regularização fundiaria-livro

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(Parte 4 de 7)

Dessa forma, a aprovação do Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional quanto ao controle jurídico do processo de desenvolvimento urbano, visando a reorientar a ação do Poder Público, do mercado imobiliário e da sociedade, de acordo com novos critérios econômicos, sociais e ambientais. Sua efetiva materialização em leis e políticas públicas, contudo, vai depender de vários fatores.

A utilização dos novos instrumentos jurídico-urbanísticos e a efetivação das novas possibilidades de ação pelos municípios, inclusive com a fi nalidade de promover a regularização fundiária, dependem fundamentalmente da defi nição prévia de uma ampla estratégia de planejamento e ação, expressando um “projeto de cidade”, que, necessariamente, tem de ser explicitado publicamente pela legislação urbanística municipal, começando com a lei do Plano Diretor.

Nesse contexto, é de crucial importância que os municípios promovam uma ampla reforma em suas ordens jurídicas, de acordo com os novos princípios constitucionais e legais, para aprovar um quadro de leis urbanísticas condizentes com o paradigma da função social e ambiental da propriedade e da cidade. Assim, é fundamental que eles confrontem a questão da informalidade

10 Para uma avaliação das possibilidades abertas pelo Estatuto da Cidade para os programas de regularização, veja Fernandes (2001b;2001c).

urbana não como a exceção à regra, mas como uma questão estrutural e estruturante dos processos de crescimento urbano. Isso requer, ao invés de políticas marginais e isoladas, um conjunto de políticas e programas integrados e compreensivos. Além disso, devem promover também uma reforma nos seus processos de gestão político-institucional, político-social e político-administrativa, visando a efetivar e ampliar as possibilidades de gestão participativa reconhecidas pelo Estatuto da Cidade. Devem ainda proceder a devida integração entre planejamento, legislação e gestão urbana para democratizar o processo de tomada de decisões, legitimando, assim, uma nova ordem jurídico-urbanística de natureza social.

Contudo, de crucial importância para que o Estatuto da Cidade “pegue” é a ampla e renovada mobilização da sociedade brasileira, dentro e fora do aparato estatal. Afi nal, as leis só “pegam” quando têm uma “pega” adequada no processo político-social mais amplo.

Mais do que nunca, cabe aos municípios e às comunidades urbanas promoverem a materialização do novo paradigma constitucional, por meio da reforma da ordem jurídico-urbanística. Para tanto, devem visar ao controle do processo de desenvolvimento urbano, pela formulação de políticas de ordenamento territorial, nas quais os interesses individuais dos proprietários de terras e construções urbanas necessariamente coexistam com outros interesses sociais, culturais e ambientais de outros grupos e da cidade como um todo.

De acordo com essa proposta, foi dado ao Poder Público municipal a autoridade para determinar, por meio de leis e diversos instrumentos urbanísticos, a medida desse equilíbrio – possível – entre interesses individuais e coletivos quanto à utilização do solo urbano. A questão da regularização fundiária dos assentamentos informais é certamente um dos elementos centrais dessa equação.

Nesse contexto, a devida utilização das possibilidades abertas pela nova lei, para o enfrentamento dos processos de produção da informalidade urbana, depende fundamentalmente da compreensão por parte dos administradores públicos de seu signifi cado e alcance no contexto da ordem jurídica, sobretudo quanto à nova concepção – proposta pela Constituição Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade – dada ao direito de propriedade imobiliária urbana, qual seja, o princípio da função social e ambiental da propriedade e da cidade.

Rompendo de vez com a tradição civilista e com a concepção individualista do direito de propriedade imobiliária que ainda têm orientado grande parte da doutrina jurídica e das interpretações dos tribunais ao longo do processo de urbanização intensiva, culminando um processo de reforma jurídica que começou na década de 1930, o que a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade propõem é uma mudança do paradigma conceitual de reconhecimento e interpretação desse direito.1

Contudo, e por essa mesma razão, em grande medida o sucesso, ou não, da nova lei vai depender da ação dos juristas brasileiros.

Refl etindo as tensões do longo processo político-social que o engendrou, bem como a precariedade inerente ao processo legislativo no Brasil, o Estatuto da Cidade (assim como a Medida Provisória n° 2.220/01) tem lá seus problemas jurídicos – que vão da ordem da (má) técnica legislativa em alguns casos à (im)precisão de certos conceitos – e com certeza vai gerar interpretações doutrinárias e judiciais contraditórias.

O grande desafi o colocado para os juristas brasileiros – naturalmente, aqueles que compreendem a necessidade de se colocar o Direito no mundo da vida – é construir um discurso jurídico sólido, que faça uma leitura teleológica dos princípios constitucionais e legais, integrando os novos direitos sociais e coletivos à luz do marco conceitual consolidado pelo Estatuto da Cidade, de forma a dar suporte jurídico adequado às estratégias político-institucionais de gestão urbano-ambiental comprometidas com a tão urgente e necessária plataforma da reforma urbana.

