Principios Diretrizes SUS

Principios Diretrizes SUS

(Parte 2 de 6)

Humberto Costa

Presidente do Conselho Nacional de Saúde Brasília, 8 de novembro de 2004

Nos últimos anos, mais precisamente na última década, os atores sociais envolvidos com as questões de saúde no Brasil vêm desenvolvendo um processo de ampla participação da sociedade na definição das políticas para o setor, no sentido de reorganizar as ações e serviços de saúde, na busca de assegurar a cobertura universal e equânime da promoção, da proteção e da recuperação da saúde da população brasileira.

Desse modo, este documento “Princípios e Diretrizes para a Norma

Operacional Básica de Recursos para o SUS (NOB/RH-SUS)” constituise em mais um dos instrumentos produzidos a partir da participação da sociedade organizada para a consolidação do Sistema Único de Saúde, recolocando a importância do trabalho, a necessidade da valorização dos profissionais na implantação dos modelos assistenciais e a regulação das relações de trabalho no setor Saúde.

A decisão do Conselho Nacional de Saúde (CNS) de organizar a Oficina de Recursos Humanos para o SUS partiu da necessidade de sistematizar o acúmulo de produções e experiências dos órgãos gestores e das instâncias de controle social do SUS, nas tentativas de se definirem mecanismos e instrumentos mais adequados para a Gestão do Trabalho no SUS, apresentando uma possibilidade mais efetiva e operacional.

Nesse sentido, ressaltamos a edição da Portaria GM n.º 830, de 20 de junho de 1990, do Ministério da Saúde, que constituiu Comissão Especial para Planos de Carreira, Cargos e Salários para o Sistema Único de Saúde; a Resolução n.º 12, aprovada na reunião ordinária dos dias 2 e 3 de outubro de 1991, do Conselho Nacional de Saúde, que estabeleceu “Orientações Gerais para o Plano de Carreira, Cargos e Salários para os Estados, Municípios e Distrito Federal”; os relatórios das Conferências Nacionais de Saúde e de Recursos Humanos para o SUS; os trabalhos desenvolvidos pela Comissão Intersetorial de Recursos Humanos e pela Mesa Nacional de Negociação do SUS que, de algum modo, influenciaram na implementação de políticas de recursos humanos em experiências isoladas, mas que não se efetivaram como Política Nacional para a Gestão do Trabalho no SUS.

A decisão de elaborar os “Princípios e Diretrizes para Gestão do

Trabalho no SUS” foi tomada pela Comissão Intersetorial de Recursos Humanos, com base em deliberação da 10.ª Conferência Nacional de Saúde, pela demonstração de efetividade e unificação normativa dos procedimentos de gestão, no processo de descentralização da gestão do sistema, por meio do instrumento Norma Operacional Básica (NOB).

Em 1998, elaborou-se uma primeira versão do documento

“Princípios e Diretrizes para a NOB/RH-SUS”, que foi divulgada pelo CNS em novembro do mesmo ano (1.ª edição) após ser colocada em discussão entre vários especialistas convidados pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS), na “Oficina Nacional de Trabalho sobre Recursos Humanos para o SUS”, que aconteceu em Goiânia, nos dias 16 e 17 de novembro de 1998.

A segunda versão, publicada em maio de 2000, foi o resultado desse processo. Ou seja, da soma do produto do trabalho das Comissões do Conselho Nacional de Saúde com a contribuição dos convidados para a Oficina Nacional de Recursos Humanos, realizada em Goiânia.

Este documento que você tem em mãos contém um capítulo que trata da “Fundamentação” para o estabelecimento de princípios e diretrizes para uma NOB/RH-SUS e um segundo que trata dos “Conceitos Básicos” nela existentes. O terceiro – “Princípios e Diretrizes para a Gestão do Trabalho no SUS” –, inclui itens que, normalmente, representam os principais problemas em relação à Gestão do Trabalho no dia-a-dia da gestão do Sistema.

Reservamos um capítulo especialmente para tratar dos “Princípios e

Diretrizes da Política de Desenvolvimento do Trabalhador para o SUS”, que, além de justificar-se por si mesmo, é amplamente considerado como uma questão estratégica para a gestão do próprio SUS.

O capítulo “Princípios e Diretrizes da Política de Saúde Ocupacional do Trabalhador do SUS” foi entendido como uma questão de extrema importância, considerando-se a falta de regulamentação existente até hoje sobre o tema e tem essa finalidade.

O sexto título trata dos “Princípios e Diretrizes para o Controle Social da Gestão do Trabalho no SUS”. É importante ressaltar que talvez seja este um dos itens de maior dificuldade para o exercício do controle social do Sistema de Saúde. Normalmente, faltam dados e informações necessários à disposição dos Conselhos de Saúde para nortearem o exercício de suas funções, o que muitas vezes inviabiliza a atuação nesse campo. Esses princípios e diretrizes para a NOB definem alguns itens fundamentais para a atuação dos Conselhos de Saúde.

