O desenvolvimento dos sistemas de transporte: auge, abandono e reativação recente das ferrovias

O desenvolvimento dos sistemas de transporte: auge, abandono e reativação...

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Teor. Evid. Econ., Passo Fundo, v. 6, n. 1, p. 69-91, nov. 1998 hidroviário, então predominante. Em grande sentido, as ferrovias viabilizaram a especialização regional e provocaram um grande surto de crescimento mercantil entre as nações e dentro delas.

Cabe, no entanto, destacar alguns aspectos relativos às características dos obstáculos e às condições favoráveis que envolveram o ambiente no qual se desenvolveram as ferrovias pioneiras. Comumente, as primeiras ferrovias requeriam um volume de capital alto para os padrões da época, o que, aliado às incertezas futuras quanto a problemas técnicos, operacionais e comerciais, fazia com que os investimentos fossem realizados apenas por corporações e, algumas vezes, até mesmo estimulados por algum tipo de subsídio estatal. Essas corporações detinham o monopólio do comércio nas linhas, fornecendo seus próprios veículos e força motriz e organizando todo o esquema de tráfego a fim de que se garantissem segurança e regularidade.

Para Fair & Williams (1959), talvez o maior obstáculo caracterizador das ferrovias pioneiras tenha sido o ceticismo. Inicialmente, com o envolvimento público, muito se criticavam o investimento subsidiado e os desvios de outras áreas concebidas como prioritárias. Em grande parte, essa oposição se devia a lobbies de grandes empresas que operavam o transporte pelos canais hidroviários. Além disso, muitos problemas técnicos foram enfrentados nos primórdios das ferrovias, o que exigiu um bom tempo até que se definisse o padrão de construção ideal, bem como das estruturas; além disso, eram altos os custos dos equipamentos. Concorriam com esses os problemas físicos, ou seja, as dificuldades para a construção das ferrovias, criadas pelas condições naturais de relevo, clima, solo e rios. As dificuldades de financiamento vinham completar esse universo, uma vez que as rotas eram longas, incluindo muitas vezes regiões inabitadas e sem fluxos de mercadorias consistentes.

Com os desenvolvimentos técnicos contemporâneos às ferrovias pioneiras, possibilitou-se uma perspectiva de melhora constante da prestação de serviços. O sucesso foi garantido pela adequação ao transporte de cargas pesadas e perigosas a uma velocidade maior, com pouca incidência de acidentes.

Esses aspectos mudaram a forma de se tratar o empreendimento ferroviário, fazendo com que os Estados Unidos experimentassem um boom de investimentos na área, tornando-se a maior nação ferroviária. Locklin (1954) classifica esse período (1859-90) como a “era da construção de ferrovias”. Eram cerca de 35 km de ferrovia em uso nos Estados Unidos em 1830, que saltaram para 263 283 km em 1890,quando foram construídos cerca de dois terços da malha existente. Atingiuse o auge em 1916, com 408 833 km.

Segundo Nicholls Jr. (1969), as ferrovias tiveram um grande impacto na expansão agrícola e industrial nos Estados Unidos. Por exemplo, proporcionaram, inicialmente, a ocupação agrícola; depois, a expansão da pecuária e, em seguida, o avanço das indústrias ligadas à agricultura no oeste do país. Além do mais, possibilitaram a movimentação da indústria frigorífica do leste para o oeste e de Ohio Valley para Lakes Region, dando as bases para que a suinocultura, em Chicago,

Teor. Evid. Econ., Passo Fundo, v. 6, n. 1, p. 69-91, nov. 1998 triplicasse entre 1852 e 1860; deslocaram espacialmente os moinhos e promoveram o desenvolvimento da indústria de ovos do sudeste norte-americano ao baixarem os custos de transporte de ração.

Lardner (1968) relata experiências da Bélgica e França. No caso da Bélgica, a opção ferroviária deu-se em 1834, logo após ter se tornado independente da Holanda. Concebeu-se um sistema ferroviário belga que propiciasse o estabelecimento de relações com outros países, para que, dessa maneira, se sustentassem a tranqüilidade geral e o respeito à independência do novo Estado. Internamente, o impacto das ferrovias belgas foi a dinamização do comércio. Exemplificando, entre 1839 e 1843, o movimento de importações e exportações no Porto da Antuérpia incrementou-se em mais de 60%, tendo sido duplicadas a produção de carvão e a exportação de ferro fundido.

