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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O DIREITO ADMINISTRATIVO É UM RAMO DO DIREITO PÚBLICO.

CONCEITO - Segundo o renomado mestre Hely Lopes de Meirelles, Direito Administrativo é o “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.

OBJETO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O objeto do Direito Administrativo engloba todas as funções exercidas pelas autoridades administrativas: a regulamentação da estrutura, do pessoal (órgãos e agentes), dos atos e atividades da Administração Pública, praticados ou desempenhados na qualidade de poder público. Toda e qualquer atividade de administração, seja ela exercida pelo Poder Executivo, pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judiciário, é tutelada pelo Direito Administrativo.

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

As principais fontes do Direito Administrativo são:

Fonte primária

LEI – É a norma de direito tornada obrigatória pela força coercitiva do Estado.

Podemos citar como principal fonte, em sentido amplo, a Constituição da República Federativa do Brasil e em sentido estrito as leis complementares, ordinárias, delegadas, e ainda os Atos normativos com força de lei que são as medidas provisórias.

Fontes secundárias

JURISPRUDÊNCIA - Reiteradas decisões judiciais num mesmo sentido. É a interpretação da lei dada pelos tribunais. A jurisprudência, em geral, não vincula as decisões, mas influencia a construção do Direito;

DOUTRINA - Conjunto teórico de idéias aplicáveis ao direito positivo, emanado pelos grandes mestres e estudiosos do Direito. A doutrina é elemento construtivo da Ciência Jurídica, e influencia tanto a criação de novas leis quanto os julgamentos.

COSTUMES - O costume é a reiteração uniforme de comportamento tido como obrigação pela consciência popular, que surge espontaneamente. Note que a simples rotina administrativa não se confunde com o costume, não sendo, por isso, na opinião da maioria dos autores, fonte do Direito Administrativo. Os costumes são utilizados, em todos os ramos do Direito, quando há deficiência na legislação. Porém, podemos afirmar que os costumes têm perdido a sua importância em virtude do Princípio da Legalidade do Direito Administrativo.

ESTADO

O Estado é a instituição político-administrativa dirigida por governo soberano com poderes públicos sobre a sociedade que habita seu território.

A grande finalidade do Estado deve ser a promoção do bem comum, melhorando as condições de vida social. O Estado é uma realidade jurídica, sendo a nação politicamente organizada. O Estado é uma organização destinada a manter, pela aplicação do Direito, as condições universais de ordem social, enquanto o Direito é o conjunto das condições existenciais da sociedade, que ao Estado cumpre assegurar.

O Estado, como Poder Público, tanto dispõe de poder de império sobre as pessoas, como poder de disposição sobre os bens todos, que existem no território nacional, sejam eles de propriedade pública ou particular, ao que se chama “domínio público”, em decorrência da soberania do Estado.

O Estado é dotado de “poderes políticos” exercidos pelo Legislativo, pelo Judiciário e pelo Executivo, no desempenho de suas funções constitucionais.

Legislativo – função precípua é a elaboração de leis (função normativa).

Executivo – função precípua é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa).

Judiciário – função precípua é a aplicação coativa das leis aos litigantes (função judicial).

O Estado também é dotado de “poderes administrativos” que surgem secundariamente com a Administração e se efetivam de acordo com as exigências do serviço público e com os interesses da comunidade. O Estado pressupõe um povo, um território e um poder originário de mando, o poder constitucionalizado.

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DO ESTADO:

POVO - TERRITÓRIO - SOBERANIA

Povo” é o conjunto de indivíduos que juntos constituem um só, ou seja, é o conjunto dos cidadãos do Estado, pois possuem o mesmo vínculo político-jurídico que os ligam ao Estado. É o componente humano do Estado.

Povo difere-se de população, pois esta trata-se de um conceito numérico de indivíduos (habitantes), de um Estado, que vivem num determinado momento, não possuem o elemento vinculativo que concerne ao conceito de povo.