Além do produto da Oficina realizada em Goiânia (segunda versão), foram definidos alguns encaminhamentos para dar continuidade ao processo de discussão e elaboração da terceira versão de “Princípios e Diretrizes para uma Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS”:

• encaminhar, formalmente, a segunda versão do documento ao Ministério da Saúde; • divulgá-lo por meio dos instrumentos de comunicação do

Conselho Nacional de Saúde (CNS): Conferência Nacional de Saúde On Line, site do CNS, Jornal e Boletim do CNS; • realizar seminários temáticos ou de todo o documento nos estados, no decorrer de 1999; • introduzir a temática de Recursos Humanos nas Conferências

Municipais e Estaduais de Saúde, visando à discussão deste documento no decorrer de 1999 e, na ausência de Conferências, nos respectivos Conselhos de Saúde; • redigir a terceira versão dos “Princípios e Diretrizes para a

Elaboração da NOB/RH-SUS”; • encaminhar a terceira versão à Comissão Intergestores Tripartite

(CIT), aos Conselhos Estaduais de Saúde (CES), às Comissões Intergestores Bipartite (CIB) e aos Conselhos Municipais de Saúde (CMS) para a elaboração final da NOB/RH-SUS; • no decorrer desse processo, avaliar a pertinência e oportunidade de como tratar a questão dos Recursos Humanos e da NOB/RH-SUS, no nível das Conferências de Saúde, gerais ou específicas de Recursos Humanos.

A discussão deste documento não teve caráter homogêneo em todo

País, conforme previsto nos itens acima. Ele foi discutido por alguns Conselhos de Saúde, algumas conferências municipais e estaduais e por seminários específicos organizados por entidades nacionais e estaduais dos trabalhadores ou órgãos gestores de alguns estados.

Em abril de 2000, foram definidos encaminhamentos e algumas estratégias para a elaboração do documento final, com a posição do CNS sobre a NOB/RH-SUS. A primeira delas foi a realização de cinco seminários macrorregionais (Florianópolis, Goiânia, Manaus, Rio de Janeiro e Fortaleza) para discutir a segunda versão preliminar.

Participaram desses seminários as Secretarias Estaduais de Saúde,

Secretarias Municipais, Conselhos Estaduais, entidades representantes dos trabalhadores nos estados, universidades e escolas de saúde. A segunda foi a solicitação do CNS para que alguns especialistas, juristas, representantes de entidades, gestores, lideranças e estudiosos do assunto avaliassem o documento, com roteiro previamente elaborado. A terceira foi a compilação de propostas e sugestões apresentadas nos vários fóruns que discutiram o documento, como conferências de saúde, seminários, encontros, dentre outros.

Nos dias 30 e 31 de agosto de 2000, o Conselho Nacional de

Saúde, sob a coordenação da Comissão Intersetorial de Recursos Humanos (CIRH), realizou, em Salvador (BA), a segunda “Oficina Nacional de Recursos Humanos para o SUS”, com a participação de 60 convidados para proporem o texto da terceira versão de “Princípios e Diretrizes para a NOB/RH-SUS”, analisando-se a segunda versão preliminar do CNS, os consolidados dos seminários macrorregionais dos especialistas e dos debates realizados em outros fóruns, além das opiniões dos convidados presentes.

Em Salvador, definiu-se que a terceira versão não daria caráter conclusivo ao documento do CNS, conforme previsto anteriormente, mas que a mesma fosse um instrumento de debate da Política Nacional de Recursos Humanos para o SUS, especialmente, dos pontos polêmicos identificados, ressaltados na oficina e assinalados naquela terceira versão, durante a 1.ª Conferência Nacional de Saúde. Conforme indicativo do item 7 dos encaminhamentos propostos na Oficina de Goiânia, foram contemplados, na terceira versão, os pontos divergentes mais importantes localizados no processo de discussão do documento. Esses pontos receberam numeração seqüencial idêntica acrescida da letra “A” para a proposta com maior aceitação e da letra “B” para as opiniões divergentes.

Na terceira versão foram acrescentados três anexos: • legislação vigente sobre a Gestão Pública do Trabalho;

• opiniões sobre a pertinência e viabilidade, os desafios, os pontos críticos, as dificuldades, as questões omitidas e as estratégias para a implementação da NOB/RH-SUS nas três esferas de gestão do SUS; • contribuição de especialistas para a NOB/RH-SUS.

Este documento foi elaborado de modo a estabelecer coerência com as diretrizes aprovadas na 1.ª Conferência Nacional de Saúde e terá, como anexo, apenas a legislação vigente sobre a gestão pública do trabalho no SUS.

Tal acúmulo de contribuições, discussões e revisões conferiu a estes princípios e diretrizes um grau de desdobramentos, além do âmbito de princípios e diretrizes, mas que foram mantidos não para “engessar” a tarefa normatizadora da Tripartite e Bipartite, e sim para oferecer parte do grande campo de alternativas para adequações e criações segundo as realidades regionais e locais.

Como agenda política-estratégica, a 1.ª Conferência Nacional de Saúde propôs que seja organizado sistematicamente um debate nacional articulado e articulador de gestores, trabalhadores e formadores de recursos humanos para implementar a NOB/RH-SUS, aperfeiçoá-la e adequá-la segundo as necessidades sociais em saúde e realidades institucionais de cada região, localidade e de acordo com o papel de cada esfera de governo.