A França sensibilizou-se para a alternativa ferroviária em 1835, influenciada pelas notícias de sucesso da Liverpool & Manchester Railway e de outros empreendimentos acontecidos na Inglaterra. Graças a M. Emile Pereire, foi constituída uma companhia com interesse em ligar Paris a St. Germain, em razão das vantagens da nova opção de transporte. Basicamente, o sistema ferroviário francês consolidou-se com investimentos privados e garantidos pelo governo, que asseguravam uma taxa de retorno sobre o capital de 4% a. a., por 9 anos (Lardner, 1968).

Por sua vez, a experiência inglesa com as ferrovias remonta às primeiras duas décadas do século passado (Savage, 1959). Já em 1801, o Parlamento autorizava o funcionamento da primeira ferrovia pública, Surrey Iron Railway. Porém, em 1825, com a entrada em funcionamento da Stockton and Darlington Railways, a Inglaterra deixava clara sua opção pelo transporte ferroviário, em detrimento do hidroviário, para o mais eficiente escoamento de carvão. Em 1830, com a abertura da Liverpool & Manchester Railways para o transporte de passageiros e cargas em geral, inaugurou-se a era ferroviária inglesa. Um fato que distingue o processo inglês dos demais é a predominância do capital privado nos projetos iniciais.

Procedendo a estudo sobre o papel das ferrovias na economia alemã, Fremdling (1977) concluiu que o setor ferroviário foi aquele que mais acumulou capital no período entre 1840-80. Isso representou um importante estímulo para a economia, de forma que tanto o crescimento quanto a modernização da indústria alemã de aço e, em menor extensão, o setor de construção, podem ser considerados como conseqüências das ferrovias. Os investimentos em ferrovias se elevaram de 3% do estoque total de capital da economia alemã em 1850, para 12% entre 1879-1885. Durante o mesmo período, a participação do capital ferroviário no produto total dos principais setores da economia alemã (mineração, manufatura, comércio, bancos, seguro e transporte), foi incrementado de 15 para 62%. Além disso, os investimentos ferroviários tiveram conotação anticíclica no produto e no emprego ao permanecerem estáveis, enquanto o investimento global declinava.

No caso da Rússia tzarista, segundo Metzer (1974), a expansão das ferrovias ocupou um importante papel na política de desenvolvimento no final do século XIX, quando se pretendia colocar o país numa rota de modernização e industriali-

Teor. Evid. Econ., Passo Fundo, v. 6, n. 1, p. 69-91, nov. 1998 zação, partindo-se de um estado pré-industrial e pré-capitalista. Pelas ferrovias, foi possibilitada a integração dos mercados. No caso da comercialização de produtos agrícolas em si, o desenvolvimento de um mercado nacional é visto como um indicador de modernização. Metzer concluiu que a redução nos custos de transporte proporcionada pelas ferrovias e os recursos investidos na construção tiveram um impacto decisivo na qualidade do comércio inter-regional na Rússia Européia; tiveram, ainda, um importante papel na melhora dos termos de comércio, quando forçaram a queda nos diferenciais de preços dos grãos, trigo e centeio entre as regiões. O autor estimou que 83% do declínio no diferencial de preços foi resultante das variações nos custos de transporte. O efeito líquido desse processo foi uma maior especialização regional da produção agrícola na Rússia e a apresentação das ferrovias como uma nova oportunidade para investimentos.

No México, conforme Coatsworth (1979), o impacto das ferrovias também foi bastante significativo e tem uma conotação especial pelo fato de o país não contar com canais hidrográficos adequados ou de fácil adequação para o transporte; proporcionou crescimento econômico maior que aquele experimentado pelas nações industrializadas e, ao mesmo tempo, desequilibrado, por ter concentrado seus efeitos em apenas alguns setores. Após a inauguração da primeira ferrovia em 1873, capitais norte-americanos e europeus, amparados num subsídio governamental de um terço do custo de construção, expandiram os 893 km da malha mexicana, em 1879, para 19 205 km em 1910. Com isso, credita-se a esse efeito mais da metade do aumento de produtividade da economia mexicana no período anterior a 1910, sendo o setor exportador seu maior beneficiário.

