Internacional

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A NATUREZA DA DIPLOMACIA BRASILEIRA NA CRISE DA LIGA DAS NAÇÕES (1926)

A Fundação Alexandre de Gusmão (Funag), instituída em 1971, é uma fundação pública vinculada ao Ministério das Relações Exteriores e tem a finalidade de levar à sociedade civil informações sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomática brasileira. Sua missão é promover a sensibilização da opinião pública nacional para os temas de relações internacionais e para a política externa brasileira.

Ministério das Relações Exteriores Esplanada dos Ministérios, Bloco H Anexo I, Térreo, Sala 1 70170-900 Brasília, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 32 2931, 32 2188 Site: w.funag.gov.br

O Instituto Rio Branco (IRBr), criado em abril de 1945, é o órgão do Ministério das Relações Exteriores (MRE) e tem como finalidade o recrutamento, a formação e o aperfeiçoamento dos diplomatas brasileiros. O IRBr organiza, regularmente, o Concurso de Admissão à Carreira de Diplomata, e mantém o Curso de Formação, o Curso de Aperfeiçoamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE).

Setor de Administração Federal Sul Quadra 5, Lote 2/3 70170-900 Brasília, DF Telefones: (61) 3325 7000 /5/6 Site: w.mre.gov.br/irbr

Ministro de EstadoEmbaixador Celso Amorim Secretário-GeralEmbaixador Samuel Pinheiro Guimarães

PresidenteEmbaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

DiretorEmbaixador Fernando Guimarães Reis

A NATUREZA DA DIPLOMACIA BRASILEIRA NA CRISE DA LIGA DAS NAÇÕES (1926)

BRASÍLIA 2005

Prêmio Araújo Castro - 1º lugar entre as dissertações apresentadas no Mestrado em Diplomacia do IRBr, 2001-2003

Copyright © Projeto de foto da capa: João Batista Cruz

Direitos de publicação reservados à

Fundação Alexandre de Gusmão (Funag) Ministério das Relações Exteriores Esplanada dos Ministérios, Bloco H Anexo I, Térreo 70170-900 Brasília – DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 32 2931, 32 2188 Site: w.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@ funag.gov.br

Impresso no Brasil 2005

Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional conforme Decreto n° 1.825 de 20.12.1907

Dissertação apresentada ao Programa de Formação e Aperfeiçoamento – primeira fase (profa-i) do Instituto Rio Branco como parte dos requisitos para a obtenção do título de Mestre em Diplomacia, sob orientação do Embaixador Everton Vieira Vargas e Conselheiro Alexandre Parola.

Prémio Araújo Castro, Mestrado 2001-2003

Para o meu tio, CLEANTHO DE PAIVA LEITE Pela contribuição pioneira ao estudo das Relações Internacionais no Brasil

Ao Ministro Everton Vieira Vargas e ao Conselheiro Alexandre

Guido Parola, pelo privilégio de os ter tido como orientadores na dissertação que deu origem ao presente livro. Por suas leituras criteriosas e observações pertinentes, pela amizade e generosidade intelectual de ambos, fica minha profunda gratidão;

Nos meus estudos de Relações Internacionais, tive a sorte de conviver com alguns grandes professores, que muito contribuíram para minha formação teórica: Prof. Tarcisio Burity (UFPB); Profa. Maria Regina Soares de Lima (IRI/PUC-Rio), Profa. Monica Herz (IRI/PUC-Rio), Conselheiro José Humberto de Brito Cruz (IRBr);

Aos meus pais – Marlene e Celso – pelo apoio infinito em tudo; A Pamela.

“Not a whit, we defy augury; there’s a special providence in the fall of a sparrow.”

(William Shakespeare, Hamlet, Ato V, Cena 2.)

APRESENTAÇÃO13
INTRODUÇÃO15
CAPÍTULO I – Fundamentos Teóricos25
1- O Problema da Ordem na Teoria Internacional27
Multilateral3
no Realismo Neoclássico37

SUM ÁR IO 2 - A Liga das Nações: Segurança Coletiva como Princípio 3 - A Tradição Realista: Um Modelo de Análise de Política Externa

Sistema Internacional51
1 - O Processo Europeu no Tabuleiro Geopolítico: “A Questão Alemã”5
Não Perder”59
das Nações6
CONCLUSÃO71

A publicação de Vencer ao Perder: A Política Externa Brasileira na

Crise da Liga das Nações representa valiosa contribuição ao estudo das relações internacionais no Brasil. Ao lado da admirável solidez conceitual e do amplo domínio de história diplomática que exibe - entre outras qualidades que o leitor poderá comprovar sem esforço–, o livro de Braz Baracuhy destacase na literatura por ao menos dois aspectos fundamentais: um de natureza metodológica, outro de natureza mais propriamente substantiva. Comecemos pela questão de método.

