional,3 e de outros atores políticos e sociais,4 com o legado das violações de direitos humanos perpetradas pelo aparato policial-militar. A memória da ditadura militar, notadamente dos acontecimentos relacionados à repressão estatal e à violência política, é impressa no presente democrático como uma marca do passado recente que as jovens democracias não podem apagar ou rechaçar. 5

Durante o processo de redemocratização, os governos civis da região encontraram diferentes estratégias de enfrentar o legado de violações de direitos humanos. No caso dos países do Cone Sul, as novas democracias defrontaram-se no período pós-ditatorial com a difícil tarefa de lidar com a herança mais polarizadora do regime antecessor sem colocar em risco, ou desestabilizar, o processo de transição política. Não obstante o período temporal que separa as atuais democracias do momento da redemocratização, o passado autoritário continua a reverberar na esfera pública e a memória deste período é objeto de disputas políticas, sociais, ideológicas e jurídicas, cuja repercussão muitas vezes ultrapassa as fronteiras nacionais.

Portanto, o tema da (re)construção da memória dos últimos regimes autoritários, e de todas as nuances que envolvem esse processo, é um desafio colocado às democracias do Cone Sul. É neste sentido que a relação entre memória política e democracia merece ser estudada com mais atenção, precisamente no que diz respeito ao impacto das políticas de memória – o que inclui as iniciativas de “justiça de transição”, tais como as comissões da

3 Aqui nos referimos, principalmente, aos movimentos sociais e Organizações Não-Governamentais (ONG’s) de direitos humanos de caráter nacional (como é o caso do Movimento “Tortura Nunca Mais”, no Brasil, e das Madres de Plaza de Mayo, na Argentina), e transnacional (por exemplo, as ONGs internacionais de direitos humanos, como a Anistia Internacional, a Human Rights Watch e o Centro pela Justiça e o Direito Internacional), sendo o trabalho destas organizações fundamental na difusão e na visibilidade das denúncias e reivindicações daquelas. 4 Por exemplo, os setores progressistas da Igreja Católica, os sindicatos, as organizações estudantis e, em alguns casos, certos líderes e partidos políticos. Também podemos destacar a militância de jornalistas, acadêmicos, escritores e compositores que endossaram a causa dos direitos humanos nesses países. 5 Whitehead (2005) observa que as questões relativas à memória de um passado traumático não afetam somente as novas democracias e, eventos ocorridos há várias décadas, como os bárbaros crimes norteamericanos contra civis vietnamitas, e os massacres e uso da tortura pela França durante a guerra da Argélia, suscitam uma série de discussões nestes países.

Memória política, democracia e accountability

propriamente dito da transição para a democracia, seja no período pós-redemocratização

Verdade e os julgamentos – no aprofundamento do processo democrático; seja no momento

2008)

O presente artigo tem por objetivo entender como a discussão pública da memória política do recente passado autoritário pode influenciar na qualidade das novas democracias, de modo a potencializar seu aspecto de “alta intensidade”. A hipótese de trabalho é que o “acerto de contas” com o passado de violência e repressão, realizado pelo que denominamos “políticas de memória”, poderia funcionar como uma forma de accountability e produzir o fortalecimento das instituições democráticas, do poder judiciário, assim como da relação entre o Estado e a sociedade civil. O enfrentamento do legado de violência política reforçaria a ruptura com o passado autoritário e promoveria a renovação da cultura política ao difundir a crença nos valores democráticos dos direitos humanos, da justiça e da ideia do “nunca mais” poder sem limites. Do ponto de vista da concepção contra-hegemônica de democracia, que avança com relação ao seu entendimento puramente procedimental e elitista, problematizar o passado com uma função de accountability no presente poderia contribuir para “democratizar a democracia” (Santos,

Para fazer esta análise, o artigo se concentrará nas contribuições teóricas sobre memória política, justiça de transição, repressão estatal e a discussão do enfrentamento deste legado pelas novas democracias dos países do Cone Sul presente nas reflexões de Brito, González e Fernandéz (2004), Jelin (2003) Santos (2009), Teitel (1996), Teles (2007) e Zalaquett (1996). Estes autores, tendo em vista sua filiação a diversas áreas do conhecimento, nos permite uma visão interdisciplinar do tema. Iremos recorrer, igualmente, à literatura produzida sobre teoria democrática e accountability, com destaque para a produção bibliográfica de Arato (2002); Avritzer (1996); Avritzer e Santos (2002); ODonnell (1998); O’Donnell, Schmitter e Whitehead (1986); Peruzzotti e Smulovitz (2006); e Santos (2008).