No caso do Brasil, a implantação das ferrovias deu-se no período 1840-89.

Segundo Duncan (1932), o método utilizado pelo governo para promover o desenvolvimento de ferrovias no país foi o subsídio ao capital privado, na forma de garantia de retorno sobre o capital investido. Porém, nos primeiros anos, o acesso da costa para o interior, o volume de chuvas, o clima tropical, a escassez de carvão e a instabilidade econômica obstaculizaram o interesse do capital estrangeiro. Somente em 1854 entrou em operação a primeira ferrovia, que ligava Estrella, na baía do Rio de Janeiro, ao pé das montanhas, com cerca de 14 km de extensão.

Conforme Duncan (1932), novos surtos de expansão ferroviária só voltariam, porém, a ocorrer no Brasil após a segunda metade da década de 1870. Inicialmente, o envolvimento da Inglaterra na Guerra da Crimea, no período 1854-56, provocou problemas de liquidez no mercado monetário de Londres, a principal fonte de capital para os empreendimentos ferroviários no Brasil, o que atuou como forte restrição à capacidade de expansão do sistema. Posteriormente, no período 1865-70, o Brasil entrou em conflito armado contra o Paraguai, prejudicando novamente os empreendimentos do setor.

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Segundo Castro & Lamy (1994), esses surtos foram mais fortes a partir de 1891, quando o Estado decidiu afastar-se totalmente da atividade ferroviária. Isso representou uma expressiva alavancagem na extensão da malha ferroviária, porém sem critérios de alcance macroeconômico. Ao mesmo tempo, moldou-se a malha com marcantes heterogeneidades técnicas e de eficiência.

Nos primórdios do século X, no entanto, o Estado objetivava resolver os problemas causados pela disseminação de linhas de pequena extensão e com grandes diversidades técnicas através de um intenso processo de nacionalização de ferrovias. A partir daí, as ferrovias consolidaram-se como o modal de transporte mais utilizado no país até os anos de 1930, tendo por objetivo principal proporcionar a inserção internacional do país pela viabilização da expansão do café para áreas mais distantes (Costa, 1966).

Dessa maneira, percebe-se que, em maior ou menor grau, as ferrovias disseminaram-se como a melhor alternativa de transporte por mais de cem anos para muitos países.

4 A PERDA DE COMPETITIVIDADE DAS FERROVIAS NO SÉCULO X: A OPÇÃO RODOVIÁRIA

O contínuo desenvolvimento científico e tecnológico, que outrora havia elevado as ferrovias à categoria de principal modal de transporte no século XIX, atuou favoravelmente com relação às rodovias no século X. Com maior ou menor intensidade, mais cedo ou mais tarde, houve um movimento das nações no sentido de favorecerem um rápido crescimento das rodovias, concomitantemente ao da indústria automobilística.

Uma série de fatores econômicos forçou a ocorrência desse evento, dentre os quais talvez o que tenha agido com mais vigor foi a real perda de competitividade das ferrovias para o transporte rodoviário. Em geral, as ferrovias tinham grande extensão, sofriam forte regulação estatal, e o sistema de tarifas baseava-se no valor das mercadorias transportadas. Esses aspectos, comparados com o transporte de baixa escala, com pouca intervenção governamental e com fretes baseados nos custos, centralizado pelo transporte rodoviário, foram decisivos para a perda de importância das ferrovias num ambiente de competição entre os modais.

