regularização fundiaria-livro

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Finalmente, a snpu desenvolve uma ação de articulação interinstitucional que busca contribuir para equacionar a resolução de confl itos fundiários urbanos e evitar tragédias associadas a processos violentos de reintegração de posse.

Ao iniciar o programa Papel Passado, a snpu estabeleceu uma meta ambiciosa: iniciar o processo de regularização fundiária dos lotes de 1 milhão de famílias! Até o início de 2006, o conjunto de ações de apoio direto, desenvolvido pelo programa, permitiu iniciar processos de regularização fundiária em 1.056 assentamentos, localizados em 201 municípios. São 929.146 famílias com processos de regularização iniciados, sendo que dessas, 64.676 receberam seus títulos de posse ou propriedade do lote em que moram.

Os resultados obtidos até o momento – 929.146 famílias com processo de regularização iniciado e apenas 64.676 com títulos concedidos – mostram claramente como a regularização fundiária no Brasil ainda é um processo complexo e demorado, cheio de difi culdades e obstáculos. Em função dessa situação, o Programa Papel Passado contempla também uma segunda estratégia, voltada para a remoção de obstáculos administrativos e legais.

A atuação conjunta com a Anoreg-br e cartórios de registro de imóveis a ela fi liados, já comentada, visa a reduzir os custos e tornar mais ágeis os procedimentos de registro, contribuindo para a remoção de obstáculos de natureza administrativa.

No que diz respeito à remoção dos obstáculos legais, que difi - cultam a regularização fundiária, o principal desafi o que se coloca atualmente é a revisão da lei federal de parcelamento do solo de 1979 (lei federal n° 6.766), ora em tramitação na Câmara dos Deputados (Projeto de Lei n° 20 de 2007). A introdução de um capítulo específi co sobre regularização fundiária, o reconhecimento da autonomia municipal na gestão do território urbano, a integração dos licenciamentos urbanístico e ambiental, além da compatibilização dos dispositivos que regulamentam os novos parcelamentos e a regularização fundiária com os avanços obtidos com a Constituição Federal de 1988 e com o Estatuto das Cidades de 2001, são os principais pontos do projeto.

A Lei Federal n° 1.481/07, ao estabelecer procedimentos que agilizam e democratizam o processo de regularização fundiária em terras da União e viabilizam a destinação de imóveis federais ociosos para os programas de habitação de interesse social, confi gura-se também como um importante instrumento legal para remoção dos obstáculos à regularização fundiária e para a concretização da função social do patrimônio federal.

Além do apoio direto e da remoção de obstáculos, o Programa

Papel Passado inclui uma terceira estratégia de atuação, voltada para a capacitação de agentes locais envolvidos na regularização fundiária, que inclui a elaboração de cursos, o fomento à troca direta de experiências e a sistematização e divulgação de material de apoio.

Nessa linha, foi organizada pelo Ministério das Cidades, com apoio da Cities Alliance, organização internacional de apoio a ações de urbanização e integração de favelas ao redor do mundo, uma rede de discussões regularizacaofundiaria@cidades.gov.br pela internet, que possibilita a troca direta de experiências e a divulgação de ações entre as mais de dez mil pessoas cadastradas. Faz parte dessa ação a implementação de uma biblioteca jurídica, contendo legislação de interesse, decisões judiciais, casos importantes, jurisprudência, exemplos de documentos, enfi m, todo um conjunto de informações jurídicas de apoio aos agentes que, em todo o Brasil, desenvolvem ações de regularização fundiária e de luta pelo respeito ao direito à moradia.

A biblioteca virtual encontra-se disponível no sítio do Ministério das Cidades (w.cidades.gov.br) e sua atualização conta com o apoio do Ministério da Justiça, de entidades representativas de membros da magistratura, Ministério Público, Defensoria Pública e cartórios, bem como com as contribuições enviadas por meio da rede de regularização fundiária.

Dessa linha de atuação faz parte também o curso à distância de regularização fundiária de assentamentos informais urbanos, que teve a participação de 900 profi ssionais e militantes da luta pelo direito à moradia, reunindo no mesmo espaço virtual, técnicos de prefeituras e governos estaduais, promotores de justiça, juízes de direito, defensores públicos, registradores, professores e pesquisadores universitários, representantes do movimento social, de organizações não-governamentais e de órgãos e ministérios do governo federal.

O curso foi um espaço de refl exão conjunta e possibilitou o intercâmbio de experiências, de reconhecimento e estabelecimento de parcerias.

Agora, o Ministério das Cidades reedita, por meio da Secretaria

Nacional de Programas Urbanos este livro que contém textos básicos para compreensão da temática da regularização fundiária sustentável. O primeiro artigo de Edésio Fernandes apresenta o panorama da irregularidade fundiária e o desafi o da regularização e o segundo coloca as perspectivas para a política de legalização das favelas. Betânia Alfonsin em seu artigo analisa o signifi cado do Estatuto da Cidade para os processos de regularização fundiária no Brasil.

