regularização fundiaria-livro

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r344 Regularização fundiária sustentável – conceitos e diretrizes / Raquel Rolnik… [et al.]. – Brasília : Ministério das Cidades, 2007. 304p. Bibliografi a. isbn 978-85-60133-45-1 1. Direito urbanístico. 2. Direito agrário. 3. Posse da terra. 4. Propriedade. 5. Favelas. i. Rolnik, Raquel. i. Ministério das Cidades. cdu: 347.235

REALIZAÇÃO, COORDENAÇÃO E FINANCIAMENTO Ministério das Cidades Secretaria Nacional de Programas Urbanos Programa Nacional de Regularização Fundiária Sustentável

Aliança das Cidades – Cities Alliance

PRESIDENTE DA REPÚBLICA Luiz Inácio Lula da Silva

MINISTRO DA CIDADES Marcio Fortes de Almeida

SECRETÁRIA NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS de 2003 a abril de 2007 Raquel Rolnik

SECRETÁRIO NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS Benny Schasberg

Coordenação Geral Edésio Fernandes (consultor)

Coordenação Executiva Celso Santos Carvalho

Organização da 1ª edição Marta Wendel Abramo Rosane de Almeida Tierno Cristiane Siggea Benedetto

Coordenação da 2ª edição Celso Santos Carvalho Denise de Campos Gouvêa Sandra Bernardes Ribeiro

Equipe Ministério das Cidades Adriana Melo Alves Antônio Menezes Júnior Cláudia Nascimento Melo Claudilene Alves Oliveira Deborah Lyra Marques da Silva Denise de Campos Gouvêa Ethel Proença Braga Fábio Rigueira Felipe Vilarinho e Silva Frederico do Monte Seabra Gleisson Mateus Souza Jorge Lucien Munchen Martins Leonardo Augusto Rodrigues Barros Leonardo de Almeida Ferreira Luciana de Oliveira Royer Marcelo Gaspar Thiers Renato Souza Rhayra Bonifácio Cirqueira dos Santos Roberta Pereira da Silva Sandra Bernardes Ribeiro Thiago Galvão Zilda Lúcia de Abreu

Projeto Gráfi co e Editoração Tecnopop [André Lima / Miguel Nóbrega]

Tiragem 10.0 exemplares

Tipografi a Interstate e Scala

Período de Produção mar-set 2007

APRESENTAÇÃO GERAL — CURSO A DISTÂNCIA EM REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS URBANOS Raquel Rolnik

O PROGRAMA PAPEL PASSADO Celso Santos Carvalho

REGULARIZAÇÃO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS: O GRANDE DESAFIO DOS MUNICÍPIOS, DA SOCIEDADE E DOS JURISTAS BRASILEIROS Edésio Fernandes

PERSPECTIVAS PARA A RENOVAÇÃO DAS POLÍTICAS DE LEGALIZAÇÃO DE FAVELAS NO BRASIL Edésio Fernandes

O SIGNIFICADO DO ESTATUTO DA CIDADE PARA OS PROCESSOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO BRASIL Betânia Alfonsin

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE TERRAS DA UNIÃO Ellade Imparato e Nelson Saule

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA Venicio Antonio de Paula Salles

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS Carlos Aguiar e Tereza Borba

PLANOS DIRETORES, ASPECTOS URBANÍSTICOS E AMBIENTAIS NA REGULARIZAÇÃO Laura Machado de Mello Bueno e Pedro Cauê Mello Rosa Monteiro

Secretária Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades de 2003 a abril de 2007 e professora do curso de Mestrado em Urbanismo da puc-Campinas.

EMBORA NÃO EXISTA uma apreciação segura do número total de famílias e domicílios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, é possível afi rmar que o fenômeno está presente na maior parte da rede urbana brasileira. A pesquisa Perfi l Municipal (munic-ibge 2000) revela a presença de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes, 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. Até nos municípios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos. Estimativas realizadas pelo Ministério das Cidades, a partir de cruzamentos de dados censitários, indicam que mais de 12 milhões de domicílios, habitados por famílias com renda mensal de até cinco salários mínimos, se encontram nessa condição.

Excluídos do marco regulatório e dos sistemas fi nanceiros formais, os assentamentos irregulares se multiplicaram em terrenos frágeis ou em áreas não passíveis de urbanização, como encostas íngremes e áreas inundáveis, além de constituir vastas franjas de expansão periférica sobre zonas rurais, eternamente desprovidas das infra-estruturas, equipamentos e serviços que caracterizam a urbanidade. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionárias de serviços públicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartórios, esses assentamentos têm uma inserção no mínimo ambígua nas cidades onde se localizam.

Modelo dominante de territorialização dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidação desses assentamentos é progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ação discricionária do Poder Público – já que para as formas legais de expressão de pertencimento à cidade esses assentamentos simplesmente não existem.

