Desenvolvimento sustentavel

Desenvolvimento sustentavel

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Introdução

O desenvolvimento sustentável foi institucionalizado como solução para a resolução de “problemas” causados pela ocupação humana em unidades de conservação (UC), um dos aspectos polêmicos na administração de áreas protegidas.

A proposta de delimitação de áreas protegidassem ocupação humana, presente na criação dos primeiros parques nacionais, foi gradativamente modificada pela inexorável presença da sociedade no espaço que se pretendia proteger. A aceitação da ocupação humana em áreas protegidas ocorreu via a regulamentação e o controle do uso dos recursos naturais. No entanto, a ineficiência dessa solução manteve sem resposta uma questão essencial para as atuais unidades de con- servação, isto é, o problema de como executar a conservação da biodiversidade, objetivo principal da conservação, mantendo a ocupação humana em seu interior. Atualmente, a resposta dos diversos agentes envolvidos com a gestão de áreas protegidas refere-se à promoção do desenvolvimento sustentável. Isto pode ser observado no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), instituído em 2000.

O SNUC é o resultado de uma década de debates e enfrentamento de interesses que envolveram ambientalistas, cientistas, organizações não-governamentais(ONGs), representantes de populações tradicionais, organizações ambientalistas internacionais, organizações privadas, entre outros. Durante este período, a ocupação humana em unidades de conservação foi bastante discutida. A saída encontrada seguiu diretrizes internacionais sobre unidades de conservação, adotando a proposição de uso sustentável dos recursos naturais (Lei 9.985/2000, Art. 2º. I).

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL EM UNIDADE DE CONSERVAÇÃO: a “naturalização” do social

Cristina Teixeira

Artigo recebido em novembro/2004 Aprovado em agosto/2005

RBCS Vol. 20 nº.59 outubro/2005

Partindo da idéia de uso sustentável, o

SNUC estabelece como um de seus objetivos “promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais” (Idem, Art. 4º. IV). Assim, incorpora a noção de desenvolvimento sustentável da I Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), conhecida como Rio-92.

Mas, antes mesmo do SNUC, a idéia de uso sustentável dos recursos naturais já se manifestava em certas categorias de unidade de conservação no Brasil, desde os anos de 1980. Além disso, principalmente após a Rio-92, uma série de projetos de conservação e desenvolvimento passaram a ser executados em unidades de conservação na esteira do desenvolvimento sustentável, envolvendo ONGs ambientalistas.

Embora tenha sido adotada como uma saída consensual para solucionar problemas relativos à ocupação humana em unidades de conservação, a utilização generalizada da noção de desenvolvimento sustentável requer cautela. Instituída como solução para o dilema entre desenvolvimento socioeconômico e conservação ambiental, apresenta problemas relacionados ao próprio conceito de sustentabilidade e às dificuldades da sua execução (ecológica, social e econômica) no sistema capitalista.

A análise de propostas de desenvolvimento visando à conservação em unidades de conservação pode contribuir para a identificação de elementos que questionem a funcionalidade, as contradições e os limites do desenvolvimento sustentável, envolvendo, em última instância, a reflexão sobre a relação entre a sociedade e o ambiente. Este artigo apresenta o caso da Área de Proteção Ambiental (APA) de Guaraqueçaba, localizada no litoral norte do Paraná, onde o uso e o desenvolvimento sustentáveis foram propostos por sua administração (órgãos governamentais ambientais em parceira com ONGs ambientalistas) no sentido de solucionar os conflitos entre a conservação e o uso dos recursos naturais realizado pela pequena agricultura local. Em Guaraqueçaba, a solução encontrada fundamentou-se numa perspectiva de articulação entre a sociedade e o ambiente, caracterizada pela “naturalização” da sociedade.

A ocupação humana em UC: da exclusão ao desenvolvimento sustentável

Os objetivos estéticos e científicos que justificaram a criação das primeiras áreas protegidas – os parques nacionais, a partir do final do século XIX – eram considerados incompatíveis com a ocupação humana em seus limites (Brito, 2000).

