A problemática do semi-árido nordestino á luz de celso furtado: permanência da probleza estrutural

A problemática do semi-árido nordestino á luz de celso furtado: permanência da...

(Parte 1 de 5)

197A PROBLEMÁTICA DO SEMI-ÁRIDO NORDESTINO À LUZ DE CELSO FURTADO: PERMANÊNCIA DA POBREZA ESTRUTURAL1

Lá se vão mais de 43 anos desde que veio à tona o documento oficial (no âmbito do governo federal) intitulado Uma política de desenvolvimento econômico para o Nordeste (também conhecido, até os dias atuais, como Relatório do GTDN 2), de autoria de Celso Furtado. Destinado a ser o suporte teórico para a intervenção planejada na região – consubstanciada na criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)3 –, ao menos em seus anos iniciais, o estudo preconizava a superação do elevado grau de desigualdade inter-regional no país, sobretudo pela via de uma maciça industrialização na região Nordeste, articulada à própria reorganização da agricultura na sua faixa úmida (para que a produção de alimentos desse suporte à expansão do parque industrial nos principais centros urbanos), ambas as ações a serem deflagradas pelo Estado nacional-desenvolvimentista.

Não se pense, contudo, que somente o tema da industrialização motivou a elaboração daquele estudo. Especial atenção foi também dedicada à problemática do semi-árido4. Esta, por sinal, havia conformado, de forma dominante e durante largo tempo, a percepção da própria questão nordestina no país, vale dizer, pela ótica preferencial dos terríveis efeitos engendrados pelas secas. A essa abordagem tradicional – Nordeste como área-problema, em decorrência

1 Este artigo baseia-se na dissertação de mestrado do autor, mais especificamente em seus capítulos três e cinco, intitulada Nordeste do Brasil — atualidade de uma velha questão: vicissitudes da teoria do subdesenvolvimento regional no contexto do capitalismo contemporâneo.

* Francisco Carlos Baqueiro Vidal é mestre em Administração (no campo de instituições e políticas públicas) pela UFBA e gestor governamental de políticas sociais do Estado da Bahia, atuando na SEI. fbvidal@sei.ba.gov.br

2 O Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) foi criado em 1956, logo no início do mandato de Juscelino Kubitschek, nos moldes dos vários grupos (de trabalho e executivos) criados nesse governo. Em 1958, Celso Furtado, então ocupando um posto de direção no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), foi designado para assumir, cumulativamente, a chefia desse grupo. De fato o GTDN chegou a produzir alguns estudos setoriais, mas o certo é que a elaboração de Uma política de desenvolvimento econômico para o Nordeste coube a Celso Furtado, como ele mesmo afirmaria, publicamente, anos mais tarde. Do exame do conteúdo desse documento desfaz-se qualquer dúvida acerca da sua origem: nele se fazem presentes algumas das principais teses estruturalistas então largamente utilizadas pela Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), tão caras à formação do autor. O fato de Furtado não ter assumido sua autoria, durante algum tempo, deixando que a atribuíssem ao GTDN, converteu-se em uma útil providência, pois permitiu que o documento continuasse a circular livremente, quando da cassação de seus direitos políticos.

3 Sobre a natureza da intervenção estatal na região anteriormente à criação da Sudene, em 1959, que não pode ser considerada como verdadeiramente planejada, veja-se, por exemplo, Oliveira (1993, p. 50-56, 93-96) e Vidal (2001, p. 74-104).

4 O semi-árido brasileiro possui uma área de 895.931,3 km², representando 10,5% do território naci-

POBREZA E DESIGUALDADES SOCIAIS 198 das calamidades climáticas – o autor contrapôs uma outra, representante legítima do estruturalismo cepalino, nos marcos do florescimento das teorias do subdesenvolvimento. Cabe rever, portanto, inicialmente, a análise empreendida por Furtado (1967, p. 62-78) para a questão do semi-árido nordestino5.

Simplificadamente, a economia dessa região é definida pelo autor como um complexo de pecuária bovina extensiva e agricultura, ambas de baixo rendimento, combinando elementos monetários (representados, basicamente, pela pecuária e pela cultura de xerófilas, voltadas para o mercado6) com outros não-monetários (as tradicionais lavouras de subsistência). Dadas suas condições naturais, seria razoável esperar que esse espaço apresentasse uma baixa densidade demográfica, estabelecendo-se assim um equilíbrio entre a população residente e os recursos naturais disponíveis. No entanto, o avanço da agricultura de subsistência no semiárido provocou um certo adensamento demográfico, o qual está na raiz do problema da grande vulnerabilidade desse tipo de economia às secas. Trata-se aqui, enfim, de deslocar a discussão dos fatores climáticos – sem negá-los, evidentemente – para a estrutura econômico-social, o que equivale a afirmar que esta última tem o poder de ampliar sobremaneira os efeitos da estiagem.