O Plenário do Conselho Nacional de Saúde, ao aprimorar e aprovar estes Princípios e Diretrizes, deliberou encaminhá-los à Comissão Intergestores Tripartite (CIT), que dispõe da prerrogativa gestora da elaboração de Norma Operacional Básica.

Deliberou também recomendar à CIT assegurar o âmbito nacional da NOB/RH-SUS e, por sua vez, encaminhá-la às Comissões Intergestores Bipartite (CIB), visando às necessárias adequações da sua aplicação às realidades estaduais e regionais.

Nelson Rodrigues dos Santos

Coordenador-Geral do Conselho Nacional de Saúde De 1996 a 2002

Desde a institucionalização do Sistema Único de Saúde (SUS) a partir da Constituição Federal de 1988, quatro pontos sobre a gestão têm sido freqüentemente realçados como fundamentais para a sua implementação: a descentralização, o financiamento, o controle social e a Gestão do Trabalho.

De todos eles, o mais complexo e que vem sofrendo o maior processo de desregulamentação dentro da política de reforma do Estado no País é a Gestão do Trabalho. Trabalhadores dos diversos níveis de governo e de entidades prestadoras de serviço ao Sistema Único de Saúde convivem no mesmo local de trabalho com direitos e deveres diferenciados.

É comum a falta de estímulo profissional, os desvios de função, as duplas ou triplas jornadas de trabalho, a submissão a formas improvisadas e arcaicas de vinculação e gestão, cuja regra é a transgressão à lei e, ainda, com poucos ou inexistentes espaços de negociação com seus empregadores.

Observa-se que, em nome de práticas “antiengessamento da máquina pública”, pratica-se a “lei da selva” na Gestão do Trabalho na área da Saúde.

Os problemas gerados pelos diferentes regimes de contratação existentes em 1988 (servidores das diferentes esferas de governo – e de diferentes órgãos –, de uma ou várias instituições da administração indireta – autarquias, institutos e fundações – e terceirizados, originados das propostas de trabalho em parcerias e da tentativa de se implantar as Ações Integrais de Saúde (AIS), lotados em um mesmo local de trabalho nos serviços de saúde, recebendo salários, vantagens e benefícios diferenciados), quando da elaboração da Constituição Federal, foram agravados pela não implementação do Regime Jurídico Único e, posteriormente, pela sua extinção.

Além da manutenção de todas as situações anteriores, implementou-se a contratação de trabalhadores para o serviço público, sem concurso público, com a utilização de vários mecanismos, tais como: os contratos em cargos comissionados para atividades de ca- ráter permanente; a contratação de serviços terceirizados (empresas, associações de moradores, cooperativas e outras) para a realização de atividades públicas de caráter permanente; a instituição dos Consórcios (administrativos) Intermunicipais de Saúde transformados em empresas privadas, dentre outras, com a mesma finalidade; a utilização de contratos administrativos e da contratação por tempo determinado (instituída para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público), em situações comuns, fora das condições e prazos definidos por lei.

Nas instituições privadas (filantrópicas e lucrativas), prestadoras de serviços de saúde, as distorções são de outra ordem. Nesses casos, a ênfase da desregulamentação se dá, principalmente, pela tentativa das empresas de se desonerarem das obrigações fiscais e pelo descumprimento das normas regulamentares de contratação de pessoal. As formas mais comuns são: a contratação de serviços profissionais, de nível universitário, por profissionais autônomos; a contratação por meio de cooperativas (que nem sempre são regulamentadas), motivada pela isenção fiscal; e a contratação de estagiários como substituição de mão-de-obra profissional, pela possibilidade de inferior remuneração do trabalho.

Em relação à Gestão do Trabalho nos serviços de saúde descentralizados, observam-se situações muito diferenciadas na realidade brasileira. Por exemplo, há estados em que, até hoje, realizam-se contratações de servidores para prestarem serviços de competência dos municípios; outros que publicam documentos de descentralização de serviços e de trabalhadores, preocupando-se somente com o pagamento da folha de pessoal preexistente à municipalização. Outra situação é aquela que ocorre em locais onde há um grande número de processos de aposentadorias, transferências de servidores e dos programas de demissões voluntárias promovidos pelo governo federal e por alguns governos estaduais, em que serviços de saúde são desativados, principalmente naqueles municípios que não possuem infra-estrutura que possibilite as reposições necessárias.

Os trabalhadores do setor Saúde constituem a base para a viabilização e implementação dos projetos, das ações e serviços de saúde disponíveis para a população. A utilização dos avanços tecnológicos e da alta tecnologia não substitui a atuação de um trabalhador de saúde na função essencial de atendimento àqueles que necessitam de atenção. Sabe-se que o investimento na Gestão do Trabalho irá influen- ciar decisivamente na melhoria dos serviços de saúde prestados à população. Assegurar que trabalhadores em saúde estejam satisfeitos com o seu processo de trabalho e com o resultado de seu trabalho é um caminho prático e certo para o avanço na implementação do sistema.

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