A partir dos anos de 1970, essa perspectiva foi sendo substituída pela possibilidade de manutenção da ocupação humana em áreas protegidas mediante o controle do uso dos recursos naturais. Isso pode ser observado na mudança das diretrizes de organismos internacionais, particularmente da União Internacional pela Conservação da Natureza (UICN), referência internacional das diretrizes das áreas protegidas (Idem). Na década seguinte, a UICN condicionou a ocupação ao uso sustentável dos recursos naturais, garantindo assim a prioridade da conservação (Diegues, 2000).

A Unesco elaborou, em 1971, o programa

Man and Biosphere(MAB), cujo objetivo era encontrar uma relação de equilíbrio entre desenvolvimento econômico e conservação ambiental. Este programa definiu, em 1976, o conceito de Reserva da Biosfera como forma de alcançar a “otimização da relação homem-natureza”. Tais reservas seriam “exemplos de gestão harmoniosa de diferentes culturas [...] sítios de experimentação do desenvolvimento sustentado e [...] centros de monitoramento, pesquisa e educação ambiental” (Brito, 2000, p. 29). Por meio do zoneamento,1seriam preservadas áreas sem ocupação humana, cercadas por “zonas-tampão”, que poderiam ser habitadas.

Essas propostas respondiam aos efeitos perversos da exclusão de populações que viviam nos parques, uma vez que o seu deslocamento e as restrições de uso de recursos naturais em áreas protegidas demonstraram ser uma ameaça à reprodução de populações consideradas tradicionais, geralmente já castigadas pela pobreza (Idem). Além disso, observou-se que nem sempre as práticas produtivas dessas populações eram incompatíveis com os objetivos da conservação (Diegues, 2000).

Paralelamente, os debates relativos às causas sociais da crise ambiental e à contradição entre

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL EM UNIDADE DE CONSERVAÇÃO53 crescimento econômico e conservação ambiental desenvolviam-se em conferências internacionais, cujos temas diziam respeito aos limites do crescimento econômico, aos impactos da pobreza na degradação dos recursos naturais e às possibilidades do ecodesenvolvimento (Nobre, 2002).

O Brasil incorporou as reflexões sobre ocupação humana em UC, seguindo o programa Man and Biosphere, a partir dos anos de 1980. Diante da cobrança de organismos internacionais para uma postura mais efetiva do país voltada à conservação ambiental, o Brasil elaborou, pois, sua primeira proposta de criação de um Sistema Nacional de Unidades de Conservação, com categorias nas quais o uso sustentável era permitido (Brito, 2000).

Nesse mesmo período, a proteção ambiental passou a ser enfocada a partir do que denominamos ecologismo social ou socioambientalismo, ou seja, diversos movimentos sociais começaram a considerar a questão ambiental uma de suas causas (Diegues, 1998; Leis e Viola, 1996). Assim, desencadearam-se propostas para o extrativismo e a agricultura – atividades que permitiam a reprodução de populações tradicionais –, mantendo seu acesso aos recursos naturais e sua participação no planejamento e na gestão das unidades de conservação. A Reserva Extrativista (Resex), criada em 1990, constituiu-se dentro desse contexto e, atualmente, é a principal categoria utilizada para conservação em áreas ocupadas por populações tradicionais.

A constatação da compatibilidade entre o uso dos recursos naturais e a conservação ambiental foi reafirmada em estudos sobre essas populações realizados pelo Núcleo de Pesquisas sobre População Humana em Áreas Úmidas Brasileiras (NUPAUB) da Universidade de São Paulo a partir de 1987. Esses estudos foram importantes não só para analisar as especificidades da relação entre sociedades tradicionais e meio ambiente, como também para identificar os problemas socioeconômicos decorrentes da delimitação de áreas protegidas. Dentre eles, destacam-se os conflitos entre população local e órgãos de conservação, resultantes das restrições às práticas tradicionais de uso dos recursos naturais necessários à reprodução socioeconômica dessas populações.

Na década de 1990, o desenvolvimento sustentável passou a ser utilizado como referência para resolver problemas e conflitos relativos à ocupação humana em unidades de conservação. Na conferência Rio-92, oficializou-se a noção de desenvolvimento sustentável, definida no RelatórioBrundtland, em 1987, como paradigma para o desenvolvimento socioeconômico aliado à conservação dos recursos naturais. O Estado brasileiro e outros países signatários da Agenda 21 Global2assumiram o compromisso de adotá-la como orientação para suas políticas de desenvolvimento.

