Direito Agrário-Unid II

Direito Agrário-Unid II

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Unidade I

MÓDULO 5

8. FORMAÇÃO TERRITORIAL: TERRAS PÚBLICAS E PARTICULARES

Introdução: formação territorial

1530 – Sesmarias – carta patente dada a Martin Afonso de Souza que lhe permitia conceder sesmarias das terras que achasse e se pudessem aproveitar.

“Sesmarias: extensa área de terras virgens, desaproveitadas ou incultas, que os donatários das capitanias e, posteriormente, os governadores gerais, no período colonial do Brasil, concediam, a título de domínio pleno. Dessas concessões e das simples posses se originam as propriedades rurais do país” (Dicionário de Tecnologia Jurídica, Pedro Nunes, 11ª edição).

Capitanias – origem do latifúndio – sistema de exploração feudal, cabendo a seus donatários a faculdade de conceder terras.

Princípio: grande quantidade de terras, que justificassem as intempéries do novo local a ser explorado.

Distorções: criaram-se os latifúndios, em grande parte inexplorados.

Assenhorar-se de um pedaço de terras e explorá-lo era preferível a correr a hierarquia da administração até o governador, e depois até o rei, a fim de obter uma concessão de sesmaria.

Essa maneira de adquirir a terra se fez costume que não pôde deixar de ser reconhecidos pelas legislações.

1822 – acaba o regime de sesmarias.

Lei 601/1850 – Lei das Terras, regulamentada pelo Decreto 1.318, de 1854.

De 1822 a 1850 – regime de obtenção de propriedade – posse.

Antes de 1850 a aquisição da propriedade rural se fazia pela posse com cultura efetiva e morada habitual.

A Lei das Terras – artigo 5.º – serão legitimadas as posses mansas e pacíficas, adquiridas por ocupação primária ou havidas do primeiro ocupante, que se acharem cultivadas, ou com princípio de cultura, e morada habitual do respectivo posseiro, ou de quem o represente.

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Unidade I

A Regra da Lei de Terras (1850), ratificada pelo Estatuto da Terra, em seu artigo 1 (legitimidade ao

INCRA para reconhecer as posses legitimas manifestadas por meio de cultura efetiva e morada habitual, bem como para incorporar ao patrimônio público as terras devolutas federais ilegalmente ocupadas e as que se encontrarem desocupadas).

Definição de terras devolutas

Definição das terras devolutas que se extrai da Lei n° 601, de 1850, “são aquelas que, incluídas no domínio público nacional, por aquisição originária decorrente do descobrimento e da conquista, ou em virtude da soberania, não receberam qualquer uso público federal, estadual ou municipal e não passaram para o domínio particular por qualquer dos modos admitidos em Lei.

Bens públicos

Conceito

Bens públicos são todos aqueles pertencentes ao patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, suas autarquias e fundações públicas, sejam móveis, imóveis ou semoventes. Segundo artigo 98 do Código Civil: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertençam.

Os bens das pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração pública não são bens públicos, mas podem estar parcialmente sujeitos ao regime próprio dos bens públicos, quando estiverem sendo utilizados na prestação de um serviço público”.

Classificação

Quanto à titularidade:

• podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais, conforme pertençam, respectivamente, à União, aos estados, ao Distrito Federal ou aos municípios, ou a suas autarquias ou fundações de direito público.

Quanto à destinação:

a) Bens de uso comum: são os destinados ao uso da coletividade como um todo. Geralmente são de utilização gratuita – por exemplo, ruas, praças, parques, estradas, mares; a exceção à gratuidade é o pedágio cobrado nas estradas.

b) Bens de uso especial: são aqueles destinados a atividades especiais relacionadas a um serviço ou a estabelecimentos públicos, como teatros, escolas, museus, quartéis, prédios de academia de polícia, aeroportos, cemitérios, entre outros.

c) Bens dominiais ou dominicais: não possuem destinação específica, como por exemplo, as terras devolutas (áreas pertencentes ao Poder Público não destinadas a fins administrativos específicos).

Os bens de uso comum e os de uso especial formam o conjunto de bens do domínio público, submetendo-se ao regime jurídico de direito público. São os chamados bens do domínio público do Estado. Os bens dominicais compõem o chamado patrimônio disponível do Estado – este exerce os direitos de proprietário, o que não acontece com as categorias anteriores. Submetem-se ao regime jurídico de direito público, mas não em sua totalidade. São os classificados como bens de domínio privado do Estado.

Regime jurídico

Os bens públicos (aqui considerados os de uso comum e os de uso especial) apresentam a partir de seu conceito os seguintes elementos:

• conjunto de bens móveis e imóveis;

• a ideia de pertinência à Administração;

• a afetação ao uso coletivo ou ao uso da Administração, que representa um traço distintivo entre os bens dessa categoria e os dominicais;

• regime jurídico de direito público.

