a gramática política do brasil - edson nunes

a gramática política do brasil - edson nunes

(Parte 2 de 14)

As gramaticas sugeridas podem, em princfpio, ser representadas como se fossem camadas arqueologicas, que ao longo da historia vao se produzindo e se sobrepondo. Assim, o clientelismo, enquanto modo dominante de articula9ao entre sociedade e sistema politico e como forma tipica de comportamento politico e social, apresenta-se como trac,o dis- tintivo da Republica Velha, a despeito do formalismo liberal presente da letra da Constitui9ao. E de se notar, no entanto ja no ambito da Primeira Republica, a presen9a de um, digamos, proto-animo insulador, voltado para a definicao de arenas e agendas a salvo da preda§ao oligarquica tipica.

No governo Campos Salles (1898-1902), por exemplo, certas definigoes cruciais para a agenda do Estado — tais como politica economica e fmanceira — foram insuladas em torno do presidente e nao submetidas a "gramatica" predominante. Em um certo sentido, a concentragao de poderes nas maos do presidente — cuja meta era a insularidade absoluta* — teve como contrapartida o reconhecimento do controle estadual exercido, por sabe-se la que meios, pelas oligarquias sobre seus territories especificos. Gilberto Hochman, em A Era do Saneamento, detectou com brilho a formagao de uma consciencia sanitarista, em pleno Brasil oligarquico, animada por profissionais do sanitarismo, responsaveis principais pela implementa§ao de polfticas de saiide e saneamento, por todo o pais, expressas em uma linguagem distinta da "gramatica" do clientelismo.

Mas, mesmo essas evidencias a respeito da presen9a de um padrao de aQao social e politica com pretensoes insuladoras nao sao suficientes para alterar a configura9ao geral da sociedade e de sua intera§ao com o sistema politico, marcada predominantemente pelas praticas e pelos valores do

clientelismo. Coube aos reformadores de 1930 imaginar uma forma de articula§ao entre sociedade e sistema politico na qual as praticas e valores dos "carcomidos" nao tivessem mais lugar. Se insistirmos na metafora arqueologica, com os anos trinta a Republica brasileira produz a sua segunda camada civilizatoria, caracterizada pela "gramatica" do corporativismo. Esse novo paradigma opera, na verdade, uma dupla refutac.ao: a um so tempo o idealismo constitucional — para evocar a'interpreta§ao do Brasil de Oliveira Viana — , caracterizado pelas fic96es do liberalismo, e a cultura predatdria do clientelismo sao apresentados como fatores de atraso. O que se impoe e uma nova forma de organizacao da sociedade, na qual o atributo trabalho

* A busca da insularidade absoluta esta presente na frase lapidar de Campos Salles: "Quern se propoe a consultar opinioes alheias sujeita-se naturalmente a modificar as suas, e era isso que eu queria evitar." A admiragao confessada por Campos Salles, por parte de proceres recentes na politica brasileira, indica a perenidade da busca mencionada.

PREFACIOATERCEIRAEDICA O 7 e as identidades profissionais aparecem como base de classifica§ao social e como referenda para a atribuicao de direitos e obriga§6es.

O texto de Edson Nunes demonstra de forma inequivoca que as pretensoes de profilaxia tiveram sucesso restrito. As expectativas do capitao Frederico Buys, que exigia a canibalizagao dos governantes carcomidos — "Vamos come-los. Devemos ser rudes como verdadeiros canibais" —, tiveram retorno relative. O entulho liberal, com certeza, foi varrido, mas as "gramaticas" do clientelismo e do corporativismo acabaram por descobrir formas perenes e significativas de cooperac,ao reciproca. Nesse aspecto reside um dos pontos fortes do livro, qual seja o de tratar a cultura do clientelismo como um padrao de troca que nao exige como condigao necessaria a presenga do agrarismo e do atraso oligarquico. Como padrao especifico de troca social, o clientelismo pertence a modernidade e manifesta compatibilidade com outras formas de configura§ao social. Dai decorre a decisao do texto de tratar do tema do clientelismo sem mobilizar a moldura oligarquica e agraria da Primeira Republica. Como resultado, temos um tratamento mais sofisticado do tema, sem as inevitaveis mengoes ao folclore coronelfstico, e com capacidade para iluminar aspectos importantes do Brasil urbano e moderno.

Ainteragao e a fertilizagao reciproca entre as gramaticas do clientelismo e do corporativismo ja indicam que a metafora das camadas arqueologicas deve ser reparada. Nao se trata mais de superposi9§o, mas de articula§ao e de desenvolvimento combinado. Edson Nunes mostra, ainda, que cabera ao primeiro periodo de governo de Getulio Vargas a definicao de criterios para a forma9ao de um novo sistema de servi§o publico — via DASP — com caracteristicas gramaticais proprias, baseadas em uma cultura de universalismo de procedimentos. Nova gramatica, portanto, que vem ao mundo envolvida por linguagens que nao Ihe sao proprias, em func.ao do contexto mais amplo no qual o clientelismo redivivo e nacionalizado e o corporativismo estao implantados e ativos.