Por fim, esclarecemos que o presente trabalho não tem por objetivo fazer a análise de um caso específico, apesar de, em alguns momentos, poder amparar-se empiricamente nos casos argentino e brasileiro na tentativa de corroborar a hipótese inicial de que “políticas de memória” do autoritarismo podem ser consideradas uma forma de accountability nas novas democracias.

Memória política, democracia e accountability

1- Concepções de democracia e sua relação com a memória política A trajetória da democracia no século X é marcada por interrupções, desvios e vicissitudes. A emergência, neste mesmo século, de regimes políticos totalitários, fascistas e autoritários, sem falar das inúmeras catástrofes humanitárias de origens étnicas, raciais e/ou religiosas, deixaram marcas profundas e “feridas abertas” em diversas sociedades. Apesar do tortuoso caminho, ainda assim é possível afirmar que o século passado é a era de expansão das ideias e das práticas democráticas. Poder-se-ia tratar de uma assertiva refutável, tendo em vista o que foi mencionado anteriormente e por outros motivos que extrapolam o escopo deste artigo. Todavia, é possível fazer duas constatações: do ponto de vista teórico: observou-se, ao longo do século X, uma crescente preocupação acadêmica com o tema, em vários campos do conhecimento, e o surgimento de um amplo espectro de interpretações sobre a democracia; e do ponto de vista empírico, a difusão do ‘fenômeno’ democrático atingiu, de maneira desigual, uma diversidade de nações.

Nesta seção, faremos um tour d’horizon pela literatura democrática no intuito de identificar a corrente teórica mais permeável à discussão da memória política de regimes autoritários, a partir de duas indagações: qual concepção democrática que mais favorece uma compreensão da relação entre memória política e democracia? Qual a que leva em consideração o papel da memória nos processos democráticos? Neste sentido, destacaremos autores do campo hegemônico e do campo contra-hegemônico da discussão democrática, a fim de ressaltar as características de cada concepção e aproximá-las do debate sobre a memória política.

1.1 Bases teóricas da concepção hegemônica e contra-hegemônica da democracia O pensamento schumpeteriano sobre a democracia, cuja base encontra-se no seu clássico Capitalismo, socialismo e democracia, publicado em 1942, é o marco na fundação da vertente teórica que ficou conhecida como elitismo democrático. De acordo com Avritzer (1996a), Schumpeter trabalha com a ideia de democracia como método de formação de governos, constituídos a partir da competição livre de elites, e da limitação da participação política das massas ao voto, tendo em vista a irracionalidade política do cidadão comum, facilmente manipulado e guiado por impulsos e atitudes não-racionais. A soberania popular, assim, estaria restrita aos procedimentos eleitorais de disputa competitiva e

Memória política, democracia e accountability escolha de elites políticas, mais bem preparadas e em melhores condições para a tomada de decisões.

O elitismo democrático foi a teoria democrática que consolidou-se na segunda metade do século X, tornando-se a “concepção hegemônica da democracia” (Avritzer e Santos,

2002: 41). A literatura produzida em torno do paradigma elitista, com destaque para a discussão teórica precursora de Joseph Schumpeter, caracterizou-se pelo destaque dado aos procedimentos eleitorais (leia-se eleições), à participação política senão por meio do voto e aos arranjos institucionais no funcionamento da democracia (Avritzer, 1996a; Avritzer e Santos, 2002).

Esta visão da democracia influenciou toda uma geração de teóricos políticos “hegemônicos”, cujo arcabouço teórico foi herdado e aprimorado por posteriores trabalhos. Norberto Bobbio (1988:13) adota o que ele denomina de “definição mínima de democracia”, ou seja, a democracia como um conjunto de regras processuais (a regra da maioria; peso igual dos votos, por exemplo) que estabelece, em um ambiente de vigência das liberdades individuais (de opinião, de expressão, de reunião) e dos direitos políticos sem qualquer discriminação precedente, quem está autorizado a tomar decisões coletivas e mediante quais processos.