Ao mesmo tempo, sob a ótica da promoção do desenvolvimento sustentável e seguindo ainda as diretrizes internacionais, um número significativo de ONGs ambientalistas em parceria ou não com órgãos governamentais envolveu-se na questão relativa ao desenvolvimento socioeconômico. Essas instituições propuseram e/ou realizaram ações voltadas para o aumento de renda ou a melhoria da qualidade de vida de populações em unidades de conservação, cujo uso dos recursos naturais era considerado incompatível com a conservação (Teixeira, 2004).

O atual SNUC incorporou o desenvolvimento sustentável, e as áreas em questão passaram a ser denominadas Unidades de Uso Sustentável,3das quais fazem parte a Resex e a APA. Essas unidades objetivam “compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais” (Art. 7º § 2º), mediante plano de manejo elaborado por uma equipe técnico-científica.

Posteriormente à proteção da diversidade biológica, dos recursos genéticos, das espécies ameaçadas e da diversidade dos ecossistemas, o SNUC estabelece ainda outras regulamentações que procuram compatibilizar a conservação à ocupação humana – proteção de recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, promovendo-as social e economicamente; desenvolvimento e adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável dos recursos naturais; garantia da participação na criação; implantação e gestão das unidades de conservação como, por exemplo, a formação de conselho consultivo ou deliberativo nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável; divulgação de informações à população local e a outras partes interessadas; incentivo à criação e à administração das unidades por parte das populações locais na perspectiva de “cogestão”, entre outras medidas (Lei nº 9.985/2000).

A adoção das determinações do SNUC ocorre sob a dinâmica de gestão de unidades de conservação já existentes no país. Algumas delas sequer elaboraram seus zoneamentos e planos de gestão; outras, em menor número, além de já se utilizarem desses instrumentos, contam também com projetos de ação de desenvolvimento e de conservação em andamento. Este é o caso da APA de Guaraqueçaba, administrada pelo órgão governamental ambiental federal, responsável pela criação e gestão de unidades de conservação, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) em parceria com uma ONG ambientalista paranaense, à qual se atribui uma influência significativa sobre sua gestão.

A partir de 2000, a referida gestão incorporou a noção de desenvolvimento sustentável, não só por determinação do SNUC, mas outras condições objetivas exigiram a adoção de projetos de desenvolvimento sustentável para a pequena agricultura.

Antes de analisar o caso da APA de Guaraqueçaba, algumas observações sobre a noção de desenvolvimento sustentável serão discutidas de maneira breve para que se reflita tanto sobre as possibilidades de realização, como sobre a própria noção de desenvolvimento sustentável.

Os problemas advindos da noção de desenvolvimento sustentável

A noção de desenvolvimento sustentável utilizada para subsidiar ações conservacionistas originou-se de uma discussão mais geral relacionada ao confronto entre a necessidade de crescimento econômico e a necessidade de conservação dos recursos naturais. Ademais, foi legitimada por estabelecer um pretenso consenso entre essas duas dimensões, originalmente consideradas opostas (Castells, 2000; Foladori e Tommasino, 2000; Nobre, 2002). Tal consenso tem como princípio geral atender às necessidades do presente, sem comprometer as possibilidades de as gerações futuras sanarem suas próprias necessidades.

Um primeiro grupo de críticas ao desenvolvimento sustentável concentra suas discussões em torno de quais seriam a funcionalidade e os limites desse desenvolvimento. Não se pode afirmar, como já argumentaram alguns setores do movimento ambiental (Castells, 2000), que esse tipo de desenvolvimento se oponha à “lógica” do modelo de crescimento econômico capitalista, uma vez que ele não vai contra as causas estruturais da insustentabilidade, tornando-se, pois, funcional ao sistema (Becker, 1999; Leff, 2000; Leis, 1999; Lelé, 1991; Foladori, 1999; Middleton e O’Keefe, 2001).