A analise contida nos capitulos 4 e 5 e magistral. Ela demonstra como, no pos-45, a arquitetura institucional do Brasil moderno se constituiu. Trata-se do momento mais complexo e rico do sincretismo, no qual uma ordem moderna, politicamente aberta e atravessada por forte crescimento economico estabelece suas rotinas e formas proprias de organizacao. Nesses dois capitulos, a experiencia da Republica de 1946 e dissecada e o engenho politico de Getulio Vargas e Juscelino Kubitschek e posto em relevo, na arte de combinar as gramaticas do clientelismo, do corporativismo, do universalismo de procedimentos e do insulamento. Este ultimo mecanismo acabou por ser decisive para a constitui9ao da grande capaci- dade estrategica, que o Estado brasileiro manteve ate o fim dos anos oitenta. As principals agendas publicas que sustentaram a modernidade no pais decorreram de arranjos pelos quais se pretendeu evitar a captura politica, corporativista e clientelistica.

A analise de Edson Nunes e fundamental para o entendimento da dinamica do primeiro experimento democratico brasileiro, o da Republica de 1946. O desempenho eleitoral e politico dos dois principals partidos daquele regime — o PSD e o PTB — nao pode ser adequadamente avaliado sem o jogo contraditorio e complementar das gramaticas do clientelismo, do corporativismo e do universalismo. Quanto a UDN, vale a percep§ao do trajeto que vai da defesa asseptica do universalismo a aberta escolha da subversao da ordem, sem que a auto-imagem de vestal tenha impedido, em muitos aquis e alis, o uso de gramaticas abjetas.

For fim, a indagagao de Bresser Pereira, em seu belo prefacio, e incontornavel: "Qual e a relevancia dessa analise para o tempo presente?" Concordo com Bresser em sua avalia?ao do estado atual do corporativismo: nos tempos que correm ele assume fisionomia marcadamente social.

Trata-se de organizar e definir interesses corporativos basicos, a partir da dinamica propria das diferentes identidades sociais. O modelo e distinto daquilo que os analistas designam como "corporativismo estatal", no qual o poder piiblico define e autoriza a expressao corporativa daquelas identidades. Esse, digamos assim, novo corporativismo e perene e decorre da propria energia associativa de sociedades nas quais nao vigoram restri9oes a liberdade de organiza§ao. Nesse sentido, a retorica oficial brasileira "anticorporativista", em tempos recentes, manifesta certa dificuldade em reconhecer as implica§6es plenas do direito a organiza§ao de interesses.

O clientelismo segue sendo uma gramatica basica na sociedade brasileira, sobretudo se for compreendido, tal como o faz Edson Nunes, como um padrao especifico de troca social. E mais, as dimensoes do mercado politico brasileiro — megaeleitorado cum alta competitividade politica — permitem supor a perenidade dessa gramatica. Mesmo as eleigoes de 2002 que, na avaliacao de Fernando Henrique Cardoso, significaram uma opc.ao pela modernidade politica e social, acabaram abrigando escolhas eleitorais de evidente conteudo clientelistico, em unidades importantes da federaao, tais como Rio de Janeiro e Distrito Federal.

Quanto ao insulamento burocratico, a chamada "reforma do estado" — proposta doutrinaria que acabou ganhando foros de subarea da ciencia politica —, empreendida desde o governo Collor e durante os dois mandates de Fernando Henrique Cardoso, dissolveu varias de suas agendas e instituigoes centrais. O processo de privatizagao de importantes empresas

PREFACIO A TERCEIRA EDigAO 9 publicas reduziu a capacidade estrategica do Estado. Uma agenda estatal decisiva para a defmic.ao e implementa9ao de estrategias de desenvolvimento, o BNDES, teve sua agenda alterada, passando a operar como organizador do processo acima mencionado. As agendas reguladoras, que seriam marcas do novo modelo gerencial de administra9§o, parecem constituir novos modos de insulamento, na medida em que nao possuem formas claras de responsabilizafao e controle social.

A "reforma do estado" que teria alterado para melhor o mapa gramatical brasileiro acabou por exibir uma face prioritariamente negativa: sua agenda destrutiva foi mais nftida. O novo modelo nao chegou a ser exibido, a despeito da notavel produ9ao doutrinaria a respeito. De qualquer forma, o novo Estado foi decisivo para permitir a integra§ao brasileira no sistema economico e financeiro internacional. Nesse aspecto, com certeza, houve funcionalidade. Todo o problema parece residir no fato de que esse novo modelo, alterando a configura9§o tradicional do Estado brasileiro, nao foi capaz de proporcionar crescimento.

A pergunta para o futuro, entao, deve ser a seguinte: mantidas, com os devidos aggiornamenti, as gramaticas basicas do clientelismo, do corporativismo e do universalismo de procedimentos — este ultimo potencializado pelo processo de consolida9ao da democracia —, como definir um formato para o Estado brasileiro que permita que este retome sua capacidade decisiva de indu9§o do crescimento?