O caso da Inglaterra é bem característico. Segundo Savage (1959), uma parte das perdas de receita do sistema ferroviário inglês é atribuída às mudanças estruturais da economia e aos efeitos depressivos de guerras; porém, a causa fundamental é o fato de o transporte rodoviário ser mais eficiente e de menor custo. Atreladas à forte legislação, as ferrovias eram obrigadas a estabelecer tarifas baseadas no valor do produto, enquanto os serviços de transporte rodoviários tinham liberdade para fixar tarifas, e o faziam com base no custo de prestação do serviço. O resultado do conflito entre esses dois princípios diferentes no estabelecimento do preço da prestação do serviço foi uma divisão entre as cargas transportáveis, niti-

Teor. Evid. Econ., Passo Fundo, v. 6, n. 1, p. 69-91, nov. 1998 damente adversa às empresas ferroviárias. Os fretes ferroviários eram maiores e os rodoviários, menores para as mercadorias de maior valor, e vice-versa. O impacto foi sensível para as ferrovias em termos de volume de tráfego. Some-se a isso o fato de os serviços rodoviários terem sido um concorrente mais arrojado nas rotas mais lucrativas, isto é, entre os principais pólos econômicos.

As autoridades inglesas tentaram reverter esse quadro, procurando abrandar a força da legislação em 1933, por meio do Road and Rail Traffic Act, que reconhecia a concorrência entre os modais rodoviário e ferroviário, atribuindo a este último uma maior flexibilidade no estabelecimento de tarifas. Também possibilitou acordos de exclusividade no transporte de cargas com redução de tarifas, assinados entre empresas e ferrovias. Tais alternativas, porém, não surtiram o efeito esperado.

Um outro fator que concorreu para a perda de competitividade das ferrovias, de ocorrência generalizada, é o conjunto de critérios utilizados para tomada de decisão política. Conforme demonstrou Ângelo (1991), a implantação de uma ferrovia é significativamente mais cara que a de uma rodovia nas várias alternativas imagináveis. Além de ter custo mais alto de implantação, as ferrovias, se comparadas às rodovias, exigem mais tempo para a sua construção.

Conforme Ângelo (1987), no caso brasileiro, esse aspecto reforçou o abandono da opção ferroviária. Como o sistema ferroviário implantado anteriormente fora direcionado para atender às necessidades da economia exportadora, com linhas dirigidas do interior para os portos regionais, ele revelava-se inadequado para servir à nova ordem econômica voltada para o mercado interno. Assim, as rodovias, com custos de implantação e prazos de maturação inferiores, revelaram-se mais adequadas para suportar um intenso processo de industrialização.

Em parte, a perda de competitividade das ferrovias pode ser também atribuída às modificações nas técnicas de produção. Segundo Ratton Neto (1993), as modernas técnicas de produção buscam minimizar, em todos os níveis, o tempo de deslocamento dispendido entre o produtor e o consumidor final, evitando, dessa maneira, formação de estoques tanto de matéria-prima como de produto acabado. Assim, o transporte rodoviário mostra-se mais adequado que o ferroviário por necessitar de menor escala e processar-se de porta a porta, diminuindo a necessidade de transbordo. Nessa perspectiva, os dutos têm se apresentado como uma opção competitiva, particularmente para o caso de granéis líquidos.

5 A INTERMODALIDADE

Conforme as funções econômicas da infra-estrutura de transporte e a importância dessa para o desenvolvimento, as nações têm se voltado para a rediscussão de seus sistemas internos, com vistas, fundamentalmente, à sua colocação no processo de globalização, definindo um conjunto de objetivos nacionais que tor-

Teor. Evid. Econ., Passo Fundo, v. 6, n. 1, p. 69-91, nov. 1998 nem o país competitivo nos mercados mundiais. Dessa maneira, ganhou evidência a questão da distribuição de cargas entre os diversos modais de transporte e da intermodalidade8.

Conforme Lieb (1978), por causa de características diferentes entre os modais alternativos, como custos e outros aspectos qualitativos, pode ser economicamente desejável que, entre a origem e o destino de uma determinada mercadoria, seja utilizada mais que uma modalidade de transporte, utilizando as vantagens inerentes a cada uma delas, o que resulta num serviço de menor custo e/ou de melhor qualidade. Esse processo de reflexão foi estimulado fortemente pelas crises do petróleo da década de 1970, que acabaram por deslocar o foco da discussão que envolvia os sistemas de transporte, da competição entre os modais de transporte para a integração entre eles, ou seja, a intermodalidade.

