Baixe Controle externo tcu aula 4 e outras Notas de aula em PDF para Engenharia de Produção, somente na Docsity! CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 1 AULA 4: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE EXTERNO OLÁ MANO, O quarto e o quinto encontros serão destinados ao estudo dos aspectos constitucionais do controle externo, com ênfase nas competências do Tribunal de Contas da União. Peço especial atenção para esses encontros, pois, em média, 30% das questões de provas mais recentes para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União foram relacionadas ao tema dessas duas próximas aulas. Antes de iniciarmos a nossa aula, considero importante salientar que a matéria tratada nesses dois encontros será aprofundada ao longo do nosso curso. 1 – O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM NOSSO ORDENAMENTO JURÍDICO Sempre que trato desse assunto em sala de aula, os alunos me questionam a forma correta de estudar para o concurso, querem saber o que precisam ler: a Constituição, a Lei Orgânica ou o Regimento Interno? A Constituição Federal é a base de todo nosso ordenamento jurídico. Dessa forma, todas as leis devem se apresentar em consonância com o que dispõe a Constituição, por isso ela também é chamada de Lei Maior. Ocorre que uma única peça jurídica não tem como disciplinar todas as situações de um Estado. Com efeito, cumpre à Constituição ser a peça orientadora das demais normas desse Estado. Por esse motivo, em geral, as normas constitucionais necessitam ser regulamentadas por meio de leis, sejam essas ordinárias ou complementares. Nesse sentido, temos os normativos que regem o controle externo no Brasil. A Constituição da República dedica ao tema uma Seção dentro do Capítulo que trata da Organização dos Poderes. São apenas seis artigos – 70 ao 75 – disciplinando o assunto. Fica claro que não é possível esgotar todas as questões relacionadas ao controle externo em apenas seis artigos. Pretendeu o constituinte dar, apenas, o norte para que o legislador infraconstitucional pudesse melhor disciplinar a matéria. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 2 Seguindo essa orientação, foi editada em 16 de julho de 1992, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (LOTCU). Esse normativo já se apresenta de forma bem mais completa, regulamentando a matéria constitucional ao longo de seus 113 artigos. Apesar de aprofundar o tema, a LOTCU não é suficiente para esgotar o assunto, ficando para normativo infralegal essa tarefa. Para tanto, foi editado o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (RITCU), que, em seus 299 artigos, esmiúça bastante o assunto. Entretanto, existem matérias que não têm como ser tratadas no Regimento Interno. Assim sendo, existem diversos outros normativos internos que têm como função preencher as lacunas deixadas. Agora, que já temos uma noção de como está disposto o controle externo, em especial as competências do Tribunal de Contas da União, em nosso ordenamento jurídico, vamos tentar responder a pergunta levantada no início deste tópico: o que é necessário ler para o concurso? O melhor é ler os três (Constituição, LOTCU e RITCU). Os normativos infraregimentais, em tese, não são solicitados no edital do concurso. Acontece que nem sempre o candidato tem tempo para ler tudo, nesse caso, eu sugiro que seja feita a leitura na seguinte ordem: 1) Constituição Federal – artigos 70 a 75 (lembrar que só estou me preocupando com a matéria controle externo); 2) Lei Orgânica; 3) Regimento Interno, na seguinte prioridade: 3.1) arts. 188 a 299; 3.2) arts. 1 a 66; 3.3) arts. 92 a 143; 3.4) arts. 144 a 187 3.5) arts. 67 a 142. Depois desse breve comentário sobre a forma que a matéria deve ser abordada, vamos, realmente, adentrar na nossa aula. 2 - O TRIBUNAL DE CONTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL Por entender mais didático, nas aulas em que for tratar do Tribunal de Contas na Constituição Federal, vou primeiro apresentar o normativo constitucional, para, em seguida tecer comentários acerca do assunto. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 5 de cada Poder. Acerca do tema, veja o que foi mencionado na aula 1 e as competências do controle interno no art. 74 da CF. “Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.” 