Ellade Imparato e Nelson Saule Júnior tratam da regularização fundiária em Terras da União e das possibilidades em função da nova legislação proposta pelo governo federal. Venício Antônio de Paula Salles trata dos procedimentos para o registro dos instrumentos de regularização fundiária de interesse social. Carlos Aguiar e Tereza Borba analisam os procedimentos administrativos para a regularização fundiária em áreas públicas. E, fi nalmente, Laura Bueno e Pedro Monteiro analisam aspectos urbanísticos e ambientais dos Planos Diretores na regularização fundiária.

Jurista e urbanista; professor da Universidade de Londres; coordenador do International Research Group on Law and Urban Space (irglus).

UMA DAS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS do processo de urbanização intensiva no Brasil é a proliferação de processos informais de desenvolvimento urbano. Ao longo das décadas de crescimento urbano, mas, sobretudo, nas duas últimas décadas, dezenas de milhões de brasileiros não tiveram acesso ao solo urbano e à moradia, senão por meio de processos e mecanismos informais – e ilegais. Favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos, cortiços, casas de fundo, ocupações de áreas públicas sob pontes, viadutos, marquises, nas beiras de rios e mesmo em uma das principais avenidas da cidade de São Paulo “casas” construídas em cima de árvores – essas têm sido as principais formas de habitação produzidas diariamente nas cidades brasileiras.

Ainda que diversas formas de ilegalidade urbana também sejam associadas com os grupos mais privilegiados da sociedade – como, por exemplo, o descumprimento sistemático das normas edilícias e a prática cada vez maior dos chamados “condomínios fechados”, vedando o acesso de todos ao sistema viário e às praias, que são legalmente bens de uso comum de todos –, a informalidade entre os grupos mais pobres precisa ser urgentemente enfrentada, dadas as graves conseqüências socioeconômicas, urbanísticas e ambientais desse fenômeno. Deve-se ressaltar que, além de afetar diretamente os moradores dos assentamentos informais, tais práticas também têm diversos impactos negativos sobre as cidades e sobre as comunidades urbanas como um todo.

Este artigo se propõe tão-somente a apresentar algumas refl exões gerais sobre os principais aspectos jurídicos dos programas de regularização. Em seguida a uma breve identifi cação dos principais fatores que têm causado o fenômeno da informalidade urbana, com destaque para o papel da ordem jurídica, o texto aponta os principais conceitos envolvidos na formulação de programas de regularização, bem como as lições mais importantes que já podem ser aprendidas com as experiências brasileiras e internacionais ao longo dos últimos vinte anos. Depois, será tecida uma breve avaliação das possibilidades abertas pelo Estatuto da Cidade, para que os programas de regularização possam ser implementados com sucesso no Brasil, assim como das principais condições para que tais possibilidades sejam concretizadas.

Os assentamentos informais – e a conseqüente falta de segurança da posse, vulnerabilidade política e baixa qualidade de vida dos seus ocupantes que lhes são características – resultam não somente do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento e gestão das áreas urbanas, mas também da natureza da ordem jurídica em vigor. Ao longo do processo de urbanização intensiva, mercados de terras especulativos, sistemas políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido condições sufi cientes, adequadas e acessíveis à terra urbana e à moradia, para os grupos sociais mais pobres, assim provocando a ocupação irregular e inadequada do meio ambiente urbano.

Em especial, o papel da ordem jurídica na produção da informalidade urbana precisa ser mais bem-compreendido. Por um lado, a defi nição doutrinária e a interpretação jurisprudencial dominantes do direito de propriedade imobiliária de maneira individualista, sem preocupação com a materialização do princípio constitucional da função social da propriedade, têm permitido que o padrão do processo de crescimento urbano seja essencialmente especulativo, determinando os sistemas combinados de segregação socioespacial e segregação socioambiental.1 Por outro lado, tanto a ausência de leis urbanísticas municipais, quanto a aprovação pelos municípios de uma legislação urbanística elitista, baseada em critérios técnicos irrealistas e sem considerar os impactos socioeconômicos das normas urbanísticas e das regras de construção, também têm tido um papel fundamental na determinação dos preços da terra urbana, bem como na dinâmica segregadora do mercado imobiliário.

Além disso, deve-se ressaltar a difi culdade de implementação das leis em vigor, devida em parte à falta de informação e educação jurídicas, à limitada capacidade de ação das agências públicas, bem como às difíceis e limitadas condições de acesso ao poder judiciário para a promoção do reconhecimento dos interesses sociais e ambientais.2

1 Para uma discussão sobre o processo de urbanização no Brasil, com destaque para o papel do direito, veja Fernandes (1998b; 2002d) e Fernandes & Rolnik (1998).