Identifi car problemas jurídicos formais e acusar inconstitucionalidades é uma tarefa fácil, ainda que lucrativa. Difícil – porém urgente – é construir novos argumentos jurídicos que sejam sólidos e consistentes, não só da perspectiva da legitimidade políticosocial, mas também da perspectiva da legalidade. Não podemos mais continuar fazendo apenas o discurso dos valores: temos de construir um discurso dos direitos que dê suporte às novas estratégias político-institucionais de gestão democrática e inclusão social que diversos municípios têm tentado formular e implementar em todo o país. Promover a inclusão social pelo direito: eis o desafi o colocado para os juristas brasileiros.

Não é mais possível interpretar as graves questões urbanas e ambientais exclusivamente com a ótica individualista do Direito Civil. Da mesma forma, não é mais possível buscar tão-somente no Direito Administrativo tradicional (que com freqüência reduz a ordem pública à ordem estatal) os fundamentos para as novas estratégias de gestão municipal e de parcerias entre os setores estatal, comunitário, voluntário e privado.

1 Para uma avaliação crítica do processo histórico de construção do Direito Urbanístico no Brasil, veja Fernandes (1998b; 2001a;2002b; 2002d).

O papel dos juristas, construindo as bases sociais e coletivas do Direito Urbanístico, é de fundamental importância nesse processo de reforma jurídica e reforma urbana, que passa, necessariamente, pela regularização dos assentamentos informais, para que sejam revertidas as bases dos processos de espoliação urbana e destruição socioambiental que têm caracterizado o crescimento urbano no Brasil.

ALFONSIN, Betânia de Moraes (1997). Direito à moradia: instrumentos e experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: fase/ippur.

_ (2001). Politicas de regularização fundiária: justifi cação, impactos e sustentabilidade. In Fernandes, Edésio (org). Direito Urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey.

FASE, ETAPAS & Centro Josué de Castro (1999). Uma política inovadora de urbanização no Recife – 10 anos do Prezeis. Recife: fase/etapas/Centro Josué de Castro.

_, DED & GTZ (2000). Prezeis: O olhar dos moradores. Recife: fase/etapas/Centro Josué de Castro/ded/gtz.

FERNANDES, Edésio.(1998a). A regularização de favelas: o caso de Belo Horizonte. In FERNANDES, Edésio (org). Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey.

_ (1998b). Direito e urbanização no Brasil. In FERNANDES, Edésio (org). Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey.

_ (1999). A regularização jurídica das favelas no Brasil. In SAULE JR., Nelson (org). Direito à cidade. São Paulo: Max Limonad/Polis.

_ (2001a). Direito Urbanístico e política urbana no Brasil. In FERNANDES, Edésio (org). Direito Urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey.

_ (2001b). Perspectivas para a regularização fundiária em favelas à luz do Estatuto da Cidade. In Temas de Direito Urbanístico 3. São Paulo: caohurb/Ministério Público de São Paulo/Imprensa Ofi cial.

_ (2001c). Perspectivas para a renovação das políticas de legalização de favelas no Brasil. In Cadernos ippur, vol. xv, n° 1, jan/jun. Rio de Janeiro: ippur/ufrj.

_ (2002a). Legalização de favelas em Belo Horizonte: um novo capítulo na história? In Mosaico, ano 1, n°0, fev. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro.

_ (2002b). Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetória do Direito Urbanístico no Brasil. In MATTOS, Liana Portilho (org). Estatuto da Cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos.

_ (2002c). Desenvolvimento sustentável e política ambiental no Brasil: confrontando a questão urbana. In LIMA, André (org). O Direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor/Instituto Socioambiental.

_ (2002d). Providing security of tenure for the urban poor: the Brazilian experience. In DURAND-LASSERVE, Alain & ROYSTON, Lauren (orgs). Holding their ground – ecure land tenure for the urban poor in developing countrie. London: Earthscan.

_ (2002e). Combining tenure policies, urban planning and city management in Brazil. In PAYNE, Geoffrey (org). Land, rights and innovations – Improving tenure security for the urban poor. London: Intermerdiate Development Technology Group.

Professor da Universidade de Londres; Coordenador do International Research Group on Law and Urban Space (irglus).

ESTE ARTIGO PROPÕE-SE A LEVANTAR alguns pontos importantes para uma refl exão crítica sobre as principais políticas de legalização de favelas adotadas no Brasil. Algumas referências ao quadro internacional serão feitas, inclusive quanto às idéias infl uentes de Hernando de Soto, de forma a oferecer elementos para a renovação do contexto jurídico-político em que tem ocorrido a discussão da questão, sobretudo à luz dos recentes dispositivos do Estatuto da Cidade.