Segundo Avritzer e Santos (2002), o tema da representação ocupa um lugar central na teoria hegemônica da democracia e é derivada da interpretação de Robert Dahl6 acerca da centralidade da representação em democracias de larga escala. Dahl (1999) argumenta que “o tamanho importa”, ou seja, o número de pessoas em uma unidade política e a extensão de seu território teria consequências diretas relacionadas às oportunidades de participação nas decisões políticas e à necessidade da escolha de representantes. De acordo com Avritzer e Santos (2002), a abordagem dahlsiana da relação entre representação e participação nas “grandes” democracias é incorporada à teoria hegemônica e esta adota a ideia da

6 Na avaliação de Avritzer (1996a: 114), este autor ocupa um lugar intermediário entre a concepção hegemônica da democracia – o elitismo democrático, e a concepção não- hegemônica – normativa e participativa da democracia. Para Avritzer (1996: 114 -115), Dahl introduz duas formulações importantes que rompem com o paradigma elitista: o rompimento da oposição entre idealismo e realismo com a introdução do princípio da maximização/ampliação dos elementos da poliarquia, a partir de uma avaliação de como estes se manifestam na realidade das sociedades; e a segunda formulação diz respeito à qualidade das democracias, devido à algumas de condições existência de uma poliarquia, como a possibilidade dos cidadãos de apresentarem alternativas políticas e de terem acesso à fontes alternativas de informações.

Memória política, democracia e accountability representação como o mecanismo mais eficaz de autorização política – em contraste ao “alto preço” que envolve as práticas de tomada de decisão típicas das democracias diretas.

No campo de uma “concepção contra-hegemônica da democracia” (Avritzer e Santos, 2002: 50), o esforço teórico tem sido feito no sentido de se ampliar o entendimento do processo democrático para além de uma visão restrita aos procedimentos eleitorais e ao funcionamento das instituições políticas. A teoria democrática contra-hegemônica é construída a partir de um conjunto de críticas feitas à concepção hegemônica, com as quais procura-se apontar as deficiências e limitações da democracia liberal-representativa e apresentar um modelo democrático alternativo.

mobilização no interior da vertente hegemônica (Avritzer e Santos, 2002)

Dentre o leque de críticas apresentadas por pensadores “contra-hegemônicos” ao campo teórico do elitismo democrático, podemos destacar o seguinte argumento: a supervalorização das regras eleitorais, dos procedimentos para escolha de elites políticas e dos mecanismos representativos em detrimento da soberania popular e da participação cidadã ampliadas tem como consequência a marginalização das formas de ação coletiva e

Também questionam a abordagem do problema da representação pela teoria hegemônica por levar em conta somente o critério da escala e a tomada de decisão pelo princípio da maioria, o que não assegura a expressão adequada de identidades minoritárias no parlamento e, consequentemente, não incorpora no seu debate a representação de demandas e identidades específicas (raciais, de gênero, étnicas ou mesmo, a memória das vítimas da repressão política). Esta visão reduz a agenda de prestação de contas a um determinado bloco de questões “majoritárias”, no qual, no caso do Brasil, não estariam inseridas, por exemplo, as demandas de justiça relacionadas aos crimes da ditadura militar. Para a concepção contra-hegemônica, estes elementos, combinados com outros, como a ideia de igualdade formal e não real, tenderiam a diminuir a qualidade da democracia, tornando a democracia liberal-representativa limitada e de “baixa intensidade” (Santos, 2008: 2).

Para Santos (2008), a “intensidade” de uma democracia está relacionada com dois processos: o compartilhamento da autoridade, em termos de participação dos cidadãos no poder, e a reciprocidade do reconhecimento da igualdade e da diferença. O argumento deste autor é que o modelo hegemônico de democracia tende a ser de baixa intensidade ao

Memória política, democracia e accountability restringir as relações de poder que são transformadas em relações de autoridade partilhada, cuja consequência é uma democracia pouco participativa; e ao transformar a diferença em diferença dominante, seja de origem racial, sexual ou de classe, e esta em identidade dominante a partir da qual as outras diferenças são definidas, que acaba por aumentar a exclusão de certos grupos sociais na democracia (Santos, 2008).7

Os pensadores contra-hegemônicos alargam a definição de democracia para além de um método de formação de governos representativos e constroem a noção de democracia como uma “nova gramática histórica” (Avritzer e Santos, 2002: 51), ou seja, uma formação sócio-histórica onde a inovação social está articulada com os arranjos institucionais, o que dá origem a uma institucionalidade democrática aberta à experimentação social. Afirmam que a democracia implica uma ruptura com as tradições estabelecidas e a instituição de uma nova gramática de organização social e política como forma de aperfeiçoamento da vida em sociedade e de reconhecimento da pluralidade humana a partir da ideia de bem comum (Avritzer e Santos, 2002: 51).