Ao analisar os eventos que preparam e finalmente conduzem à crise do Conselho da Liga das Nações em 1926, o autor desvela seu objeto de estudo a partir de uma dupla iluminação, em que se fundem de modo profícuo o pano de fundo histórico e o foco teórico. Com isso, a investigação ganha em densidade: ao mesmo tempo em que a teoria identifica sentidos em iniciativas concretas de política externa, essas iniciativas servem, por sua vez, como teste de realidade de pressupostos teóricos. A interação harmoniosa, ao longo do texto, entre as duas perspectivas não apenas revela louvável capacidade de apreender o fenômeno político internacional, mas também reflete, pelos resultados alcançados, a importância da escolha metodológica, reforçando o entendimento de que, em relações internacionais, concentrar-se, seja apenas na articulação conceitual, seja apenas na apresentação organizada dos fatos pode ser o caminho mais seguro para perder de vista justamente a complexidade do real. Braz Baracuhy passa ao largo desse caminho.

No que diz respeito à substância da argumentação desenvolvida ao longo do livro, o aspecto mais imediato a ter em conta parece estar em como o autor deixa emergir de sua análise linhas de política externa que se viriam a incorporar à tradição diplomática brasileira. A ênfase na construção da ordem justa; a crítica das assimetrias internacionais; a aposta no multilateralismo como mecanismo de contraposição aos riscos do congelamento do poder: todas essas são virtuais marcas de identidade de nossa diplomacia; uma identidade cuja elaboração está em curso já no período estudado pelo autor.

Vencedor do Prêmio Araújo Castro, por meio do qual o Itamaraty e o Instituto Rio-Branco premiam a melhor tese de mestrado apresentada a cada ano, o livro que ora vem a público é, antes de mais nada, merecedor da leitura atenta de todos que fazemos do serviço à diplomacia brasileira uma vocação de toda a vida, bem como de todos os que entendem que a construção de um Brasil mais justo e desenvolvido tem na defesa e promoção de seus interesses internacionais um elemento fundamental.

Alexandre Parola Professor Titular do Instituto Rio-Branco

A Sagração da Primavera do compositor russo Igor Stravinsky foi apresentada pela primeira vez no dia 23 de maio de 1913, em Paris, um ano antes do início da Primeira Guerra Mundial. A maioria da platéia do Teatro Champs-Élysée recebeu o balé com indignação sísmica. A obra trazia novidades – o ritmo frenético, a harmonia dissonante, a brutal celebração da vida pela morte em sacrifício. O repúdio é hoje compreensível. A Sagração foi julgada pelo espírito do século XIX. A Grande Guerra, que marcou a transformação do espírito anterior, não começara. As novidades da obra de Stravinsky não serviam ainda para sintetizar o século X.

Como assinalou o historiador Eric Hobsbawm, a Primeira Guerra

Mundial representou o colapso da civilização européia do século XIX e demarcou a fronteira do século X.1 Se o século XIX chega ao fim com a Guerra, a ordem internacional européia termina, em seu sentido clássico, com a Liga das Nações, a primeira grande organização política multilateral, de inspiração liberal, que deveria reger o futuro das relações internacionais.

Para compreender o sistema internacional do século que não mais se chocaria com a música de Stravinsky, é preciso antes entender o espírito das relações internacionais do século que a repudiou, a visão do mundo, as percepções e as estratégias que informavam seus principais decisores, sua elite de política externa.

Segundo o historiador Arno Mayer, o sistema internacional europeu anterior à Primeira Guerra estava ainda marcado pela predominância dos valores aristocráticos do ancien régime, que não se exauriram, na condução dos negócios de Estado, com as revoluções liberais do final do século XVIII. O espírito aristocrático permaneceu guiando a vida internacional européia até a eclosão da Grande Guerra. Longe de ser um remanescente frágil e decadente do passado, o paradigma do ancien régime era “a própria essência das sociedades civis e políticas situadas na Europa”.2

A Primeira Guerra pode ser analisada como a crise terminal de uma diplomacia pensada em moldes aristocráticos. A alta cúpula governamental européia do século XIX era composta por homens que pensavam e conduziam a política externa imbuídos do espírito do ancien régime – honra, prestígio, linhagem formavam valores fundamentais. A diplomacia que não consegue evitar a eclosão da Primeira Guerra é uma diplomacia aristocrática. E essa Guerra, iniciada como a continuação da política aristocrática por outros meios, trouxe a barbárie que escreveria o epitáfio do ancien régime.

O dominó das alianças que levaram ao conflito é conhecido – o assassinato do Arquiduque Ferdinando, que levou a Áustria a declarar guerra contra a Sérvia; a mobilização russa em apoio à Sérvia; a declaração alemã de guerra contra a Rússia e a França; o desrespeito da Alemanha à neutralidade belga; a declaração inglesa de guerra contra a Alemanha.

