Baixe Ismael Marinho Falc?o - Direito e Reforma Agr?ria e outras Notas de estudo em PDF para Direito, somente na Docsity! Artigo: Direito Ismael Marinho Falcão Reforma Agrária e DIREITO E REFORMA AGRÁRIA Ismael Marinho Falcão* 1. – Origem 2. – Conceito 3. – Fundamentação 4. – Características 5. – Reforma Agrária A terra é de Deus “A terra também não se venderá para sempre: porque ela é minha, e vós sois como uns estrangeiros, a quem eu a arrendo” Levítico, 25; 23 Malta Cardozo define-o assim: “Direito Rural é o conjunto das normas que asseguram a vida e o desenvolvimento econômico da agricultura e das pessoas que a ela se dedicam profissionalmente.” R. Malèzieux e R. Randier, autores franceses, conceituam-no como: “O Direito Rural é o conjunto de regras jurídicas que regem o mundo rural. A agricultura é sem dúvida a mais importante das atividades humanas regida pelo Direito Rural, mas não é a única. O Direito Rural se interessa igualmente pela proteção da natureza, pelas atividades não rurais no meio rural e a construção de cidades nos campos. O Direito Agrário é somente um elemento do Direito Rural. A utilização do solo forma uma parte importante do domínio do Direito Rural, mas está longe de esgotar o seu conteúdo. O Direito Rural rege também a atividade econômica rural e a vida social na campana.” Para Martha Chavez P. Vellazquez o direito agrário é: “. . . o conjunto de normas (teóricas e práticas) que se referem ao tipicamente jurídico, enfocado ao cultivo do campo e ao sistema normativo que regula o que é relativo à organização territorial rústica e às explorações caracterizadas como agrícolas, pecuárias, florestais.” Joaquim Luiz Osório possui a seguinte definição: “O Direito Rural ou Direito Agrário é o conjunto de normas reguladoras dos direitos e obrigações concernentes às pessoas e aos bens rurais.” Antonino Vivanco, o grande mestre argentino, de saudosa memória, definia-o da seguinte forma: “O Direito Agrário é a ordem jurídica que rege as relações sociais e econômicas que surgem entre os sujeitos intervenientes na atividade agrária. A expressão Direito Agrário implica a união dos conceitos fundamentais: o de Direito e o de Agrário. Por direito se entende toda ordem normativa e coativa, tendente a regular a conduta humana dentro do grupo social; e agrário, significa a terra com aptidão produtiva e toda atividade vinculada com a produção agropecuária.” Oswaldo e Sílvia Optiz, agraristas gaúchos, entendem-no como sendo: “. . . o conjunto de normas jurídicas concernentes à economia agrária.” Alberto Ballarín Marcial, autor espanhol e notário de Madrid, afirma: “O direito agrário é o sistema de normas tanto de direito privado como de direito público, especialmente destinadas a regular o Estatuto do empresário, sua atividade, o uso e a posse da terra, as unidades de exploração e a produção agrária em seu conjunto, segundo determinados princípios gerais peculiares a este ramo jurídico.” Rodolfo R. Carrera diz: “Es la ciencia juridica que continene los principios y normas que reglan las relaciones emergentes de la actividad agraria a fin de que la tierra sea objeto de una eficiente exploración que redunde en una mayor y mejor producción, asi como en una mas justa distribución de la riqueza en beneficio de quien la trabaja y de la comunidad nacional.” Rafael Augusto de Mendonça Lima, lente na Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, por sua vez, define-o como sendo: “. . . o conjunto de princípios e de normas de direito positivo, relativos à proteção aos recursos naturais renováveis, ao aumento da produção agropecuária, à atividade agrária, à política agrária e à estrutura agrária.” Raymundo Laranjeira, agrarista bahiano, assim o entende: “O Direito Agrário é o conjunto de princípios e normas que, visando a imprimir função social à terra, regulam relações afeitas à sua pertença e uso, e disciplina a prática das explorações agrárias e da conservação dos recursos naturais.” Paulo Torminn Borges, agrarista goiano, de saudosa memória definindo-o, entendia que: “Direito agrário é o conjunto sistemático de normas jurídicas que visam disciplinar as relações do homem com a terra, tendo em vista o progresso social e econômico do rurícola e o enriquecimento da comunidade.” Com o respeito que nos merece o mestre goiano, pioneiro no ensino desse novo ramo da Ciência do Direito no Centro Oeste, entendemos que a melhor definição partiu da pena do não menos respeitado, lúcido e querido mestre paulista Fernando Pereira Sodero, numa aproximação bem nítida da realidade nacional, quando declarava: “No