A corrente contra-hegemônica também incorpora a discussão dos movimentos sociais, muito cara quando falamos de memória política nas novas democracias. A produção teórica no campo dos movimentos sociais destaca a importância desses movimentos no período da redemocratização para a ampliação do espaço político e da cidadania, nas transformações das práticas tradicionais (algumas herdadas da ditadura militar) e na inserção na agenda pública de demandas de atores sociais historicamente excluídos. Para melhor compreensão da democracia na América Latina e, mais precisamente nos países do Cone Sul, deve-se levar em conta esse aspecto de transformação e reinvenção das práticas democráticas oriundas da sociedade civil e o papel central do movimento de direitos humanos na luta pela memória do autoritarismo na região.

As diferentes concepções de democracia, assim como as teorias da transição para a democracia e suas críticas, não fazem referência explícita ao papel da memória política no aprofundamento democrático. Contudo, parece-nos que a concepção contra-hegemônica, ao

7 A intensidade democrática é ainda menor na presença do que o autor denomina de “fascismo societal”, ou seja, sociedades onde as desigualdades sociais e a hierarquização das diferenças atingem níveis tão elevados que as classes dominantes, legitimadas pelo Estado, são imbuídas de tal poder que se assumem no direito de marginalizar e bloquear as demandas e aspirações das classes populares. Nas palavras de Santos (2008: 2), “as sociedades em que tais assimetrias prevalecem são politicamente democráticas e socialmente fascistas”.

Memória política, democracia e accountability ampliar o campo de entendimento da democracia, estaria mais “permeável” a uma discussão sobre a relevância para a democracia dos processos de ajuste de contas com o passado no presente. Também nos permitiria fazer mais articulações com o tema da memória política, já que envolve aspectos da democracia que ultrapassam o funcionamento das instituições políticas e os procedimentos eleitorais de escolha de elites.

1.2 Um adendo importante: as teorias hegemônicas de transição para a democracia e a crítica contra-hegemônica Pode-se destacar distintas abordagens teóricas acerca dos processos de transição do autoritarismo para a democracia nos países da terceira onda de democratização. No que tange esta literatura sobre a transição democrática, surge um conjunto de teorias que se tornaram hegemônicas na interpretação deste fenômeno e cuja influência se deu pelos trabalhos de O’Donnell, Schmitter e Whitehead (1986a). Esta leitura teórica da redemocratização, claramente influenciada pela teoria dos jogos e da escolha racional, destaca a capacidade de negociação entre os atores políticos como determinante da configuração – democrática ou autoritária – do sistema político.

A partir desta premissa teórica, o autoritarismo é entendido como um fenômeno, delimitado temporalmente, de ruptura com a ordem democrática devido à incapacidade de negociação entre os atores políticos, dentre os quais alguns teriam poder de veto8 no interior do sistema político (Avritzer, 1999b). Portanto, segundo esta interpretação das teorias de transição para a democracia, o autoritarismo é definido como um veto à livre coordenação da ação política no sistema; a democratização como a retomada da negociação e retirada dos atores autoritários, responsáveis pelo veto, da cena política; e a democracia como a ausência de constrangimentos à ação e, consequentemente, a sua liberdade no interior do sistema político (Avritzer, 1996b).

A transição é definida como “o intervalo entre um regime político e outro” e delimitada, “por um lado, pelo início do processo de dissolução do regime autoritário e, por outro, pela instalação de alguma forma de democracia, o retorno de alguma forma de regime autoritário ou a emergência de alguma alternativa revolucionária” (O’Donnell e

8 Segundo Avritzer (1996b: 132), “o conceito de poder de veto tem sua origem na noção de ação estratégica e na idéia de que a coordenação desse tipo de ação tem de necessariamente estar livre de constrangimento”.

Memória política, democracia e accountability

Schmitter, 1986b: 6, tradução nossa).9 É interpretada por estes autores como um momento de incerteza, quando as regras do jogo político não estão definidas e os atores lutam não apenas pelos seus interesses imediatos, mas também pela definição das regras e procedimentos que determinarão, no futuro, os prováveis “vencedores” e “perdedores”. A democratização é entendida como um processo por meio do qual as regras e os procedimentos da cidadania são aplicados às instituições políticas e expandidas para incluir pessoas que não gozavam de certos direitos e obrigações, ou mesmo para cobrir questões e instituições não sujeitas anteriormente à participação cidadã devido ao veto dos atores autoritários (O’Donnell e Schmitter, 1986b: 6).

O debate sobre o enfrentamento do legado de violência política é intitulado por

(Parte 1 de 4)

Comentários