A unidade produtiva típica do semi-árido (fazenda) baseia-se normalmente na pecuária extensiva, mas pode diversificar suas atividades com o cultivo de xerófilas (o caso histórico clássico é o do algodão). Nesse tipo de economia, a renda monetária auferida pelas classes mais numerosas (trabalhadores, mas também os pequenos arrendatários e proprietários, de modo geral) tende a ser pequena e, portanto, não-acumulável; quando muito, essas classes participam, em esquema de meação ou parceria, da renda monetária advinda da comercialização das xerófilas. Daí o interesse da classe proprietária em reter o maior contingente possível de pessoas nas fazendas, dado o baixíssimo custo de manutenção dessa força de trabalho. A capacidade de retenção de pessoal é determinada, em última instância, pelo espaço reservado nas fazendas à agricultura de subsistência. Esta última transforma-se, assim, paradoxalmente – dada sua debilidade congênita –, no núcleo central da economia do semi-árido.

onal. Em sua porção exclusivamente nordestina (há também uma porção mineira), corresponde a 841.260,9 km², representando 53,9% do território da região. Como toda área semi-árida, caracterizase por um balanço hídrico negativo, fruto de precipitações médias anuais iguais ou inferiores a 800 m, insolação média de 2.800 h/ano, temperaturas médias anuais de 23º a 27º C, evaporação de 2.0 m/ano e umidade relativa do ar média em torno de 50%. Já o chamado polígono das secas, com uma área de 1.084.348,2 km² (englobando portanto o semi-árido), apresenta uma menor uniformidade quanto a esses aspectos, se bem represente um espaço costumeiramente sujeito à incidência das estiagens.

5 Em Furtado (1959) encontra-se também a mesma análise, em essência, só que de forma mais sintética.

6 Por certo, abstrai-se aqui a pequena produção (agropastoril, agroindustrial, extrativa, artesanal etc.), já que suas ligações com os mercados são tênues, quer dizer, possuem, em geral, baixo grau de monetização.

199Com a seca, os pastos bons tornam-se escassos, o que leva o fazendeiro a transformar a área destinada ao cultivo de xerófilas em pastagem para o gado – o qual, afinal, representa seu principal ativo –, fazendo diminuir ou mesmo suprimir a já precária faixa da renda monetária dos trabalhadores. Mas a estiagem provoca, sobretudo, o colapso da produção das lavouras de subsistência (por vezes, as culturas são completamente destruídas). Conquanto essa crise de produção tenha impactos limitados mesmo para o conjunto da economia do Nordeste, em termos sub-regionais e locais tais impactos são profundos. Demais, não se distribuem eqüitativamente entre as diferentes classes sociais; concentram-se justamente naquelas mais numerosas, dependentes das lavouras de autoconsumo para formar uma espécie de “renda não-monetária”, desprovidas, enfim, de qualquer meio de defesa eficaz. Para Furtado (1967, p. 69),

O tipo da atual economia da região semi-árida é particularmente vulnerável a esse fenômeno das secas. Uma modificação na distribuição das chuvas ou uma redução no volume destas que impossibilite a agricultura de subsistência bastam para desorganizar toda a atividade econômica. A seca provoca, sobretudo, uma crise da agricultura de subsistência. Daí, suas características de calamidade social.

Uma análise mais acurada das ações estatais de combate aos efeitos das secas, de curto, médio e longo prazos, é de fundamental importância para a compreensão da manutenção de tal estrutura econômico-social. Esta, deixada ao seu desenvolvimento espontâneo, engendraria uma espécie de solução natural, consubstanciada na emigração humana em massa das zonas afetadas pelas estiagens. Desse modo, em um quadro de perspectivas econômicas desfavoráveis no curto prazo (devido à incidência de mais uma seca), os grandes proprietários de terras teriam que levar em conta o custo potencial de uma nova mobilização da força de trabalho, tão logo fossem restabelecidas as condições climáticas propícias para as principais atividades econômicas das fazendas. Caso a classe proprietária não desejasse incorrer nesse custo, total ou parcialmente – por achá-lo elevado demais –, a única solução seria a manutenção, em suas fazendas, do maior número possível de trabalhadores, mediante o fornecimento de uma renda monetária mínima, suficiente para a aquisição de gêneros alimentícios básicos.

Mas essa modalidade de cálculo capitalista nem sequer habita o imaginário dos grandes proprietários de terras, pois é justamente nos momentos em que se instalam as calamidades climáticas que entra em cena o Estado, cujas ações de curto prazo podem ser assim resumidas, historicamente: “A política tradicional do governo tem consistido em reter essa população o mais possível próxima a seus locais de trabalho, abrindo um certo número de frentes de obras públicas” (FURTADO, 1967, p. 68). Ora, isso por si só representa uma dupla redução dos custos de capital variável para a classe proprietária: por um lado, na seca, essa classe pode seguir dispensando grandes levas de trabalhadores; por outro, desfeita a estiagem, voltará a recrutá-los facilmente, sem maiores despesas. Já as ações estatais de médio e longo prazos dizem respeito à criação de uma determinada infra-estrutura, com prevalência da estratégia de ampliação da capacidade de armazenamento

POBREZA E DESIGUALDADES SOCIAIS 200 de água (a chamada solução hidráulica), por meio da construção de açudes, aguadas etc., e capitaneada pelo Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Mas o certo é que todos esses tipos de ações contribuem para a manutenção de um inchaço demográfico relativo, o que determina o maior impacto das secas. Enfim, para Furtado (1967, p. 70),

Não há como escapar à conclusão de que toda e qualquer medida que concorra para aumentar a carga demográfica, sem aumentar a estabilidade da oferta de alimentos, está contribuindo em última instância para tornar a economia mais vulnerável à seca.