Brasil, entendemos que pode o mais novo ramo da ciência jurídica pátria ser definido como o conjunto de princípios e de normas, de Direito Público e de Direito Privado, que visa a disciplinas as relações emergentes da atividade rural, com base na função social da terra. E a expressão “atividade rural” compreende, além da posse e uso da terra, a sua exploração em qualquer das várias modalidades, quer agrícola, quer pecuária, agroindustrial ou extrativa.” Evidentemente que todas essas definições vão encontrar amparo nas estruturas jurídicas agrárias dos países de origem de cada um dos autores citados. Vale, aqui, no entanto, enfocar como completamente diferente e distinta das demais, aquela dos autores franceses, que procuram distinguir entre Direito Rural e Direito Agrário, dando este como sendo uma parte daquele. É, sem dúvida, para nós, um posicionamento novo, entretanto, não devemos nos espantar, já que tal raciocínio decorre do próprio Direito Francês, onde o Direito Agrário, diferentemente do que ocorre com o ordenamento jurídico brasileiro, trata de modo diverso a matéria que enfoca, regrado às peculiaridades locais, diferindo, assim, não somente do sistema brasileiro, tal como entendemos o Direito Agrário, como do próprio Direito Agrário consagrado pelos sistemas mexicano e argentino. Num parêntesis rápido, é conveniente registrar que tanto o Direito Agrário mexicano quanto o da Argentina oferecem sensíveis diferenças entre si e, especialmente, quando comparados com o Direito Agrário brasileiro, tema que poderia ser abordado, com mais propriedade, numa monografia que cuidasse especificamente do direito comparado. É oportuno dizer-se que no Brasil não temos, ainda, uma tradição de Direito Agrário, prevalecendo conceitos e tradição completamente civilistas e isto tão-somente porque o Direito Agrário, entre nós, não se acha plenamente consolidado, como acontece, por exemplo, com o também novo Direito do Trabalho, que além de contar com uma Justiça própria, acha-se consolidado através da desatualizada Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, que pode ser considerado, apesar de suas imperfeições, como um autêntico “código de leis trabalhistas”, com o que, infelizmente, não conta o Direito Agrário, em que pese o legislador de 1964 haja dispendido hercúleo esforço para nos dotar de um Estatuto da Terra digno de aplausos e perfeitamente exequível nos dias presentes. A Constituição Federal brasileira deu abrigo ao Direito Agrário a partir da Emenda Constitucional nº 10, de outubro de 1964, à Constituição Federal de 1946, então vigente, o que levou o legislador constituinte das Cartas Federais posteriores a preservar esse novo ramo da Ciência do Direito entre aqueles de competência privativa da União, tal como repetido no art. 22, inciso I, da Carta de 1988. Daí, então, temos que, constitucionalmente, admitir que o Direito Agrário é o conjunto de normas, de direito público e de direito privado, que visa a disciplinar as relações emergentes da atividade rural, com base na função social da terra, enriquecido, sem dúvida, pelo conjunto de princípios doutrinários que indicam o seu conteúdo e permitem uma melhor interpretação das leis agrárias. No Brasil, a lei básica do Direito Agrário é a Lei Federal nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, também chamada de “Estatuto da Terra”, embora essa denominação não se coadune inteiramente com o seu conteúdo, visto essa lei não haver se restringido, tão-somente, ao uso e posse da terra. Em outro países, onde o Direito agrário conta com idade mais avançada, o campo de abrangência desse ramo da Ciência do Direito é bem mais amplo, indo alcançar as relações entre os sujeitos agrários, como o uso da terra, o seguro agrário, o crédito agrícola, o regime das águas, a caça, a pesca (exceto, evidentemente, a pesca marítima), o regime laboral no campo, e as atividades agrárias em geral (ou seja, atividades próprias, acessórias, conexas e vinculadas). A nossa legislação está mais limitada aos aspectos conti9dos no Estatuto da Terra, mesmo depois da edição da Lei Federal nº 8.629, de 1993 que, por sua vez, se ocupa fundamentalmente (não dizemos exclusivamente) do uso da terra, matéria despicienda se se levassem em conta as normas existentes no Estatuto da Terra, segundo se infere da redação de seu artigo 1º: “Esta lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da reforma agrária e promoção da Política Agrícola.” A Constituição, pois, é a mais importante fonte formal de produção estatal do Direito Agrário, trazendo para o mundo do direito os princípios