A presença desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambígua na cidade é uma das mais poderosas engrenagens da máquina de exclusão territorial que bloqueia o acesso aos mais pobres às oportunidades econômicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Além disso, alimenta de forma permanente relações políticas marcadas pela troca de favores e manutenção de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente. Finalmente, o modelo condena a cidade, como um todo, a um padrão insustentável, do ponto de vista ambiental e econômico, já que impõe perdas ambientais e externalidades para o conjunto da cidade muito difíceis de recuperar.

Um projeto de desenvolvimento do país, pautado pela inclusão social e ampliação da cidadania, não pode prescindir da tarefa de questionar fortemente esse modelo, em todas as escalas territoriais, e, mais ainda, propor alternativas. Essas alternativas passam evidentemente pela inserção, no centro da agendada política urbana, da questão do “lugar” dos mais pobres na cidade. Este é, portanto, para o Ministério das Cidades, um dos eixos centrais da política e, conseqüentemente, dos programas e ações propostos: um projeto de “inclusão territorial” das maiorias, que garanta não apenas a melhoria imediata das condições urbanas de vida dos mais pobres, como também a construção de um modelo mais includente e democrático de cidade para o futuro. Essa alternativa passa também pelo aproveitamento mais intenso das infra-estruturas instaladas, pela reabilitação e democratização de áreas consolidadas degradadas ou subutilizadas.

Há mais de vinte anos o governo federal não tem atuado no campo do planejamento territorial urbano. A única e derradeira referência a estratégias nacionais nesse campo se deu no período autoritário, conectada ao projeto de integração nacional dos governos militares e às práticas tecnocratas e antidemocráticas. A democratização do país veio acompanhada de avanços no campo da gestão urbana, especialmente no reconhecimento do direito à moradia e à cidade e na incorporação dos mais pobres, como objeto de políticas urbanas. No âmbito federal, a inclusão do capítulo de política urbana na Constituição e, principalmente, a aprovação do Estatuto da Cidade estabeleceram uma nova ordem jurídicourbanística, baseada na função social da cidade e da propriedade, no direito à cidade e na democratização plena da gestão urbana. O compromisso com a implementação do Estatuto, cuja aplicação concreta nas cidades depende do estabelecimento de processos inovadores de planejamento urbano e gestão fundiária locais, requer uma atuação decidida do Ministério das Cidades, no sentido de disponibilizar meios e recursos, assim como mobilizar e sensibilizar o país para a necessidade de sua implementação.

As políticas e ações do Ministério das Cidades que tratam desse tema, conduzidas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (snpu), contemplam dois movimentos simultâneos e complementares para cumprir essa missão:

¬ um movimento de incorporação e requalifi cação da cidade real, uma ação curativa tanto pela regularização plena dos assentamentos de baixa renda consolidados, como de gerenciamento e remoção de risco nos assentamentos precários, reconhecendo os plenos direitos às moradias já constituídas nas cidades. Essa estratégia se traduz no Programa Papel Passado – Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável e no Programa de Gerenciamento e Remoção de Riscos.

¬ uma ação preventiva, no sentido de evitar a formação de novos assentamentos precários no país; a formação de ocupações e usos do solo predatórios do patrimônio cultural e ambiental; e apropriações indevidas dos investimentos coletivos. Essa ação se traduz no Programa de Fortalecimento da Gestão Municipal Urbana, que nesse período priorizou o apoio à elaboração de planos diretores participativos e no programa de apoio à reabilitação de centros.

Os pressupostos dessas ações incluem o respeito à autonomia municipal, a construção de parcerias locais e a participação cidadã na concepção, execução e fi scalização da ação.

O Ministério das Cidades busca, dessa forma, estimular os municípios e cidadãos a construírem novas práticas de planejamento do território municipal e de gestão democrática, por meio de uma ação direta, traduzida em programas, ações e transferência de recursos fi nanceiros; e, uma ação indireta, de disseminação desta nova cultura urbana – democrática, includente, redistributiva, sustentável – traduzida em ações de sensibilização, mobilização e divulgação. Utilizando os mais diversos meios, para contemplar a diversidade dos municípios e respeitar as realidades locais, as ações são realizadas com parceiros locais, na sua maioria, entidades e segmentos integrantes do Conselho das Cidades.

O Curso a Distância em Regularização Fundiária de Assentamentos Informais Urbanos, fruto do apoio do Cities Alliance e parceria com a puc-Minas, faz parte do Programa Nacional de Regularização Fundiária, iniciativa inédita no âmbito do governo federal. É a primeira vez, no Brasil, que a questão fundiária urbana é tratada em âmbito nacional, reconhecendo que plena regularização – urbanística/ambiental/administrativa e patrimonial – é tarefa inadiável e requer um esforço coordenado em todo o país. Mas isso não signifi ca que o governo toma para si essa tarefa. Pelo contrário. Toda a estratégia do programa é possibilitar que o Brasil regularize e que cada associação comunitária, cada prefeitura, cada governo estadual, cada juiz, cada promotor, cada ofi cial de registro possua os meios técnicos e instrumentos para viabilizar essa missão.