Território” é a delimitação espacial que servirá de limite à soberania. Todo e qualquer indivíduo que estiver vinculado a esta delimitação espacial é integrante do povo. Por fim, é o espaço geográfico onde o Estado exerce a sua soberania (poder político)

Soberania” é a qualidade que caracteriza e destingue o poder político supremo do Estado, como afirmação da sua personalidade independente e da sua autoridade plena e governo próprio, dentro da órbita territorial do país, e nas suas relações externas.

Pode-se dizer que é o poder máximo de que está dotado o Estado para fazer valer suas decisões e autoridade dentro do seu território. Entende-se pela ordenação, não submetida a nenhum organismo, capaz de impor, gerar e fixar competências O governo soberano é independente. A soberania é o elemento condutor, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo.

GOVERNO

É a organização político-social, com autoridade suprema, a que se subordina o Estado, cujos negócios rege, de conformidade com a sua carta constitucional. Podemos, também, dizer do modo pelo qual o Estado satisfaz as suas funções, ou ainda da maneira como a administração é nele exercida. O governo é a instância máxima de administração executiva, geralmente reconhecida como a liderança de um Estado ou uma nação. Normalmente chama-se o governo ou gabinete ao conjunto dos dirigentes executivos do Estado. A forma ou regime de governo pode ser República ou Monarquia, e o sistema de governo pode ser Presidencialismo, Constitucionalismo, Parlamentarismo ou Absolutismo. Em 1993 o plebiscito no Brasil se ateve a duas votações simultâneas, que manteve como forma ou regime de governo a República e como sistema de governo o Presidencialismo.

Para um adequado funcionamento da administração pública, as funções de governo (poder político) e as funções administrativas (de natureza técnico política) devem ser separadas. Percebemos um movimento em diversas democracias contemporâneas no sentido de separar funções de governo de funções administrativas.

Nos países presidencialistas, como o Brasil, o poder executivo é representado pelo seu presidente, que acumula as funções de “chefe de governo” e “chefe de estado”. O Presidente da República escolhe livremente seus auxiliares diretos, que são os Ministros de Estado. Uma vez que o sistema constitucional brasileiro optou pelo presidencialismo, o Presidente da República é o chefe de Estado e de governo da República Federativa do Brasil.

1 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

PRINCÍPIOS BÁSICOS

“Administração Pública é a gestão de bens e interesses comunitários, quer no âmbito federal, estadual ou municipal, em obediência ao Direito e à moral jurídica, sempre com vistas ao bem comum”. Quanto aos princípios básicos da Administração Pública, estaremos abordando amplamente o tema.

A administração pública tem por fim atender às aspirações do povo, quer no legislativo, no judiciário ou no executivo, devendo atuar sempre guiada pelo interesse público como aspiração de todos, para todos, de forma legítima, sem privilégios ou discriminações arbitrárias de qualquer espécie, agindo sempre com transparência de seus atos, e especialmente respeitando às liberdades públicas, ou melhor, ao conjunto de direitos fundamentais pertinentes ao homem, conforme previsto na Carta Magna (Constituição Federal), que trata especificamente da Administração Pública no Capítulo VII, do Título III, dentre outras previsões constitucionais inerentes à Administração Pública.

ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

O Estado contemporâneo é um Estado onde a atividade administrativa é essencial para a realização de seus fins, especialmente de seus fins sociais e políticos. Para conseguir alcançá-los, a Administração Pública, e sua burocracia, vai regulada por um amplo leque de regras e princípios constitucionais, legais e infra-legais. Fala-se, por isso, entre outras razões, do protagonismo da administração na realização da Constituição, especialmente no campo dos Direitos Fundamentais Sociais. Podemos então, definir que a Atividade Administrativa consiste no conjunto de ações destinadas a satisfazer as necessidades coletivas e promover os direitos fundamentais, sendo desenvolvidas com base no princípio da legalidade.

NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAÇÃO

A Administração Pública tem natureza de múnus público, em outras palavras, encarrega o administrador público com a atribuição de defender, conservar e aprimorar os bens, serviços e interesses da coletividade. Obriga-se o administrador público em cumprir os preceitos do direito e da moral administrativa que regem seus atos.

Ao tratarmos dos “fins” da Administração Pública, devemos fazer menção aos princípios da legalidade e da finalidade (cujas definições veremos adiante), pois ao desempenhar os encargos administrativos, o agente do Poder Público não tem a liberdade de agir aquém da legalidade e nem de desviar ou contrariar os fins previstos, cujo objetivo principal é “o bem comum da coletividade administrada”.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO - São proposições jurídicas teóricas fundamentais, que constituem a base de toda a legislação, e que podem ou não estar contidos na lei. Alguns renomados juristas chegam a afirmar que a inobservância dos princípios é mais grave que o descumprimento de quaisquer normas jurídicas.

PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A maioria dos Princípios estão abordados na disciplina de Direito Constitucional, por estarem fundamentados na própria Constituição Federal. Ao tratarmos dos Princípios de Direito Administrativo devemos salientar que eles são fundamentais para nortear a Administração Pública, pois são regras de observância permanente e obrigatória, não sendo facultado ao bom administrador, deixar de observá-los. Os princípios, têm positividade e vinculatividade, ou seja, são normas, e obrigam, inclusive com eficácia positiva e negativa sobre comportamentos públicos ou privados, bem como sobre a interpretação e a aplicação de outras normas. Destacamos abaixo, os principais princípios que devem ser rigorosamente observados pela administração pública, previstos no Direito Administrativo.

Cabe salientar, que a Constituição Federal destinou um capítulo para a administração pública, e os cinco primeiros princípios estão fundamentados no Caput do Art. 37 da Constituição Federal, que trata especificamente do assunto, prevendo que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (L.I.M.P.E.). Porém estaremos abordando, além desses, outros princípios da Administração Pública.

1) O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – Este princípio significa uma garantia para os administrados e representa que todo ato do poder público que contraste com a lei não terá validade, que todo ato do poder público que tenha sido praticado sem autorização da lei não terá validade, de forma que qualquer ato da Administração Pública deverá estar respaldado na lei.

2) O PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE – define que a administração deve adotar uma posição imparcial perante as pessoas, inclusive vedando qualquer ato discriminatório. Proibindo qualquer atitude de perseguições, privilégios, ou que possa beneficiar ou prejudicar, principalmente, com atuações pessoais que a lei não permita ou não esteja previsto. Cabe a Administração agir com isonomia nos atos, dispensando qualquer tratamento duvidoso e pessoal.

3) O PRINCÍPIO DA MORALIDADE – A moralidade dispensa comentários, porém sempre é bom lembrar que se trata de um princípio onde o administrador não deve decidir apenas pelo que é legal ou ilegal, mas também entre o moral e imoral, adotando critérios substanciais, materiais, para análise do comportamento ético dos agentes públicos e dos atos administrativos, no intuito de que sempre sejam praticados para atender os interesses da administração pública e dos administrados. Na Administração Pública não se pode aceitar que a prática de qualquer meio seja correto desde que juridicamente aceitáveis, deve-se considerar quanto a moralidade do ato. Caso um ato administrativo venha ser julgado, poderá ser considerado não só pelos fundamentos legais, como também pela moralidade, podendo inclusive acarretar a nulidade do ato.

4) O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE – Todos os atos praticados pela Administração devem ser transparentes, sendo necessário à divulgação oficial para que o público tome conhecimento, salvo os casos expressos em lei, como por exemplo quando se tratar de segurança nacional. Sem à publicidade, os atos praticados não terão eficácia. O princípio da publicidade, combate o segredo, a mentira, o escuso, o reservado, demonstrando de forma legal e transparente aquilo que se faz para atender os interesses da Administração. Trata-se de condição de eficácia dos atos administrativos, sem o qual não poderá gerar efeitos.