Existem dois argumentos básicos para esse redimensionamento do problema dos transportes: um, que é geral, defende a existência de um grande potencial para conservação de energia na substituição do transporte rodoviário por ferrovia ou hidrovia; outro, aplicável a casos específicos, como o brasileiro, defende que o modal rodoviário foi favorecido no passado, já tendo atingido seu potencial de contribuição. Portanto, não seria recomendável a concentração de investimentos em apenas um modal.

Castro (1987), porém, enfatiza que se devem esperar modificações no perfil da distribuição intermodal de carga, influenciadas principalmente pelas alterações nas características da demanda pelos serviços. Assim, o transporte de granéis agrícolas ou minério a longa distância deve estimular o transporte ferroviário ou hidroviário, assim como uma elevação na demanda de bens de consumo pode dinamizar o transporte rodoviário ou aéreo, por exemplo.

Essa recente mudança de foco, em verdade, busca avaliar se o sistema de transporte das nações tem operado dentro da racionalidade econômica esperada, isto é, objetiva-se descobrir e solucionar inadequações nas estruturas de distribuição e investimento dos modais de transporte, com o intuito de uma alocação mais eficiente dos recursos disponíveis.

Segundo Castro (1995), tem havido uma tendência internacional de alteração da indústria de serviços de transporte, buscando ganhos em eficiência nas suas interfaces operacionais. Nesse sentido, a integração de empresas para presta- ção de serviços intermodais, conjugada com uso intensivo de sistemas modernosConforme Castro (1995), “a legislação brasileira sobre transporte intermodal define as seguintes categorias de serviço: modal, quando a unidade de carga é transportada utilizando apenas um meio de transporte; segmentado, quando se utilizam veículos diferentes e são contratados separadamente os vários serviços e os diferentes transportadores que terão a seu cargo a condução da unidade de carga do ponto de expedição até o destino final; sucessivo, quando a unidade de carga, para alcançar o destino final, necessita ser transbordada para prosseguimento em veículo da mesma modalidade de transporte; intermodal, quando a unidade de carga é transportada utilizando duas ou mais modalidades de transporte”. (grifo nosso)

Teor. Evid. Econ., Passo Fundo, v. 6, n. 1, p. 69-91, nov. 1998 de comunicação, tem sido um elemento norteador no objetivo primordial do atendimento dos requisitos do mercado consumidor, fazendo com que a eficiência do sistema logístico se torne uma condição básica de competitividade da economia.

Assim, algumas experiências internacionais situam a preocupação sobre a participação mais intensiva das ferrovias no transporte de cargas. Em março de 1994, a Comissão Européia aprovou um conjunto de orientações que priorizam a abordagem intermodal dos investimentos europeus na infra-estrutura de transporte. Segundo Stasinopoulos (1995), a implementação dessas diretrizes intenciona estabelecer uma rede integrada de transporte, com o objetivo final de otimizar o uso de todos os modais de transporte de uma maneira sustentável em 2010. Conforme relatado em Castro & Lamy (1994), já no início da década de 1990, foi manifestada essa preocupação em ato conjunto da Comissão da União Européia e das ferrovias das nações comunitárias, quando se desenvolveu um projeto de transporte intermodal que vislumbrava a integração dos trinta principais pólos econômicos europeus.

Reconhecendo que o transporte de cargas é tipicamente comercial e concorrencial, Estados Unidos e Inglaterra deflagaram processos de reavaliação de seus sistemas na década de 1970, chamando a atenção de outras nações para a importância da problemática. Essas iniciativas resultaram em ondas de desregulamentação e privatização que perduram até na década de 1990. Por exemplo, nos casos de Japão, Malásia e Argentina, optou-se pela privatização das ferrovias, que tem sido uma saída usual quando há problemas de excesso de pessoal e outros advindos da falta de capacidade de investimento do setor público, como material rodante insuficiente e necessidades de conservação e ampliação que redundam em altos custos operacionais.9

Os Estados Unidos privilegiaram a desregulamentação do setor na busca de maior eficiência. Em 1980, o projeto de lei que desregulamentava as atividades ferroviárias permitiu que fossem feitos ajustes rápidos nas tarifas e práticas do mercado. O sistema diminuiu suas linhas em um terço (para 315 500 km); o número de empregados foi praticamente cortado à metade (280 mil), enquanto se dobrou a capacidade dos vagões de carga que transportam containers. Isso possibilitou que se passasse a carregar 40% a mais de mercadorias com 40% a menos de vagões. As atuais 535 ferrovias, assim, são todas lucrativas e transportam cerca de 37% da produção norte-americana (Trens movimentam a América, 1993).