fundamentais, assegurados superiormente mercê dos obstáculos ao processo de revisão constitucional, o que lhes empresta o sêlo da imodificabilidade 4. – PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DE DIREITO AGRÁRIO O que devemos entender por princípios fundamentais de Direito Agrário ontologicamente? Essa a primeira indagação que se há de impor para delimitação do campo de nosso estudo. Segundo o sistema, temos que princípios fundamentais de um determinado ramo da Ciência do Direito são aqueles sobre os quais o sistema jurídico pode fazer opção, considerando aspectos políticos e ideológicos. Partindo dessa premissa, teremos que considerar que, por isso mesmo, são princípios que admitem oposição frente a outros, de conteúdo diverso, tudo dependendo da tolerância do sistema em que se encontrem inseridos. Diferem, portanto, dos chamados princípios informativos, que são verdadeiros postulados irremovíveis do sistema, por não admitirem oposição, tais como os chamados princípios a)- lógico, b)- jurídico, c)- político e, d)- econômico, de franca aplicabilidade no sistema processual, a que o Direito Agrário terá que se vincular no instante em que passar a dispor, como os demais ramos do sistema, de um direito processual agrário. Os princípios informativos, pois, são comuns a todos os ramos da Ciência do Direito. Já os princípios fundamentais, diversamente, são aqueles que se podem moldar, ou seja, podem se ajustar à ocasião, daí o poderem se opor um a outro que seja mais adequado ao fato e ao direito em discussão. Eis porque é conveniente denominarmos tais princípios de princípios peculiares ao Direito Agrário, exatamente porque guardam características de princípios próprios, não axiomáticos, exatamente porque têm necessidade de características ideológicas e admitem, portanto, antagonismo. Assim entendido poderemos afirmar que se constituem princípios fundamentais de Direito Agrário, porque lhe são peculiares, próprios, dentre outros: a)- a função social da propriedade; b)- o progresso econômico e social do rurícola; c)- o combate sistemático ao minifúndio e ao latifúndio; d)- o imposto territorial rural. Para o agrarista Paulo Torminn Borges2, esses princípios fundamentais se elastecem num rol de quatorze tópicos, apontando ele como tais: a)- a função social da propriedade; b)- o progresso econômico do rurícola; c)- o progresso social do rurícola; d)- fortalecimento da economia nacional, pelo aumento da produtividade; e)- o desenvolvimento do sentimento de liberdade (pela propriedade) e de igualdade (pela oferta de oportunidades concretas); f)- implantação da justiça distributiva; g)- eliminação das injustiças sociais no campo; (2) – Institutos Básicos de Direito Agrário, Ed. Saraiva, São Paulo, 1991, pág. 26 h)- povoamento da zona rural, de maneira ordenada; i)- combate ao minifúndio; j)- combate ao latifúndio; l)- combate a qualquer tipo de propriedade rural ociosa, sendo aproveitável e cultivável; m)- combate à exploração predatória ou incorreta da terra; n)- combate aos mercenários da terra. Esses princípios, pois, como veremos na seqüência, serão estudados separadamente, ainda que eles apareçam aqui, tão-somente, como indicadores de sua existência e integrantes de um arcabouço sistemático. Preferimos, assim, para melhor disciplinamento didático, nos atermos ao rol que indicamos, ainda que a classificação do mestre goiano não mereça ser desprezada, prestando-se, sem dúvida, para aprofundamentos futuros de nossos estudantes que pretendam ir além do simples bacharelado. 5. – REFORMA AGRÁRIA Falar sobre a história da reforma agrária, no Brasil, como bem acentua um documento da FAO, é, verdadeiramente, falar sobre uma história de oportunidades perdidas, considerando que o tema sempre mereceu primazia nas rodas políticas, desde o início da colonização, pois, do mesmo modo como ocorreu com a América espanhola, nosso País foi incorporado ao capitalismo europeu no início do século 16, passando a fazer parte das colônias que forneciam matérias primas às metrópoles européias. O que predominava nos colonizadores era a avidez do lucro, daí a preocupação principal da coroa em concentrar os seus esforços na plantação da cana-de-açúcar, deixando para segundo plano a produção de gêneros alimentícios de subsistência, que eram produzidos por pequenos agricultores, normalmente em terras arrendadas a grandes proprietários, sem contar o esforço do braço escravo nos dias de tempo livre, ou seja, nos feriados, domingos e após terminar a tarefa diária exercitada na lavoura canavieira. Sempre que o produto agrícola de