2.2 – OBRIGATORIEDADE DA PRESTAÇÃO DE CONTAS Antes de adentrarmos ao tema, considero importante anotar que o dever de prestar contas é inerente ao nosso cotidiano. É normal pedirmos para algum amigo que vai viajar nos trazer uma encomenda. Para tanto, entregamos determinada quantia para que a compra seja efetuada. Assim, quando a pessoa regressa, nos apresenta o que foi comprado juntamente com uma nota fiscal. Caso tenha sobrado algum dinheiro, o troco nos é dado e se, ao invés, tenha faltado, completamos a importância. Esse procedimento simples de nosso cotidiano, nada mais é do que uma prestação de contas. Assim, quando damos uma quantia nossa para que alguém a utilize em nosso nome, nada mais justo do que essa pessoa nos prestar contas de como gastou o dinheiro. Da mesma forma, ocorre com a União. Quando alguém utiliza verbas federais em nome da União, deve prestar contas desses recursos. Vamos ver, então, como assunto está disposto na Constituição – art. 70, parágrafo único. “Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)” CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 6 Percebe-se que o interesse do constituinte foi exaurir o dever de prestar contas. Nesse sentido, o enfoque da prestação de contas deve ser direcionado ao objeto e não à pessoa. Ou seja, pode-se verificar que a limitação não está na pessoa que gasta o recurso e sim na origem do recurso que foi gasto. Com efeito, tem-se que a primeira parte do dispositivo é bastante genérica. Não há nenhuma limitação ao tipo de pessoa que deve prestar contas, pois o constituinte colocou que possui esse dever qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Ou seja, toda e qualquer pessoa. Cumpre esclarecer que a presente redação foi dada por meio da Emenda Constitucional nº 19. A redação original apresentava-se de forma mais restritiva, pois somente devia prestar contas pessoas físicas ou entidades públicas. Como não há limitação pessoal ao dever de prestar contas, vou-me ater mais aos aspectos ligados ao objeto da prestação de contas. Antes de explicar pormenorizadamente o assunto, quero que a idéia geral do dispositivo fique clara. Tem o dever de prestar contas qualquer (vamos lembrar que estamos estudando a Constituição Federal, assim o que for falado aqui em relação a recurso federais vai valer também para outras esferas de governo) toda e qualquer pessoa que seja responsável pela aplicação de recurso público federal. Prosseguindo na análise do dispositivo, vamos passar então ao objeto da prestação de contas. Para melhor memorizar o assunto, utilizo a seguinte expressão: GAGAU, que são as iniciais de gerenciar, arrecadar, guardar, administrar e utilizar. A literatura mais especializada não apresenta maiores distinções com relação a esses aspectos. Acredito que a falta de distinção reflete a vontade do constituinte que, na realidade, apresentou esses aspectos muito mais com a intenção de fechar todas as possibilidades de prestação de contas quando da utilização dos recursos públicos. Na verdade, a limitação quanto à necessidade de prestar contas se encontra na parte final do dispositivo, quando faz referências a ‘dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária’. A primeira informação que devemos absorver dessa parte do dispositivo é que os bens, dinheiros e valores públicos a que se refere o texto são de origem federal. Outra informação que podemos abstrair é que não há necessidade de esses recursos serem somente de origem federal. Mesmo que haja gasto por meio de recursos de origem não- CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 7 federal, mas que, por algum motivo, a União venha a responder por esses gastos, será necessária a prestação de contas. Da mesma forma, ocorre em nosso cotidiano. Caso alguém nos peça para ser fiador em contrato de aluguel, iremos ser demandados no caso de o responsável pelo contrato não pagar o aluguel. Assim, para que não sejamos pegos de surpresa, nada mais prudente do que haja a prestação de contas sobre o pagamento das despesas do aluguel. Como mencionado no início do tópico, o mais importante para sabermos se determinada pessoa deve ou não prestar contas ao Tribunal de Contas da União é saber se os recursos geridos são ou não de origem federal. Iremos aprofundar o tema quando estudarmos a jurisdição do Tribunal de Contas da União. Na oportunidade, vamos trazer à baila alguns aspectos importantes ligados ao tema. Como exemplo, vamos verificar se as empresas públicas e as sociedades de economia mista devem ou não prestar contas dos recursos gastos. 