Administração Pública fiscal do trabalho - Apostilas - Direito, Notas de estudo de Direito

Baixe Administração Pública fiscal do trabalho - Apostilas - Direito e outras Notas de estudo em PDF para Direito, somente na Docsity! CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 1 1 – APRESENTAÇÃO Olá, caro estudante: Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina Administração Pública. Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio. Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho da UFMG. Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados. Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes, como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho, pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade. Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas. A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir. Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os tópicos do programa de maneira concisa e simples. Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em provas de Administração Pública. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 2 2 – PROGRAMA No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10 questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos, mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula demonstrativa), da seguinte maneira: Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público. Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 5 Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e executá-las. Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser feito. Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os funcionários. Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312 autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração, aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da Presidência da República. Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança). Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios (improbidade administrativa.) A Administração é também uma atividade política, porque não se pode governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há impossibilidade de uma administração estritamente técnica e profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração. Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas das pessoas erradas para compor o Governo. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 6 2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO PRIVADA – DIFERENÇAS Administração é também chamada Gestão, assim como administradores ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado (segundo definição do dicionário Aurélio). Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum” (segundo Hely Meirelles). Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos (impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão do Estado. Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras. Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas limitações. A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso, significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos proprietários ou dos acionistas de uma empresa. Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores públicos: 1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 7 grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a lei não proíbe. 2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são imputados à entidade administrativa em que ele atua. A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ). 3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado, o justo e o injusto, o bem e o mal... 4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º, XXXIII, CF). 5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à burocracia da AP. A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores ou por critérios de responsabilidade social. Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 10 3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos. No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para compreendermos os limites da Administração Pública. Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não são sinônimos. Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou por recrutamento direto (se for cargo de confiança). Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei. Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para empregos. Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida, com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e empregados públicos, participando da administração pública, mas regidos por contratos diferentes. O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em comissão são os cargos de confiança. Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens permanentes ou temporárias) e têm um teto. Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode ser nacional, estadual ou municipal. Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário, CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 11 ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por concurso ou nomeação em confiança. 3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu desempenho e só então serão efetivados no cargo. Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser demitidos. Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas, para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar despesas com pessoal. Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para a sociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc. Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no meio militar, porque coloca em risco a segurança pública. Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis, em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de professor, sempre considerando a compatibilidade de horários. A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço, voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 12 do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar - conhecidos como Fundos de Pensão. 3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras empresas e usuários de seus serviços Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há, segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais, com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país. Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos, entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O próprio governo ignora quantos funcionários tem. Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações. As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig) caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão federal, estadual ou municipal ao qual está ligada. As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência. Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio público e sua proteção. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 15 O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário, procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo. Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma Administração Pública criada como uma expressão das elites dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer prever tudo, controlar tudo e todos. Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança. Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional. O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do nível histórico de tais influências. Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade, mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam efeitos mútuos. A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos. A modernização, transformação ou mudança da Administração das empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para superar este passado, marcado por grande decepção de todos os brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 16 lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do século XX. Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo bem retribuído com serviços? Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo, visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e serviços. A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que eles necessitam ou desejam. Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços prestados e a maior eficiência no uso dos recursos. A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera a Administração no Brasil. Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples e humilde seja tratado como cidadão respeitado. E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.” CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 17 Questões de concurso (AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta: a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei, destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade gerar lucro, atuando num mercado competitivo. b) As organizações públicas são criadas pelo poder público, destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem como organizar a realização de atividades públicas. c) As organizações públicas se constituem de entes com personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades anônimas, sociedades limitadas, fundações. d) As organizações privadas se constituem de entes com personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de economia mista, fundações. e) A administração pública se estrutura em conselho de administração e conselho fiscal; e a administração privada em administração direta e indireta. Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder público. (AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a opção correta: a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações da administração pública podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a observância de regulamentos e normas.