exportação elevava de preço no mercado mundial, diminuía consideravelmente a produção de gêneros alimentícios de subsistência na colônia, e isso porque todas as terras eram ocupadas com o plantio do produto de exportação e todos os escravos eram requisitados para o trabalho nas áreas cultivadas, sem permissão para dela se afastar, a não ser nos períodos de descanso. Resta evidente que nesse período de dedicação exclusiva à cultura de exportação, a fome tomada conta da colônia, notadamente no seio da população escrava, gerando uma crise sem precedentes da agricultura de subsistência, a ponto de forçar a metrópole intervir, através de uma legislação que tornava obrigatório ao proprietário de terras destinar uma parte de seu domínio ao plantio de gêneros alimentícios de subsistência. Isso fez nascer pequenos produtores dedicados à agricultura, praticada em terras doadas pela Coroa, sem, no entanto, transferir o domínio da terra ao seu ocupante, que permanecia na condição de posseiro meramente. Aí está, pois, o embrião originário da pequena propriedade no Brasil. Ainda colônia de Portugal, o Brasil não teve os movimentos sociais que, no século 18, democratizaram o acesso à propriedade da terra e mudaram a face da Europa. No século 19, o fantasma que rondou a Europa e contribuiu para acelerar os avanços sociais não cruzou o Oceano Atlântico, para assombrar o Brasil e sua injusta concentração de terras. E, ao contrário dos Estados Unidos que, no período da ocupação dos territórios do nordeste e do centro-oeste, resolveram o problema do acesso à terra, a ocupação brasileira - que ainda está longe de se completar - continuou seguindo o velho modelo do latifúndio, sob o domínio da mesma velha oligarquia rural. As revoluções socialistas do século 20 - russa e chinesa, principalmente - embora tenham chamado a atenção de parcela da elite intelectual brasileira, não tiveram mais do que influência teórica. O Brasil também não passou pelas guerras que impulsionaram a reforma agrária na Itália e no Japão, por exemplo. Tampouco fez uma revolução de bases fortemente camponesas, como a de Emiliano Zapata, no México do começo do século. Na Primeira República ou República Velha (1889-1930), grandes áreas foram incorporadas ao processo produtivo e os imigrantes europeus e japoneses passaram a desempenhar um papel relevante. O número de propriedades e de proprietários aumentou, em relação às décadas anteriores, mas, em sua essência, a estrutura fundiária manteve-se inalterada. A revolução de 1930, que derrubou a oligarquia cafeeira, deu um grande impulso ao processo de industrialização, reconheceu direitos legais aos trabalhadores urbanos e atribuiu ao Estado o papel principal no processo econômico, mas não interveio na ordem agrária. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o Brasil redemocratizou-se e prosseguiu seu processo de transformação com industrialização e urbanização aceleradas. A questão agrária começou, então, a ser discutida com ênfase e tida como um obstáculo ao desenvolvimento do país. Dezenas de projetos-de-lei de reforma agrária foram apresentados ao Congresso Nacional. Nenhum deles, no entanto, foi aprovado. No final dos anos 50 e início dos 60, os debates ampliaram-se a nível nacional com a ativa participação popular. As chamadas reformas de base (agrária, urbana, bancária e universitária) eram consideradas essenciais pelo governo, para o desenvolvimento econômico e social do país. Entre todas, no entanto, foi a reforma agrária que polarizou as atenções. Em 1962, foi criada a Superintendência de Política Agrária - SUPRA, como sucessora do antigo INIC – Instituto Nacional de Imigração e Colonização, com a atribuição de executar a reforma agrária. Em março de 1963, foi aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural, regulando as relações de trabalho no campo, que até então estivera à margem da legislação trabalhista. Um ano depois, em 13 de março de 1964, o Presidente da República assinou decreto (Decreto-Lei nº 1.164) prevendo a desapropriação, para fins de reforma agrária, das terras localizadas numa faixa de dez quilômetros ao longo das rodovias, ferrovias e açudes construídos, em construção ou planejados pela União. No dia 15, em mensagem ao Congresso Nacional, propôs uma série de providências consideradas "indispensáveis e inadiáveis para atender às velhas e justas aspirações da população." A primeira delas, a reforma agrária. Não houve tempo, entretanto, para que quaisquer daquelas providências pudessem ser postas em prática, pois no dia 1 de abril de 1964 (que os militares quiseram