A proliferação de formas de ilegalidade nas cidades é uma das maiores conseqüências do processo de exclusão social e segregação espacial que tem caracterizado o crescimento urbano intensivo nos países em desenvolvimento, como o Brasil. Um número cada vez maior de pessoas se vê obrigado a descumprir a lei para ter um lugar nas cidades, vivendo sem segurança jurídica da posse, em condições precárias ou mesmo insalubres e perigosas, geralmente em áreas periféricas ou em áreas centrais desprovidas de infra-estrutura urbana adequada. Diversos dados, de fontes distintas, revelam que, se consideradas tais formas de acesso ao solo urbano e produção da moradia, entre 40% e 70% da população urbana nas grandes cidades dos países em desenvolvimento estão vivendo ilegalmente. Tais índices chegam a 80% em alguns casos. No Brasil, dados recentes dos municípios de São Paulo e Rio de Janeiro revelam que pelo menos 50% da população desses municípios vivem ilegalmente.

Esse fenômeno, complexo, atrai, cada vez mais, a atenção de pesquisadores internacionais, e diversas publicações importantes registram as conclusões dessas pesquisas e suas recomendações.1 Em especial, é fundamental que se reconheça que, em casos como o do Brasil, nos quais a ilegalidade urbana deixou de ser a exceção e passou a ser a regra, o fenômeno é estrutural e estruturante dos processos de produção da cidade. Precisa, pois, ser enfrentado enquanto tal. Para isso, requer a formulação de diretrizes e estratégias específi cas no contexto mais amplo do planejamento urbano

1 Este é o tema da coletânea Illegal Cities – Law and urban change in developing countries que co-organizei com Ann Varley, com contribuições de diversos países (1998); vide também Fernandes (1999c; 2001a).

e da gestão urbana, e não meramente por meio de políticas sociais e/ou urbanísticas isoladas e marginais.

Preocupados com as graves implicações sociais, econômicas, ambientais e políticas desse processo de ilegalidade urbana – que de forma alguma se reduz aos grupos mais pobres, mas que os afeta mais diretamente –, ao longo das últimas duas décadas, também os administradores e planejadores urbanos de diversas cidades, em vários países da América Latina, África e Ásia, procuram, sempre com muita difi culdade, formular programas de regularização fundiária de tais assentamentos informais, visando a promover a urbanização das áreas e a reconhecer, em alguma medida, os direitos de seus ocupantes. No Brasil, esses programas de regularização têm sido implementados em diversos municípios, desde meados da década de 1980, e, sobretudo, a partir do começo da década de 1990, abrangendo tanto as favelas quanto, em menor escala, os chamados loteamentos “clandestinos” e/ou “irregulares”.

A necessidade de enfrentamento urgente da ilegalidade urbana, de forma a promover a integração socioespacial dos grupos que vivem em assentamentos informais, é o tema central da Campanha Global pela Seguranca da Posse, que vem sendo promovida desde 1999, pela agência Habitat da onu.2

Merece destaque o papel fundamental da legislação, no processo de produção da ilegalidade urbana e da segregação espacial. A ilegalidade urbana tem de ser compreendida não apenas nos termos da dinâmica entre sistemas políticos e mercados de terras, como concluem a maioria dos estudos a respeito do fenômeno, mas também em função da natureza da ordem jurídica em vigor, sobretudo quanto à visão individualista e excludente dos direitos de propriedade imobiliária que ainda vigora no país. Além disso, deve-se ressaltar o impacto, nesse processo, das leis urbanísticas elitistas e socialmente inadequadas, que, historicamente, desconsideram as realidades dos sistemas socioeconômicos de produção da moradia. E, ao exigir padrões técnicos e urbanísticos inatingíveis, acabam por determinar os altos custos da terra urbana e por reservar as áreas nobres e providas de infra-estrutura para o mercado imobiliário destinado às classes médias e altas, ignorando, assim, as necessidades dos grupos menos favorecidos.3 Esse processo agrava-se pela falta de políticas urbanísticas e fi scais efetivas de combate à especulação imobiliária e de captura das mais-valias produzidas pela ação pública.

2 Vide o site do unchs–United

Nations Centre for Human Settlements (Habitat) w. unchs.org/tenure para informação sobre a Campanha

Global pela Segurança da Posse.

3 Este ponto foi demonstrado por Rolnik (1997) e Maricato (1996).

Da mesma forma, as possibilidades oferecidas pelo quadro jurídico em vigor para a formulação de políticas de regularização fundiária precisam ser melhor compreendidas, sobretudo por aqueles governos municipais comprometidos com propostas de democratização das formas de acesso ao solo urbano e à moradia. Dar respostas adequadas aos problemas complexos decorrentes da ilegalidade urbana é difícil e nem sempre soluções particulares podem ser repetidas em outros casos. Em última análise, um programa de regularização bem-sucedido depende de uma ação governamental sistemática e requer tanto investimentos de vulto quanto a promoção de reformas jurídicas signifi cativas. Entretanto, devido à enorme pressão para que respostas sejam encontradas para o fenômeno crescente de ilegalidade, as agências públicas concentram-se mais na cura do que na prevenção do problema, sobretudo em nível municipal.

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