Inalienabilidade

Em regra, os bens públicos não podem ser alienados, pois são bens fora do comércio. A alienação se verifica quando surge o interesse público. Requisitos:

• interesse público caracterizado;

• desafetação (uso comum e especial);

• avaliação prévia;

• licitação (concorrência ou leilão, art. 17 da Lei 8.6/93);

• imóvel (autorização legislativa).

Afetar é atribuir a um bem público uma finalidade específica. Desafetar é retirar do bem a finalidade que possuía.

Precisam ser desafetados os bens de uso comum e os especiais, os dominiais não precisam.

A avaliação prévia do bem é necessária para evitar que o bem público seja alienado a preço fora de mercado. A Lei 4.767/65 (que rege a Ação Popular) relaciona hipóteses de lesão a bens públicos, e o baixo valor da alienação é um deles. Os bens públicos dominicais, que são exatamente os bens públicos

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Unidade I que não se encontram destinados a uma finalidade pública específica (afetados), podem ser objeto de alienação, obedecidos os requisitos letais.

Impenhorabilidade

A penhora é instituto de natureza constritiva que recai sobre o patrimônio do devedor para propiciar a satisfação do credor na hipótese de não pagamento da obrigação. O bem penhorado pode ser compulsoriamente alienado a terceiros para que o produto da alienação satisfaça o débito do credor.

Os bens públicos não podem ser dados em garantia para o cumprimento das obrigações contraídas pelo Poder Público. Os débitos deverão ser saldados na forma do art. 100 da Constituição Federal, alterado pelas Emendas à Constituição, através de precatório. Precatório é o título emitido a partir do trânsito em julgado de uma sentença que legitima os credores da Administração Pública.

É muito importante registrar que existe uma única hipótese em que deve ser feito pagamento direto pela Fazenda, sem seguir a sistemática de precatórios: trata-se das obrigações de pequeno valor, definidas em lei. Essa única exceção ao regime de precatórios no pagamento de dívidas das pessoas jurídicas de direito público está no parágrafo terceiro do artigo 100 da Constituição.

Imprescritibilidade

Imprescritibilidade é a impossibilidade dos bens públicos serem adquiridos por usucapião – Súmula nº 340 do Supremo Tribunal Federal, consolidada pelos arts. 183, § 3º, e 191, par. único, da Constituição Federal.

Não onerabilidade

Onerar um bem é gravá-lo como garantia, para satisfação do credor no caso de inadimplemento da obrigação. São espécies de direitos reais de garantia sobre a coisa alheia o penhor, a anticrese e a hipoteca (C, artigo 1225). Os bens públicos não podem ser gravados dessa forma, como garantia em favor de terceiros

Uso dos bens públicos

Quem pode estabelecer regras quanto ao uso de bens públicos é o seu titular.

Obrigações dos titulares

A principal obrigação dos titulares é a de conservar o bem, segundo os arts. 23, inc. I, e 144, § 8.º, ambos da Constituição Federal.

Instrumentos para a transferência do uso Para a transferência de uso de bens podem ser usados os seguintes instrumentos:

• Autorização de uso: é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a

Administração, no interesse do particular, transfere o uso do bem público para terceiros por prazo de curtíssima duração, com dispensa de licitação. Exemplos: transporte de carga inflamável pelas ruas do município, fechamento de rua para comemorações.

• Permissão de uso: é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a

Administração, no interesse da coletividade, transfere o uso de um bem público para terceiros, mediante licitação (quando houver mais de um interessado). Não há prazo certo e determinado. São exemplos de permissão de uso: instalação de bancas de jornal, colocação de mesas e cadeiras em calçadas, instalação de boxes em mercados municipais, barracas em feiras livres. A doutrina admite a possibilidade de permissão de uso qualificada – aquela que, possuindo prazo certo e determinado, retira o caráter de precariedade.

• Concessão de uso: é um contrato administrativo pelo qual transfere-se o uso de um bem público para terceiros, para uma finalidade específica, mediante condições previamente estabelecidas. O contrato possui prazo certo e determinado e a precariedade desaparece. Exemplos: instalação de restaurante em aeroporto, lanchonete em parques. Trata-se de um ato bilateral; se a Administração rescindir o contrato antes do término, caberá a ela indenizar.

• Concessão de direito real de uso (variante da concessão de uso): incide sobre bens públicos não edificados, para urbanização, edificação, industrialização.

• Cessão de uso: é um contrato administrativo, em que o uso de um bem público é transferido de um órgão para outro, dentro da própria Administração. É ato não precário porque possui prazo certo e determinado. Para que a cessão de uso seja efetuada exige-se autorização legislativa.

Formas de aquisição de bens públicos

As formas de aquisição de bens públicos são: desapropriação; confisco; doação; compra (precedida de licitação).