Mas qual a conseqüência imediata da Guerra para as relações internacionais pós-1919? O principal aspecto a destacar é a radicalização da política internacional, a impossibilidade de se chegar a soluções intermediárias ou a acomodações de interesses distintos no quadro da antiga ordem internacional. Uma vez iniciada a longa e traumática batalha, a paz tornou-se o objetivo da guerra; a Alemanha, o inimigo.

Os contornos da paz que começaram a emergir no decorrer do conflito, em razão sobretudo da influência que os EUA passavam a ter no palco dos assuntos mundiais, representaram distanciamento da experiência histórica européia. Os mecanismos clássicos de contraposição de poder no tabuleiro geopolítico não mais pareciam adequados à condução da política internacional. Os projetos de inspiração liberal para o sistema internacional atestavam a convicção de que uma guerra lutada naquelas proporções deveria ter um epílogo nobre: a construção de uma ordem internacional com base em novos fundamentos e valores.

O problema fundamental da política internacional consiste em como criar e manter a ordem em um mundo constituído de Estados soberanos, que possuem interesses estratégicos não necessariamente confluentes e que, por definição, não reconhecem autoridade superior à sua própria no ambiente internacional. A configuração que assume a ordem internacional – a forma como o poder é distribuído no sistema, os critérios de legitimidade, o grau de institucionalização – define o curso das relações entre as Grandes Potências, bem como entre estas e as Potências Menores, por certo período histórico.

Os momentos de construção da ordem são eventos raros na vida internacional. Nos períodos posteriores a conflitos que envolvem Grandes Potências, como a Primeira Guerra Mundial, uma nova distribuição de poder emerge, com graus variados de assimetrias entre Estados. Para as Grandes Potências, é a oportunidade de estruturar o equilíbrio de poder e os critérios de legitimidade internacional à sua imagem e semelhança. Com a preponderância de que desfrutam, procurarão assegurar o poder de modo duradouro. Paradoxalmente, para fazê-lo, precisam estabelecer limites ao seu próprio poder. Mais precisamente, a Grande Potência precisa não somente exercer poder, mas saber como limitar estrategicamente seu poder, com vistas à própria preservação da ordem no longo prazo. Surge o dilema básico da política de que falava Max Weber: a transformação do poder em autoridade legítima.

Segundo John Ikenberry, um dos padrões discerníveis na construção da ordem internacional ao longo da história é a crescente opção dos Estados pela solução institucional. As Grandes Potências procuram arranjos institucionais para assegurar a posição pós-guerra (“lock in”), estabelecendo uma limitação estratégica (“strategic restrain”) ao seu próprio poder, para garantir legitimidade diante de Potências Menores. O compromisso institucional dos Estados menores à ordem pós-guerra requer, em retorno, alguma medida de credibilidade na limitação institucional do exercício de poder das Grandes Potências. Ikenberry denomina tal política de “estratégia institucional”.3 O que distingue a estratégia institucional na construção da ordem em 1919 é o valor que diferentes países atribuíam à nova instituição, o peso que percebiam de seu papel na nova ordem mundial.

A Liga da Nações foi, até o momento de sua criação, a mais elaborada tentativa de organizar racionalmente as relações internacionais a partir de uma instituição multilateral. A nova organização internacional no tabuleiro multilateral deveria substituir as dinâmicas de poder tradicionais no tabuleiro

3 IKENBERRY (2001), sobretudo capítulos I e I.

geopolítico. Sua criação refletiu um desejo profundo de ruptura com o passado da política internacional.

Ao final da Grande Guerra, o equilíbrio de poder tornara-se uma expressão odiosa. O Presidente dos EUA, Woodrow Wilson, chegou à Conferência de Paz de Paris em 1919 com seu projeto de uma nova ordem mundial que se basearia na transposição dos valores e princípios do liberalismo político para o sistema internacional. Com a Liga das Nações, o direito deveria prevalecer sobre o poder, e os processos democráticos sobre os aristocráticos na condução das relações internacionais. O “equilíbrio de poder” seria substituído por uma “comunidade de poder”.

O estabelecimento da Liga das Nações ocasionou a coexistência do velho e do novo na política internacional. Por um lado, os EUA, nova Grande Potência do sistema internacional, traziam o idealismo dos valores liberais que fundavam sua política doméstica para o campo internacional; por outro, permaneciam em cena as potências européias tradicionais, como a Inglaterra, a França e a Alemanha, habituadas às práticas da política do poder, desconfiadas dos novos ideais, ciosas de seus interesses vitais.

Como na política internacional, a política externa brasileira também estava dividida entre o velho e o novo. O Barão do Rio Branco morreu em 1912, sem assistir ao final do século XIX, cujos ideais de política externa tão bem representou.4 Em termos gerais, a atuação do Brasil na Liga deve ser entendida como a primeira grande questão diplomática depois da morte do Barão do Rio Branco. O regime republicano enfrentava seu batismo de fogo internacional no campo das Grandes Potências, com o desafio de fazer política externa à sombra do Barão.

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