Como não se trata de uma crise típica de realização e sim de uma crise na produção da agricultura de subsistência, não raro o Estado se vê na contingência de ter que, além de criar a procura – pela geração de postos de trabalho assalariado nas “frentes” –, cuidar também da oferta (de gêneros alimentícios). O fato é que, impossibilitados de terem as suas necessidades alimentares mínimas atendidas por produção própria, os trabalhadores rurais e pequenos produtores ficam na dependência de renda monetária e alimentos. Por outro lado, a análise furtadiana também denunciava o fato de que, não obstante a importância da ampliação da capacidade de acumulação da água, essa não era acompanhada de uma política de aproveitamento racional de terras e águas para fins agrícolas; pelo contrário, servia predominantemente aos propósitos da atividade criatória, conferindo, portanto, considerável resistência adicional ao rebanho. Daí a importância de uma política de irrigação pública associada à desapropriação de terras, preconizada pelo autor, artifício por este empregado para tratar “pelos flancos” a questão fundiária nessa região7.

Diagnosticada a seca, então, como uma crise concentrada no setor dos cultivos de subsistência, a solução para esse problema não passa, fundamentalmente, pela promoção de uma maior estabilidade na oferta de alimentos provenientes desses mesmos cultivos, mas sim pelo incremento, seguido de estabilização, da renda monetária real das classes desprivilegiadas. Assim, o espaço destinado à produção de autoconsumo deve ser bastante reduzido, dado seu baixo poder de monetização. Torna-se então indispensável

[...] fundar a economia do semi-árido em bases principalmente monetárias. Desde que se retenha uma área para produção de alimentos, também esta deverá ser organizada em bases monetárias. É de toda conveniência tornar o abastecimento independente, no âmbito da fazenda, do regime irregular de chuvas (FURTADO, 1967, p. 75).

A redução da faixa da agricultura de autoconsumo, seguida do alargamento da faixa da produção vinculada aos mercados, deve garantir aos trabalhado-

7 De fato, o autor não se posicionava, à época, como um ardoroso defensor da reforma agrária, naquele contexto político de calorosos debates sobre o tema. Seus posicionamentos variavam em função de aspectos técnicos. Assim, para o Nordeste, a divisão de terras só deveria ocorrer em conformidade com o propósito de aumento substancial da oferta de alimentos para a própria região, e restringir-se-ia, essencialmente, às terras liberadas pelo setor canavieiro (em decorrência de ganhos de produtividade), na zona úmida, e àquelas beneficiadas pela açudagem pública, na zona semi-árida. No agreste, área de transição entre o litoral e o sertão, e onde já imperava grande divisão fundiária, a reestruturação implicaria, ao contrário, uma reaglutinação de terras. Confira-se Furtado (1959, p. 57-65).

201res rurais uma renda monetária mais estável. E aqui a análise furtadiana certamente envereda pelo otimismo cepalino inicial: o aumento da faixa monetária dessa economia, representando elevação da sua própria produtividade média, assegura, por si só, à classe trabalhadora, um meio de defesa eficaz para o enfrentamento dos efeitos das secas, já que “[...] se se aumenta a faixa monetária, consegue-se automaticamente que os efeitos da crise de produção provocada pelas secas não se concentrem nos grupos de população economicamente mais fracos” (FURTADO, 1967, p. 72). Seria, talvez, uma forma de conduzir a análise de modo a passar ao largo de questões distributivas polêmicas. Difícil imaginar, entretanto, um incremento considerável da renda monetária das classes desprivilegiadas sem a devida institucionalização de mecanismos redistributivos.

A análise encaminha-se assim, naturalmente, para a necessidade de reorganização da economia do semi-árido, vale dizer, da sua reestruturação produtiva. Com efeito, o autor considera o sistema econômico dessa região extremamente vulnerável às secas, em virtude da sua própria inadequação ao meio ambiente8. A tarefa consiste, então, em aumentar substancialmente a produtividade média desse sistema, o que significa integrá-lo ao máximo aos mercados. Provavelmente, em nenhum outro ponto do diagnóstico o autor conseguiu tamanho grau de realismo. Assim, na ausência de qualquer chance provável de maciços investimentos tecnológicos e, tampouco, de uma industrialização absorvedora de grande número de desempregados e subempregados, partiu-se para aquelas atividades econômicas que já haviam demonstrado, ao longo dos anos, uma maior adaptação às condições ecológicas da região, quais sejam, a pecuária e a cultura de xerófilas, com o que se conclui que as secas, com suas incertezas e conseqüências, deveriam se constituir no princípio ordenador desse tipo de economia:

(Parte 1 de 5)

Comentários