Antes mesmo da Rio-92, Lelé (1991) afirmava que os “desenvolvimentistas” e o movimento ambientalista deixaram de lado suas diferenças no sentido de convergirem ambos para uma proposta de desenvolvimento sustentável. Assim, passaram a enfrentar juntos os problemas relativos aos limites ambientais do crescimento econômico e as questões sociais, basicamente pobreza e desigualdade. Uniram-se sob o imperativo de uma possibilidade, qual seja, a realização da sustentabilidade ambiental, mantendo a continuidade do sistema produtivo e das relações sociais que o sustentam.

Segundo Leis (1999, p. 159), o conceito de desenvolvimento sustentável faria parte de um processo de “adoção oportunista e instrumental [...]”, por parte dos estados e das empresas, de novos valores trazidos pelo ambientalismo, com o objetivo de garantir a continuidade do sistema produtivo. Assim, a racionalidade econômica dominante diluiu o potencial transformador das origens do movimento ambiental, confundindo e dispersando suas ações (Leff, 2000).

O “capitalismo verde” tem como tese a funcionalidade desse tipo de desenvolvimento, pois apesar da sustentabilidade “seriam preservados não apenas os recursos naturais, mas também e acima de tudo, infelizmente, as relações de produção existentes” (Vargas, 1999, p. 230). Para Foladori (1999), tais relações estabelecem os limites do desenvolvimento sustentável.

As causas sociais da insustentabilidade passaram a ser abordadas, e a sustentabilidade social foi incluída como parte imprescindível do desenvolvimento sustentável (Lelé, 1991). Porém, isso não significou o reconhecimento das relações sociais como responsáveis pela insustentabilidade ecológica. Segundo Foladori e Tommasino (2000), a pobreza foi considerada uma de suas causas, o que acarretaria a necessidade de se agir sobre a pobreza, ou seja, encontrar a sustentabilidade social para promover a sustentabilidade ecológi-

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL EM UNIDADE DE CONSERVAÇÃO55 ca. A solução para o desenvolvimento sustentável, nessa perspectiva, estava centrada no conhecimento científico e no desenvolvimento de técnicas de produção adequadas à conservação dos recursos naturais. Os métodos de produção deveriam ser menos agressivos ao meio natural e poderiam levar à melhoria da qualidade de vida, ou ao desenvolvimento, minimizando os impactos antrópicos sobre o meio ambiente. Esta perspectiva foi chamada de sustentabilidade limitada:

[...] restringindo seu papel de ponte para a análise da sustentabilidade ecológica [...] o que interessa são as relações técnicas entre os pobres e o uso dos recursos naturais. As relações sociais, que se referem a como determinadas relações entre os seres humanos geram pobreza, desemprego, fome etc., não estão em discussão, senão somente suas conseqüências técnicas na contaminação e depredação do meio (Idem, p. 46-47).

Nesse primeiro grupo de críticas encontram-se, ainda, análises que se referem à operacionalização do desenvolvimento sustentável. Para isso, a escala da “localidade” foi a saída encontrada, uma vez que as escalas de “humanidade”, “planeta terra” e “economia global” são aparentemente inoperantes, ou operantes somente no nível Estados Nacionais. Becker considera que a sustentabilidade configura uma nova racionalidade do sistema capitalista e reconfigura o desenvolvimento a partir da localidade ou da região. Ela seria, segundo este autor, um dos

[...] instrumentos pós-modernos que, ao mesmo tempo em que viabilizam a dominação em escala mundial, abrem a possibilidade, embora dentro de limites muito objetivos e concretos, e muito mais por necessidade do próprio sistema capitalista, para as histórias locais, as tradições do lugar, enfim, para os desejos, necessidades e fantasias fragmentadas (1999, p. 64).

Ao analisarem a ação de ONGs em projetos “locais” na Europa, Middleton e O’Keefe (2001) afirmaram que há dois equívocos na atuação baseada na localidade. O primeiro refere-se aos limites do “empoderamento” (empowerment) local, já que os mecanismos de opressão estão nas relações sociais, cujas causas não são alcançadas. O segundo diz respeito aos limites da atuação, isto é, as ações res- tritas à esfera local só poderão resolver problemas circunscritos a uma determinada área, mas as causas da insustentabilidade estão localizadas na escala da macroeconomia e da macropolítica.