Diretor de Assuntos Fundiários Urbanos – Secretaria Nacional de Programas Urbanos – Ministério das Cidades.

AS CIDADES BRASILEIRAS são fortemente marcadas pela presença dos assentamentos informais, vilas, loteamentos clandestinos e favelas, que se constituem em espaços irregulares, vulneráveis e inseguros onde vive grande parte da população. A irregularidade no país passou a ser regra e não exceção. Estimativas realizadas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (snpu) indicam que mais de 12 milhões de domicílios urbanos ocupados por população de baixa renda são irregulares.

Essa é uma realidade que precisa ser modifi cada! Os milhões de famílias que vivem de forma irregular vivem dessa forma porque não lhes foi reservada, nas cidades, uma alternativa legal de moradia. É necessário um esforço de toda a sociedade para incorporar essas famílias à cidade legal, não só pelo reconhecimento formal da posse do terreno, mas também pela implantação da infra-estrutura e equipamentos urbanos que permitam adequar o assentamento aos padrões urbanísticos e ambientais do restante da cidade.

A população organizada em entidades representativas, assim como algumas prefeituras, governos estaduais e representantes do Ministério Público, Judiciário e Defensoria Pública há muito vêm desenvolvendo, com grande difi culdade, ações de regularização fundiária dispersas em todo o Brasil. No entanto, apenas em 2003, com a criação do Ministério das Cidades, o governo federal instituiu uma política nacional de regularização fundiária em áreas urbanas.

Essa política se concretizou com o Programa Papel Passado, coordenado pela snpu. O Programa visa a apoiar Estados, Municípios, entidades da administração pública indireta, associações civis sem fi ns lucrativos e defensorias públicas na promoção da regularização fundiária sustentável de assentamentos informais em áreas urbanas. Esse apoio se dá por meio da aplicação de recursos fi nanceiros do Orçamento Geral da União e pela transferência, a Municípios ou Estados, de imóveis pertencentes a órgãos do governo federal, com o objetivo de se proceder a regularização da posse em favor dos moradores.

Nos anos de 2004 a 2006, foram destinados R$ 30 milhões do

Orçamento Geral da União para Municípios, Estados, Defensorias Públicas e entidades da sociedade civil desenvolveram ações de regularização fundiária em 592 assentamentos (100 Municípios em 23 Estados). O acesso a esses recursos se dá por meio de processo de consulta pública, em que a seleção dos proponentes benefi ciados ocorre a partir de critérios que levam em conta a magnitude do problema, o número de famílias benefi ciadas, o processo de gestão democrática implementado no Município, a capacidade do proponente em levar adiante o processo de regularização e o nível de urbanização do assentamento a ser benefi ciado.

Os assentamentos implantados em terrenos de marinha e em outras terras, sob domínio da União, estão sendo regularizados a partir da atuação conjunta do Ministério das Cidades com a Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com vistas a garantir a função socioambiental das terras que constituem o patrimônio público da União. Por meio de convênios, prefeituras e governos estaduais recebem áreas sob domínio da União, comprometendo-se a regularizá-las em favor dos moradores. A regularização fundiária em favor dos moradores de imóveis não operacionais pertencentes ao patrimônio da Rede Ferroviária Federal s.a. (rffsa) também faz parte das ações do Programa Papel Passado. Nesse caso, o Ministério das Cidades e a comissão liquidante da rffsa, com apoio técnico da caixa, atuam conjuntamente com as prefeituras interessadas, o que permite equacionar a transferência onerosa dos imóveis para os Municípios e avançar no processo de regularização das moradias.

Outra questão importante que precisa ser enfrentada é a diminuição dos custos associados ao processo de regularização fundiária. Nesse ponto, a lei federal n° 10.931, de 2004, constitui-se num grande avanço, ao estabelecer a gratuidade do primeiro registro dos títulos advindos de processos de regularização fundiária implementados pelo poder público. Visando a concretizar na prática essa disposição legal, o Ministério das Cidades e a Associação dos Notários e Registradores do Brasil (Anoreg) fi rmaram um convênio de cooperação que permitiu estabelecer convênios específi cos entre prefeituras, governos estaduais e cartórios de registro de imóveis, garantindo a agilização dos processos de regularização, bem como a gratuidade do primeiro registro dos títulos advindos da regularização fundiária em assentamentos ocupados por famílias de baixa renda.

É importante destacar também que os programas de urbanização de assentamentos precários do Ministério das Cidades investem na urbanização integral de assentamentos precários, contemplando, dessa forma, a componente de regularização fundiária.

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