Castro & Lamy (1994) registram experiências na mesma direção para Inglaterra, Espanha, Itália, França e Alemanha. Na Inglaterra, o sistema ferroviário estatal foi inserido num contexto liberal que visava torná-lo economicamente viável sem reforço público. Assim, além de objetivar uma readequação financeira do sistema, a Inglaterra procedeu à reforma institucional baseada na divisão da holdingPara maiores detalhes, consultar: SAKITA, M. Restructuring of the Japanese National Railways: review and analysis. Transportation Quartely, v 43, n.1, p. 29-45, January/1989. MELHORAR para privatizar. Revista Ferroviária, v.5, n.3, p.31, mar./1994. FRUTOS da livre iniciativa. Revista Ferroviária, v.56, n.8, p. 2, ago./1995.

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British Rail em cinco setores comerciais: linhas interurbanas, linha suburbana de Londres, linhas rurais e regiões metropolitanas, cargas e encomendas expressas. Já na década 1990, essas medidas foram reforçadas pela exploração privada das linhas e da infra-estrutura.

Na Alemanha, além de solucionar os problemas ferroviários que têm sido comuns a outros países, houve a necessidade de incorporar a malha da ex-Alemanha Oriental. A solução encontrada, visando unificar as malhas Oeste e Leste, foi a criação de uma nova organização de administração privada com capital público, a Deutsche Eisenbahn, transitória até 1997, quando se transformaria numa holding de três empresas com orientações exclusivas: uma para a infra-estrutura, outra para transporte de passageiros e a terceira, que se ocuparia do transporte de cargas (Castro & Lamy, 1994).

Na Suécia, segundo Hansson & Nilsson (1991), a desregulamentação assumiu outros contornos. O Parlamento sueco aprovou, em 1988, o Transport Policy Act (TPA), visando reverter o déficit crônico da estatal ferroviária Statens Järnvägar. Uma parte da nova política foi dividir a empresa estatal ferroviária em duas: uma parte, a Banverket, responsabiliza-se pelos investimentos e pela manutenção do sistema ferroviário nacional, enquanto a Statens Järnvägar apenas opera o sistema. Essa nova estrutura organizacional aumentou o escopo para o emprego de mecanismos de mercado, esperando-se o revigoramento da atividade.

No caso do Japão, o problema relativamente de maior relevo que contribuiu para a perda de competitividade das ferrovias foi a propriedade pública da The Japanese National Railways (JNR), vinculada ao Ministério dos Transportes. Na tentativa de recuperar a operação da empresa, foi instituída a Comissão Ad Hoc para Reformas Administrativas pelo primeiro-ministro japonês, para levantar os problemas da estatal ferroviária. Segundo Sakita (1989), o relatório da referida comissão apontou para fatores internos e externos à atividade como causadores do enorme débito acumulado pela empresa (cerca de US$285 bilhões em 1987), a saber: excessivo envolvimento governamental, falta de responsabilidade gerencial, limitações para se adaptar às oscilações econômicas, sindicato de trabalhadores inflexível, melhorias nos modais hidroviário e aeroviário, decréscimo da população rural e necessidades, por parte da demanda, de serviços de qualidade superior.

Conforme Castro & Lamy (1996), exemplos de integração intermodal eficientes e de larga escala que envolvem ferrovias ainda são escassos. As ferrovias estão sendo colocadas em posição estratégica para atuarem nos segmentos intermodais de forma mais intensiva, sendo alvo de novos arranjos institucionais, comerciais, organizacionais e operacionais, a fim de que, efetivamente, contribuam para a expansão da integração dos transportes e façam crescer seu próprio mercado “tradicional”.

No caso do Brasil, o Plano Plurianual 196-9 do governo federal manifesta a preocupação de ativação de sistemas intermodais, por intermédio do funcionamento eficiente dos diferentes modais. Conforme Lício (1995), o plano prioriza os corredores de transporte multimodais integrados para fins de integração nacional

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