À localidade alia-se a participação social. Segundo Lelé (1991), ao legitimar o conceito de desenvolvimento sustentável, questões como justiça e eqüidade sociais, que estavam presentes no conceito de ecodesenvolvimento, foram abandonadas e substituídas pela participação social, mais especificamente pela participação local. Partindo da sustentabilidade como referencial indiscutível, e da solução técnica como saída para a recuperação e a utilização dos recursos naturais (Foladori e Tommasino, 2001), observa-se que a participação local ficaria restrita a decidir sobre rol de possibilidades técnicas possíveis para promover a sustentabilidade ecológica. O saber local, por exemplo, é visto como possibilidade de obtenção de mais informações sobre como lidar com os recursos naturais, contribuindo para a elaboração de soluções técnicas no uso dos recursos naturais.

O segundo grupo de críticas concentra-se na apropriação do conceito de sustentabilidade ecológica para adjetivar o desenvolvimento socioeconômico, ou ainda, para se referir à sustentabilidade social ou econômica. A noção de sustentabilidade originada na ecologia para analisar os sistemas naturais (sustentabilidade ecológica), deve ser deslocada para a análise das organizações sociais (sustentabilidade social). Deve-se estabelecer uma contraposição à tendência encontrada nas noções de sustentabilidade que utilizam como referência “equilíbrio” e “estabilidade”:

A noção de sustentabilidade ou de durabilidade se origina de teorizações e práticas ecológicas que tentam analisar a evolução temporal de recursos naturais, tomando por base a sua persistência, manutenção ou capacidade de retorno a um presumido estado de equilíbrio, após algum tipo de perturbação. A noção de equilíbrio é tema polêmico e controverso, mesmo no domínio ecológico, já que os sistemas naturais, incluídos neles os chamados recursos renováveis, estão sujeitos a elevada variabilidade, expressa em distintas escalas temporais e espaciais (Raynaut, Lana e Zanoni, 2000, p. 74).

Segundo Raynaut (1997, p. 370), a utilização dessa noção pode levar à interpretação de uma história que não comporta outro movimento que não “a reprodução incomensurável de um equilíbrio impossível” da natureza e da sociedade. Esta história deve ser entendida como o resultado de uma relação dialética entre reprodução e mudança, uma vez que cada sistema comporta a reprodução e, ao mesmo tempo, se transforma, seja em função de suas próprias contradições, seja em função de fatores externos.

Há uma relação de interdependência e autonomia entre esses dois sistemas. Ainda que qualquer organização social exija materialidade para existir (corpo, terra, água etc.), o sentido elaborado socialmente, referente às ações humanas sobre o meio natural, torna-se autônomo em relação às determinações do meio físico-químico e biológico, podendo ser transmitido para outras gerações e outras sociedades diferentes daquelas (Zanoni e Raynaut, 1994).

Mesmo no campo das ciências biológicas a perspectiva do equilíbrio estável e preditivo foi substituída por outras que constatam a existência de equilíbrio dinâmico nos sistemas biológicos. Segundo Miranda (2003), novos conceitos têm sido aceitos para a análise desses sistemas, como, por exemplo, os conceitos de resiliência e de co-evolução. O primeiro considera mais de uma possibilidade de equilíbrio e a extinção do sistema; o segundo considera a interatividade de ajustamentos das espécies em um determinado sistema, em que as espécies evoluem conjuntamente, e a evolução de cada uma é interdependente da evolução da outra.

Esses dois grupos de crítica levantam, ainda, a discussão sobre o sujeito da sustentabilidade. Geralmente, a humanidade e o meio ambiente são definidos como os beneficiários do desenvolvimento sustentável. Porém, a humanidade não pode ser considerada “em bloco”, uma vez que só existe na forma de organização social. Nesta, desenvolvem-se as relações sociais que interferem nas relações que os grupos sociais estabelecem de maneiras diversas com o meio natural, a partir de interesses e possibilidades específicos a cada um deles (Foladori, 1999; Raynaut, 1994). Logo, reduzir o sujeito da sustentabilidade à humanidade é retirar da sociedade suas características estruturais por meio das quais devemos pensar sua relação com o meio natural. Isso fundamentaria, em última instância, qualquer proposta de desenvolvimento integrado à sustentabilidade ecológica.

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