3 – COMPETÊNCIA DO CONTROLE EXTERNO O art. 71 da Constituição Federal vem ratificar o nosso posicionamento até agora defendido sobre a competência do controle externo. Vejamos a sua redação: ‘Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:’ Podemos mais uma vez verificar que a Constituição entrega ao Congresso Nacional a função do controle externo. Nada obstante, percebemos, também, que a própria Carta estabelece que essa função será exercida com auxílio do Tribunal de Contas da União. Importante notarmos que a Constituição entregou ao auxiliar do Congresso Nacional algumas competências privativas, razão pela qual somente o Tribunal de Contas pode realizá-las. Passemos, então, ao estudo dessas competências. 3.1 – APRECIAÇÃO DAS CONTAS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. A primeira competência apresentada no art. 71 refere-se à apreciação das contas do Presidente da República. Vamos a sua redação. ‘I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento’ CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 10 O parecer dado pela Comissão reveste-se na forma de projeto de Decreto- Legislativo, uma vez que o julgamento das contas do Presidente da República se materializa com a edição de um Decreto-Legislativo. Antes de encerrar a discussão, deve ficar claro que a competência tratada neste inciso refere-se às contas de governo, que, conforme será visto no próximo inciso, difere das contas de gestão. Ao estudarmos a processualística adotada no âmbito do Tribunal de Contas da União, vamos dar maior ênfase à matéria, dessa vez, com enfoque na maneira como o Tribunal realiza a Sessão que delibera sobre a apreciação das contas de governo. As seguintes questões já caíram em provas passadas: (ACE CESPE/98) Compete ao Tribunal de Contas da União: julgar as contas anuais do presidente da República e dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta, indireta e fundacional da União. Pelo que foi visto, o Tribunal de Contas da União não tem competência para o julgamento dessa contas. Assertiva falsa. ‘(ACE CESPE\96) O Tribunal de Contas da União: Examina e emite parecer relativo às contas prestadas anualmente pelo Presidente da República.’ Essa é a típica questão que dá trabalho na hora da prova. A banca colocou a assertiva como falsa. Em minha opinião foi bem a banca, pois, conforme estudado, quem emite parecer é a Comissão Mista, o TCU emite parecer prévio. 3.2 – JULGAMENTO DAS CONTAS DOS ADMINISTRADORES Como já visto na aula de hoje, a Constituição Federal impõe àqueles que gerencie, administre, guarde, arrecade e utilize recursos públicos o dever de prestar contas. A avaliação acerca da boa utilização dos recursos é feita por meio do julgamento dessas contas, sendo o órgão competente para julgá-las, por força do art. 71, inciso II, da CF, o Tribunal de Contas da União. Vejamos o que dispõe a Constituição: ‘II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público’’ CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 11 Antes de iniciarmos a discussão desse inciso, entendo conveniente tecer breves comentários acerca da utilização dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos processos do Tribunal de Contas da União. Na aula passada, tivemos a oportunidade de verificar que as decisões do TCU, para maioria da doutrina, têm natureza administrativa. Dessa forma, temos que os processos que tramitam na Corte de Contas possuem, também, a natureza administrativa. Uma vez que os processos que tramitam no âmbito do Tribunal de Contas da União possuem a natureza administrativa, devem, por isso, respeitar os princípios do contraditório e da ampla defesa. Essa conclusão tem como fundamento o previsto nos incisos LIV e LV do artigo 5° da CF. ‘Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes’ Uma vez que se trata de processos administrativos, aplica-se a eles a Lei 9.784, de 29.1.1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. A resposta, mais uma vez, vai ser dada por meio de interpretação sistêmica de nosso ordenamento jurídico. A CF, por meio da parte final do art. 73, disciplina que caberá ao Tribunal de Contas da União, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. Esse artigo, por sua vez, apresenta a seguinte redação: ‘Art. 96. Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 12 sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;’ Do dispositivo supratranscrito, podemos perceber que a Constituição concedeu aos Tribunais o poder de elaborar os seus regimentos internos, impondo a condição de que fossem respeitadas as normas de processos e das garantias processuais. Seguindo a orientação constitucional, o TCU elaborou o seu Regimento Interno, prevendo as normas que se aplicam aos processos que tramitam no âmbito daquela Corte de Contas. Nesse sentido, as normas que disciplinam os processos que tramitam no Tribunal de Contas da União estão dispostas no seu Regimento Interno. Ocorre que o RITCU não tem como disciplinar todas as situações processuais possíveis. Para resolver essa situação o próprio regimento prevê, em seu art. 298, que se aplicam aos processos do TCU, subsidiariamente, as normas processuais em vigor, desde que sejam compatíveis com a LOTCU. Assim, tanto a Lei 9784, de 1999, como as demais normas processuais em vigor podem ser, SUBSIDIARIAMENTE, aplicadas no TCU. Voltando nosso foco para o estudo do inciso II do art. 71, vamos dividir o dispositivo em duas partes. A primeira vai do início até Poder Público Federal e a segunda compreende a parte final do dispositivo. Assim a nossa primeira parte vai apresentar a seguinte redação: ‘julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal (...) Essa primeira parte refere-se aos gestores de recursos públicos, ou seja, está diretamente ligada a expressão GAGAU (gerenciar, administrar, guardar, arrecadar e utilizar). Dessa maneira, a mesma explicação dada acima, quando falamos acerca da obrigatoriedade de prestar contas, cabe nesse momento. As contas de gestão prestadas ao Tribunal são, ordinariamente, anuais. Com efeito, a parte inicial do inciso II concedeu competência ao TCU para julgar essas contas dos administradores públicos. Convém registrar que as contas ora em questão diferem daquelas que foram vistas no inciso anterior. Nesse momento, nos preocupamos com as contas de gestão dos administradores públicos, enquanto o inciso anterior se referia as contas de governo. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 15 necessita prestar contas ao TCU. Nada obstante, caso esse servidor público extravie um microcomputador de seu ambiente de trabalho, dará prejuízo ao erário, razão pela qual deverá prestar contas de sua ação. Nesse momento, temos as chamadas contas especiais, enquanto que na primeira parte do dispositivo temos as contas ordinárias. Levando em consideração o dispositivo acima transcrito, estaria correto dizer que um transeunte não integrante da Administração Pública que venha a jogar uma pedra na vidraça de determinado órgão público, deveria ser responsabilizado em processo de tomada de contas especial, uma vez que causou prejuízo ao erário? A resposta é negativa, ou seja, o transeunte não deveria ser responsabilizado em processo de tomada de contas especial. Para chegarmos a essa conclusão, devemos fazer uma interpretação sistêmica da Constituição. Não podemos esquecer que o dispositivo em estudo está inserido dentro da Seção que cuida da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Estado. Nesse sentido, estarão sujeitos ao julgamento de suas contas pelo Tribunal de Contas da União somente as pessoas que integrem direta ou indiretamente a Administração Pública. Integram diretamente a Administração Pública todos aqueles que tenham com esta qualquer vínculo funcional. Integram indiretamente a Administração Pública todos aqueles que recebam recursos públicos para agir em nome da Administração. Como exemplo dessa última situação, cito os convênios executados entre a União e associações sem fins lucrativos. Chegamos ao final de mais uma aula. Considero essa aula uma das mais importantes do nosso curso, por isso peço que lhe seja dada especial atenção. Hoje, tivemos a oportunidade de começar a ver como o controle externo e, em especial, o Tribunal de Contas da União estão disciplinados na Constituição. Verificamos quais são os modos de fiscalização utilizados no controle externo – COFOP. Ratificamos o nosso posicionamento no sentido de que o titular pelo controle externo é o Congresso Nacional, o qual, para esse fim, recebe auxílio do TCU Vimos, ainda, as situações em que responsáveis por recursos públicos devem prestar contas ao TCU. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE www.pontodosconcursos.com.br 16 Após, passamos para as competências do Tribunal de Contas da União, oportunidade que vimos as principais diferenças entre contas de governo e contas de gestão. Continuem estudando e até breve.