Se aceitamos o desafio da pergunta, o texto de Edson Nunes nao e apenas atual. Ele e de considera9ao compulsoria. Quer como exercicio academico sofisticado, quer como interpreta9ao do Brasil — ou como ambos, por que nao? —, o leitor tern diante de si, a partir das proximas paginas, um brilhante convite para pensar o futuro do pai's.

RENATO LESSA Visconde de Maud, fevereiro de 2003

Muitas sao as teses de doutorado apresentadas por estudantes brasileiros no exterior. A grande maioria, embora revele esfor9o importante de pesquisa ou de formalizafao, morre nas bibliotecas das respectivas universidades dado o carater pontual e freqiientemente irrelevante do tema que tratam. A tese de doutorado de Edson Nunes, apresentada em 1984 na

Universidade da California, Berkeley, estava amea9ada de ter tambem esse destino. Um destine, entretanto, que neste caso seria injusto para o autor

e para o Brasil, ja que este trabalho e uma das mais instigantes e originais analises da politica brasileira. Em boa hora, Jorge Zahar Editor e a Escola Nacional de Administra9ao Publica resolveram o problema publicando-a 13 anos depois. I

O autor parte de um modelo basico: existem quatro padroes institucionalizados de relafoes ou "quatro gramaticas" que estruturam os 13908 entre sociedade e Estado no Brasil. Sao elas: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocratico e o universalismo de procedimentos. O clientelismo faz parte da tradi9§o secular brasileira e seus outros dois nomes sao patrimonialismo e fisiologismo; ja as outras tres institui- 9oes emergem nos anos 30, sob o governo de Getulio Vargas. A partir desse momento as quatro gramaticas passam a conviver e a se inter-relacionar. Sera esse compromisso, do qual Getulio Vargas e Juscelino Kubitschek serao os mestres, que ira viabilizar a constru9ao de um Estado nacional e a ocorrencia de um poderoso processo de industrializa9ao no Brasil. ';

Essas quatro institui9oes politicas dividem o trabalho: o clientelismo e o corporativismo sao instrumentos de legitimidade politica; o insulamento burocratico, a forma atraves da qual as elites modernizantes tecnoburocraticas e empresariais promovem o desenvolvimento; o universalismo de

12A GRAMATICA POLfTICA DO BRASIL procedimentos, a afirma9§o lenta de um regime burocratico rational-legal e eventualmente democratico. Digo eventualmente democratico porque o autor nao identifica o universalismo de procedimentos com a democracia. A instauragao do universalismo de procedimentos ocorreu no Brasil, no periodo analisado (1930-60), principalmente atraves de tentativas de reforma do service publico e da implantac.ao de um sistema de merito. Embora as elites se julgassem portadoras legftimas de valores modernos e universalistas, nao estavam entao particularmente interessadas na demo- cracia. Ate os anos 60, elas estavam muito mais preocupadas com o desenvolvimento que entao se identificava com a industrializa9ao.

A combinac, ao das quatro gramaticas ocorre de maneira variada, dependendo do momento. Vargas faz uso principalmente do corporativismo, atraves do qual organiza as relates do Estado com a sociedade, e do clientelismo, que Ihe permite manter as velhas oligarquias polfticas sob controle. O insulamento burocratico e o universalismo de procedimentos, entre- tanto, ja estao presentes em seu primeiro governo. Em seu segundo governo e no governo Kubitschek, sera o insulamento burocratico que dara a tonica.

O clientelismo sera dominante no governo Goulart. Nos governos militares, o insulamento burocratico volta a ser dominante, acompanhado pelo corporativismo, enquanto o clientelismo e colocado em segundo piano.

O clientelismo existira em todos os momentos como uma forma de lidar com os pollticos, que no Brasil da epoca estudada sao intrinsecamente populistas, tendo seu comportamento reforcado pelo fato de que e um comportamento esperado e desejado por parte dos eleitores. O insulamento burocratico e a estrategia por excelencia das elites para driblar a arena controlada pelos partidos pollticos. A competencia tecnica da burocracia e o universalismo de procedimentos eram os meios para center a irracionalidade populista considerada entao inerente aos pollticos. O corporativismo, atraves do qual o Estado intermediava os interesses de empresarios e trabalhadores, completava a estrategia de moderniza§ao. Nesse quadro, o clientelismo era ao mesmo tempo o instruments politico por excelencia para garantir a implementa§ao de polfticas modernas, o seu maior adversario. A polftica de moderniza§ao e desenvolvimento ficava a cargo da institui§ao do insulamento burocratico. Atraves dela os tecnoburocratas estatais se protegiam da influencia politica em agendas de governo como o DASP, onde pontificou a burocracia classica, como a SUMOC, dominada por uma tecnoburocracia nacionalista (Cleanto de Paiva Leite, Glycon de Paiva, Romulo de Almeida, Jesus Scares Pereira, Ignacio Rangel). Nao se imagine, entretanto, que estes homens eram apenas tecnicos. Eram teeni- cos pollticos, que se envolviam permanentemente em estrategias polfticas para garantir sua autonomia sempre precaria.

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