Bens da União (art. 20 da constituição federal)

Segundo o art. 20 da Constituição Federal, são os seguintes os bens da União:

• Mar territorial: é a faixa de 12 milhas contadas do litoral onde o Estado exerce poderes de soberania (inc. VI);

• Zona contígua: é a faixa entre 12 e 24 milhas onde o Estado exerce fiscalização;

• Zona exclusiva: é a faixa de 200 milhas onde o Estado exerce direito exclusivo de exploração dos recursos naturais;

• Plataforma continental: é o prolongamento natural das terras continentais por debaixo da água;

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• Riquezas do subsolo: compõem o patrimônio da União (incs. IX e X);

• Terras ocupadas pelos índios (inc. XI; o art. 231, § 2.º, permite o direito de usufruto exclusivo).

Bens do Patrimônio Nacional (art. 225, § 4.º, da Constituição Federal)

Os bens do Patrimônio Nacional (art. 225, § 4.º, da CF) são: • Floresta Amazônica;

• Serra do Mar;

• Zona Costeira;

• Mata Atlântica.

Bens em espécies: • terrenos reservados;

• terrenos de marinha e seus acrescidos;

• terras tradicionalmente ocupadas pelos índios

• terras devolutas;

• faixa de fronteira;

• ilhas;

• águas públicas;

Ação discriminatória

Cabe à União, ou a um Estado para separar terras de seu domínio das de propriedade de particulares (Lei 6.383/76).

Aliás, nesse aspecto, o Código Civil não poderia mesmo conhecer e incluir as “terras devolutas” entre os bens públicos, seja porque, inspirado em seus similares europeus, onde não existem “terras devolutas”, seja porque estas somente passam a ser conhecidas depois de discriminadas, quando, então, passam para a classe dos denominados “bens dominicais”. Curiosamente, se pode afirmar que as “terras devolutas” somente passam a existir (= ser conhecidas) pela discriminação, porém, tão logo discriminadas, deixam de ser devolutas e passam automaticamente para a classe dos bens dominicais do Estado. A discriminação, portanto e por incrível que possa parecer, é ao mesmo tempo meio de apuração e de desaparecimento das terras devolutas, por modificação de sua respectiva qualificação.

Direito de propriedade, limitações atuais ao direito de propriedade. cadastro de imóveis rurais

Há uma verdade inconteste que é o fato de as terras públicas poderem ter sido adquiridas por via de concessão feita pela Lei, desde o advento da Lei 601, de 1850, e das que posteriormente regularam essa matéria, como também de poderem ter sido adquiridas por usucapião, pelo menos até o advento do Decreto 19.924, de 27 de abril de 1931 que, em seu artigo 1°, estabeleceu que “compete aos Estados regular a administração, concessão, exploração, uso e transmissão das terras devolutas, que lhes pertencerem, excluída sempre (Cód. Civil, arts. 6 e 67) a aquisição por usucapião, e na conformidade do presente decreto e leis federais aplicáveis”, ao depois reafirmado no Decreto 2.785, de 31 de maio de 1933, que em seu artigo 1° determinou que “os bens públicos, seja qual for a sua natureza, não são sujeitos a usucapião”.

A partir de então tem início um registro de propriedade perante livro da Paróquia Católica, o chamado “Registro do Vigário”.

A partir daí (1854), passa-se a exigir contrato para transmissão ou oneração de imóveis, sendo que os atos inter-vivos exigiam escritura pública, que, obrigatoriamente, deveriam ser lavradas junto a um Tabelião aqui nasce o Cartório de Notas, caso o imóvel apresentasse valor superior a 200 mil réis.

Ainda nesse tempo, a propriedade se dava como efetivamente transmitida não somente pelo contrato, exigindo-se a tradição para sua formalização. Enquanto o título traduzia uma relação pessoal, a tradição exprimia um direito real.

Através da Lei 1.237, de 1864, foi criado o Registro Geral, que atrairia todos os direitos reais imobiliários, substituindo a tradição pela transcrição, continuando o contrato antes dela a gerar apenas obrigações. Regulamentada pelo Decreto 3.453, em 1865 até o advento do Código Civil (Lei federal 3.071, de 1º de janeiro de 1916), que determinou a necessidade da transcrição para a transferência de domínio ou constituição de ônus real, em todos os casos, o que prevalece até os dias de hoje.

BIBLIOGRAFIA DO MÓDULO 5

Bibliografia básica:

BARROS, Wellington Pacheco. Curso de direito agrário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. 2 v.

BARROSO, Lucas Abreu. Direito agrário na constituição. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. OPITZ, Oswaldo; OPITZ, Silvia C. B. Curso completo de direito agrário. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007.

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Bibliografia complementar:

BORGES, Antonino Moura. Curso completo de direito agrário. São Paulo: EDIJUR, 2007.

FALCÃO, Ismael Marinho. Direito Agrário no século XVI e o desenvolvimento rural brasileiro atual. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 38, 1jan.2000. Disponível em:<http://jus.com.br/artigos/1666>. Acesso em: 15 set. 2013.

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