5) O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA – Este princípio visa aperfeiçoar os serviços prestados pela Administração, buscando sempre o melhor aproveitamento quantitativo e qualitativo possível, aprimorando a presteza e o rendimento funcional. O servidor será avaliado também por sua eficiência. Trata-se de um princípio que foi introduzido posteriormente ao patamar constitucional pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998.

6) O PRINCÍPIO DA IGUALDADE ou ISONOMIA – O Caput e o inciso I, do Artigo 5, da Constituição Federal, preconizam que “Todos são iguais perante a lei e homem e mulheres são iguais em direitos e obrigações”. A Administração Pública deve tratar os administrados em condições de igualdade, não podendo haver privilégios ou tratamento diferenciado.

7) O PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA – O princípio da autotutela permite a Administração Pública corrigir seus próprios atos. Podendo anular os atos ilegais, obviamente garantindo o direito adquirido e, caso haja, indenizando os lesados. E, ainda, revogar os atos irregulares ou inoportunos.

8) O PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO – Podemos analisar neste princípio, que a Administração Pública é obrigada a fundamentar de fato e de direito suas decisões, justificando expressamente seus atos. Não é admissível um ato administrativo aleatório e sem motivação.

9) O PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE – Sob a égide do princípio da razoabilidade, que determina que as circunstâncias de fato e de direito devem ser valoradas razoavelmente; a intensidade e extensão da medida adotada deve ser pertinente com a finalidade prevista na lei e com os motivos do ato, a Administração Pública deve ser proporcional e razoável nos seus atos e a medida adotada não pode ser arbitrária.

10) O PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS – Os serviços públicos fundamentais não podem ser interrompidos, ou seja, a Administração Pública deve garantir a continuidade dos serviços que disponibiliza, mesmo que prestados de forma indireta.

11) O PRINCÍPIO DA FINALIDADE – determina que a finalidade da Administração é agir sempre no intuito de atender ao interesse público, conforme previsto em lei. Será passível de nulidade o ato praticado com um desvio na “finalidade”.

12) O PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE – A Administração não pode dispor de bens, interesses ou verbas contrariando os limites legais. Também, não é facultado à Administração deixar de aplicar a lei, ou seja, obrigatoriamente deve-se aplicá-la, salvo às exceções expressamente permitidas.

13) O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO -

É o princípio que garante uma predominância do interesse público sobre o interesse individual, visto que a Administração Pública deve primar pelas necessidades da sociedade, e atingir o bem comum. Porém respeitando-se as garantias constitucionais e, quando for o caso, pagando-se as indenizações devidas.

14) OS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA - garantem a produção de provas, bem como o acompanhamento das produzidas, por todos meios legais, inclusive quando se tratar de processo administrativo. Garante além da produção e acompanhamento das provas, que a parte que não concordar com a decisão prolatada, possa recorrer por todos os meios e instâncias legais admitidas.

15) O PRINCÍPIO DO PODER-DEVER – Dentro de sua competência, a Administração não só pode, como deve agir.

16) O PRINCÍPIO DO CONTROLE JUDICIAL – Conforme previsto no Art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, sendo assim, os atos Administrativos estão sujeitos ao controle judicial.

PODERES ADMINISTRATIVOS

Os “PODERES e DEVERES” do administrador público são determinados pelas leis (princípio da legalidade), pela moral administrativa e pelos interesses da coletividade. A Administração Pública, dentro de sua competência legal, possui não só “deveres”, mas também “poderes”.

2 – PODERES ADMINISTRATIVOS:

Poder hierárquico e poder disciplinar

O agente administrativo está imbuído de determinados poderes, que serão de acordo com o cargo ou função, capacitando-o a impor decisões aos administrados. O “PODER” deve ser sempre exercido legalmente e nunca como privilégio do agente administrativo. Os poderes podem ser classificados em:

VINCULADOS” e “DISCRICIONÁRIOS”;

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