2 Vide Rolnik (1997) e Maricato (1996; 2000).

A combinação entre esses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas cidades seja as áreas periféricas, ou mesmo as áreas centrais não dotadas de infra-estrutura urbanística adequada, e, cada vez mais, áreas não adequadas à ocupação humana e de preservação ambiental. Nos últimos anos, os loteamentos irregulares, ocupações informais e favelas têm se assentado justamente nas áreas ambientalmente mais frágeis, muitas delas protegidas por lei, com fortes restrições ao seu uso, pelo menos nominalmente – e conseqüentemente desprezadas pelo mercado imobiliário formal.

Deve-se ressaltar que, ainda que por todas essas razões a ocupação informal tenha se tornado a única opção de moradia permitida aos pobres nas cidades, não se trata certamente de uma boa opção – em termos urbanísticos, sociais e ambientais – e nem, ao contrário do que muitos pensam, de uma opção barata, já que o crescimento das práticas de informalidade e o adensamento das áreas já ocupadas têm gerado custos muito elevados dos terrenos e aluguéis aí localizados. Em outras palavras, os pobres no Brasil pagam um preço cada vez mais alto – em muitos sentidos – para viverem em condições precárias, indignas e inaceitáveis.

Na falta de uma política nacional, desde meados da década de 1980, quando as experiências pioneiras de Belo Horizonte e Recife foram iniciadas, diversos municípios, sempre com muita difi culdade, tentam formular políticas e programas de regularização para o enfrentamento dos processos de desenvolvimento urbano informal.3

O termo “regularização” tem sido usado pelas diversas municipalidades com sentidos diferentes, referindo-se em muitos casos somente à urbanização das áreas informais, isto é, aos programas de implementação de obras de infra-estrutura urbana e prestação de serviços públicos. Em outros casos, o termo é usado para se referir tão-somente às políticas de legalização fundiária das áreas e dos lotes ocupados informalmente. Algumas experiências mais compreensivas tentam combinar, em alguma medida, essas duas dimensões fundamentais, quais sejam, urbanização e legalização. São ainda mais raros os programas que têm se proposto a promover a regularização das construções informais.4

Muitos são os argumentos utilizados, de maneira isolada ou combinada, para justifi car a formulação de tais programas, incluindo desde princípios religiosos, éticos e humanitários a diversas razões político-econômicas e socioambientais. Mais recentemente,

3 Veja Fernandes (1998a; 2002a) para uma avaliação dos programas de regularização de favelas em Belo Horizonte; veja fase et al (1999; 2000), para uma avaliação dos programas em Recife.

4 Veja Alfonsin (1997; 2001), para uma análise compreensiva das experiências de regularização fundiária no Brasil.

esse “discurso de valores” se tornou ainda mais forte, na medida em que passou a ter como suporte um “discurso de direitos”, já que a ordem jurídica – por intermédio do Estatuto da Cidade – fi nalmente reconheceu o direito social-constitucional – dos ocupantes de assentamentos informais à moradia. Tal direito social deve ser entendido aqui em sentido amplo. Isto é, o direito de todos a viver em condições dignas, adequadas e saudáveis, do ponto de vista urbanístico e ambiental.

Além disso, se a Constituição Federal de 1988 já reconheceu os direitos coletivos ao planejamento urbano, ao meio ambiente equilibrado e à gestão democrática das cidades, atualmente, no Brasil e internacionalmente, é feito todo um esforço jurídico-político para construir as bases de um amplo “direito à cidade”, de forma a garantir que todos possam participar de maneira mais justa dos benefícios e oportunidades criados pelo crescimento urbano.

Nesse contexto, os programas de regularização fundiária devem ter por objetivo não apenas o reconhecimento da segurança individual da posse para os ocupantes, mas principalmente a integração socioespacial dos assentamentos informais.

Entretanto, a falta de compreensão da natureza e da dinâmica dos processos de produção da informalidade urbana leva a todo tipo de problemas e distorções. Com freqüência, os programas de regularização acabam por reproduzir a informalidade urbana, ao invés de promoverem a devida integração socioespacial dos assentamentos informais.

Não podemos esquecer que, ao longo dos últimos vinte anos, não somente no Brasil, mas em diversos países em desenvolvimento, onde o mesmo problema da ocupação informal ocorre – e onde um volume enorme de recursos fi nanceiros também tem sido investido para solucioná-lo –, uma signifi cativa corrente de pesquisa acadêmica e institucional avaliam, constantemente, os principais problemas dos programas de regularização. Em 1999, o Programa Habitat da Organização das Nações Unidas (onu) lançou a importante Campanha Global pela Segurança da Posse.5

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